刘业进:福利国家的自由市场制度基础

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北欧福利国家的事实和经验

目前我国社会保障(福利)制度跟不上经济发展,以福利制度为核心的社会安全网尚不健全。保障和改善民生的政策进而系统性福利体系建设呼之欲出,十六届六中全会提出“逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的战略决策。然而何种福利制度(种类、范围和程度)无害于经济社会长期可持续发展,值得我们严肃思考。

一、经济学认为,人类合作系统中生产和收入分配是一个同时决定过程,单独讨论收入分配和再分配是有缺陷的

“福利”研究的理论基础是在道德哲学中的正义理论和经济学中的分配理论。由于发展阶段差异,“社会政策”研究滥觞于发达国家。根据去商品化、分层和劳动力市场三大指标对福利国家作了经典区分,即以工作和个人贡献为基础的工作福利模式(欧洲大陆),遵循普遍原则的社会民主模式(斯堪的纳维亚);遵循剩余原则的自由主义模式(盎格鲁-撒克逊)。简单区分为两种:面向全民的制度型、普遍性福利(universal welfare);具有救济性质的剩余型、补救型或选择性福利(selective welfare )。由于全球化冲击、政府职能臃肿导致政府合法化危机,福利国家的负面影响逐渐显露。福利国家危机的本质是经济危机和伦理危机(穆瑞·罗斯巴德,2008)。

究其根源,经济学认为人类合作系统中生产和收入分配是一个同时决定过程,单独讨论收入分配和再分配是有缺陷的。学者们对福利国家表达了质疑,认为实施社会福利政策破坏社会契约和市场伦理(E.Durkheim,1964);集体援助模式遏制个人自由且危及政府原本职能的行使,一个社会依靠恩赐生活和依靠劳动生活的人口存在一个权衡。罗尔斯(J.Rawls,1971)建立了包括自由、平等和博爱诸价值的正义原则框架处理自由和再分配,要求自由优先、正义对效率和福利优先的词典式排列,而诺齐克的“资格理论”则认为国家不是实现善、价值和理想的地方(这些价值在“最低限度国家”框架下共同体中实现),超越“最低限度国家”的再分配被视为对个人劳动的掠夺;权利绝对优先于福利。哈耶克赞成政府在维持法律和秩序问题之外提供必要的服务性活动:为贫困、不幸和失去工作能力的人提供救济和教育等,关键不在目的而在政府活动的方法。弗里德曼则主张废除各种福利,代之以基于(穷人)需求的负所得税货币补贴。试图实现理论超越,经济学家森提倡兼顾程序和结果的整体权利/福利观,主张提供“积极福利”以提高受助者的“可行能力”。据此,福利乃是一种“社会投资”。

二、“福利国家”面临危机主要表现为:财政困境、通胀、家庭失败、去个人责任的福利依赖、新贫困化、社会排斥

一般认为经济发展达到人均GDP1万美元、民主化和老龄化(65岁人口数大于7%)是福利国家前提条件,当社会支出超过GDP的20%即为福利国家。从社会福利支出在GDP中占比看,日、德、英、法、美、芬兰、瑞典分别为15.7%,28.8%,24.6%,28.7%,23.4%, 26.7%,30.6%(1997年)。1970年代中期以来“福利国家”面临危机主要表现为:财政困境、通胀、家庭失败、去个人责任的福利依赖、新贫困化、社会排斥,于是各国纷纷削减和调整福利持续至今。安内莉·安托宁从经济全球化、后工业社会视角,认为北欧普享型福利国家模式难以为继。过去20年,欧洲“新福利政治”盛行,核心主张是削减社会福利、强化个人责任,普享型和补救型福利领域深刻调整。然而面临经济全球化,欧洲普享型基本特征仍然维持。提供方式上,提倡市场化、非正式化、购买-垄断生产。一种全面福利多元主义抛弃“福利是国家的事”狭隘理解,把社会总福利概括为四主体提供的总和,TWS=f[H(家庭),P(私营部门),C(市民社会),S(国家)]。然而也有研究指出剩余型福利的负面因素,即诱致非理性行为;家计调查带来的官僚成本。

三、福利国家危机为发展中国家民生政策走向提供有益经验借鉴

长期以来,人们认为北欧国家提供一个自由市场经济(华盛顿共识)的反例,证明政府干预恰恰是繁荣的条件。Markus Bergstrom曾撰文《北欧福利国家的神话》,文章揭示,仔细审视北欧国家,你会发现其高福利始终奠基于一个自由市场经济基础之上。北欧国家的经济自由度始终居于世界前列,构成世界上几个最自由的经济体之一。诚然,如瑞典政府于1950至1970年代开始建设巨型的福利国家制度,政府开支占GDP的比例飙升至超过50%。在到了70年代中期,边际税率竟达到令人难以置信的102%。结果瑞典的经济在70年代步履蹒跚,主要的原因正是日益增加的社会福利政策。为了拯救国家的经济,瑞典政府于1980-1990年代实施了大规模的改革及自由化措施,减少税收及福利开支,废除行政垄断,减少管制,采取浮动汇率,公共服务亦允许私营企业参与其中。尽管北欧国家提供大量的福利保障,它们依然是世界上“最自由”的10个或20个经济体之一。2011年,丹麦的经济自由度指数超过美国居世界第八。按照世界银行的营商环境指数北欧国家也位居前十或前二十。北欧国家的干预规则接近哈耶克所谓“抽象规则性质”,也就是即使政府干预,也要尽量可预期、一般性、抽象性,符合罗斯巴德所称的“二元干预”(binary intervention),如高税率。这些国家的三元干预(triangular intervention)如市场管制,却相对较少。那种认为其他西方国家采取的市场政策比北欧更为自由化的观点,Bergstrom指出,这纯粹是不幸的误读。事实恰恰相反,事实上北欧国家总体上正朝着正确的方向前进,逐步扩展经济自由。

北欧福利国家的事实和经验是,第一,福利国家奠基于一个自由企业制度的基础之上,由此造就了福利与繁荣共存的局面;第二,干预政策也有品质差异。北欧福利国家的政府干预以“二元干预”为主,二元干预具有抽象性、一般性特征,避免一事一议地针对市场特定对象或特定事务的干预(三元干预)。第三,任何种类和水平的福利体系一旦高到一定临界水平(如高达100%的边际税率,政府规模占GDP比重高于50%)都会遭遇制度反弹,被迫向自由市场制度回归。第四,一个“福利和权利自洽的福利体系”需在更大时间尺度上接受检验,目前北欧仍是全世界的一个福利制度实验室,仍处受检验的过程中,盖棺定论为时尚早。

来源:中评网

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