古老的没有政府的自由时代可能只是一种浪漫想象,但现代的巨型“利维坦”对个体的吞噬也是一种现实。

人不可避免要与政府相伴,但不同人对政府的态度截然不同。在有的人眼里,政府是由理性睿智的社会菁英管理的,甚至是“哲人王”的治理,在另一些人眼里,政府管理者要比市场交易者更自私,用制度经济学家发明的术语来说,政府不过是一种收取“保护费”的“坐匪”。在左或右的无政府主义者看来,如果没有政府,人类将更加自由,更加繁荣。

然而,这或许是一种未来幻景,在当前的现实中,并没有完全游离于政府之外而存在的个人。无论喜或不喜,政府都与你我如影随形。那么现实的问题就是,在现代社会里,政府应当承担什么范围之内的、何种程度的经济职能?美国经济学家维托·坦茨的《政府与市场:变革中的政府职能》,就是要探讨这个问题。坦茨是哈佛大学经济学博士,曾任意大利经济财政部副部长,并任国际货币基金组织(IMF)财政事务部主任长达20年,政学两届兼涉,可以说对这个问题有充分的发言权。

政府干预的缺陷

在本书中,作者追溯了现代政府崛起的过程。在19世纪早期的英国,流行的观念是,穷人是整个社会中必然存在的一部分,是不可避免的,只有自由放任是好的,政府的任何干预总归是无效的。但到了19世纪晚期,福利国家的思路开始得到了采纳,这部分是为了对抗日益崛起的的社会主义思潮的吸引力,比如,精明的德国宰相俾斯麦推出的一系列济贫政策,就是为了维持德皇统治的稳定性。而从20世纪初开始,各国政府的税收与公共开支就一直增长,尤其是1960年代至1990年代中期明显加快。

政府扩大的原因,是由于税收征管体制改进,政府的控制范围和征税能力提高,同时企业规模不断扩大,提供了广阔的税基。另一个重要的原因是,民众对政府的期望日益增多,从教育、养老到治理污染,民众期待政府担负起责任。

从经济学里上讲,支持政府职能扩张的重要理据是所谓的“市场失灵”。有意思的是,正是由于经济学对“市场失灵”的日益重视,政府对经济学家的需求才急剧提升,这也意味着经济学家有了更好的工作。“市场失灵”理论认为,如果市场不能发挥出有效配置资源的积极作用,那么政府的介入就是理所应当的。同时,在有些时候,政府干预的原因是个人的短视,比如人们不会为老年的生活储蓄,这可能在未来造成社会问题。由于政府确信有时个人无法正确认识和实现自己的利益,所以政府就像一个“家长”一样来干预,比如通过社保来强制人为老年生活做储蓄。

但是,坦茨强调,这个理论有一个经常被忽视的环节:它的前提是认定政府的干预必定是良性的,而且政府能够以行政行为纠正“失灵”。但事实上,政府官员并不比市场交易者更加见识广博、聪明睿智。很多时候,干预不仅不会纠正市场失灵,还会导致“政府失灵”。

如果坚持认为只要一出现市场失灵,政府就必须介入,甚至取代市场,那么政府对经济的介入就会不断强化。政府干预如果代替市场,往往就会在相关领域建立其自己的垄断,阻碍市场经济与民主社会的发展,而且,由于政治集团、官僚利益自身的运行惯性,政府职能会出现只增不减的“棘轮效应”。不当的干预会加剧失灵,而政府又会以失灵为由做出更多干预,于是政府权力就像滚雪球一般越滚越大。

政府干预带来的往往是效率的降低,但为什么政府增加税收、扩大开支的政策还会不停得到支持呢?在这里,“财政幻觉”会发生作用:个人没有能力计算公共开支的真实成本和收益,纳税人可能误认为某项政府支出确实发挥了作用,或者对社会福利做出了很大贡献,也可能低估某项税收或公共债务带来的实际负担。而且,政府往往会主动利用财政幻觉。比如说,政府通常会选择从源头征税,这对纳税人造成的痛苦感较轻,让纳税人浑然不觉,同时,政府还可能扩张基础货币,由此带来的通胀也是一种“通胀税”,但多数纳税人并不视之为税。这些“强制性的契约”,造成的都是制度性的扭曲。

但是,政府毕竟提供了原来一些弱势群体所不享受的服务吧?这也未必。坦茨断言,在很多时候,政府并不是在“填补空白”,政府在很多情况下都是用官方救助项目,取代了在政府介入之前已存在很久的非官方救助安排。比如,在政府的职能扩张之前,教会、行业公会、公民互助团体,乃至大家族等,都在提供社会服务。政府替代了这些组织后,其效率却未必更高,而私人组织的活力却受到了压抑。

那么,政府干预也许的确牺牲了部分效率,但还是促进了公平吧?这也不一定。事实上政府干预本身就可能成为不公的重要源头。在福利制度下,有的人会转而投入地下经济,会掩盖自己的经济处境来骗取福利,而政府无法有效制止这种“搭便车”行为。一些研究表明,政府支出主要是惠及中高收入阶层,穷人能分到的政府支出份额相对较少,而这在发展中国家表现得更为明显,比如在危地马拉,82%的高等教育支出由20%的最富人群享有。在中国,住房公积金、社保等政策,也经常被诟病为“劫贫济富”。显然,这只会扩大贫富差距。

“大政府”的低效也得到了数据的验证。比如,坦茨对1990年各发达国家的比较表明,不仅“大政府”在经济增长等指标上的表现不如“中小政府”,甚至在预期寿命、婴儿死亡率、初高中入学率等多数社会指标上,也是“中小政府”比“大政府”做得好。坦茨说,如果政府能够提高税收收入的使用效率和税收支出的针对性,那么很多国家的政府根本不需要那么高的支出,就能良好履行其经济职能。税收降低将意味着民众的可支配收入提高,人们可以自己购买教育、医疗等服务,而不是由政府大包大揽。

政府功能的重塑

从以上的叙述中可见,坦茨的确是一位“市场派”,但他并不是一位市场原教旨主义者。里根曾说:“政府并不能解决问题,政府就是问题本身。”(需要注意的是里根的政治宣言不能和他的现实政策划等号。)奥巴马曾说:“关键在于寻找政府有效发挥作用的途径”。相对而言坦茨可以说是站在奥巴马一边的。

本书并不是像一些美国保守派那样,主张越小的政府越好。相反,坦茨认为,尽管干预有缺陷,但政府仍然发挥着不可或缺的作用。政府的主要功能应该是让市场变得更有效率,而不是取代市场。政府需要改革干预的方式,其将其功能从征税和公共开支转向有效率的监管,比如保障更充分的信息提供,同时,不是提供普遍性无差别的救助,而是探索如何把福利提供给那些“真正值得救助的穷人”。

在2008年金融危机之后,再加上不少西方国家公共财政的危机,政府角色的界定再次成为时代的问题。而坦茨的结论是开放性的。政府需要改革,但他没有给出何为最好的政府的范式,或许,现实世界中也并不存在“最佳”的政府职能范围,这是一个需要实践探索的问题。

在21世纪,仍然有许多重要职能需要政府发挥。在应对全球变暖等全世界可能陷入“集体行动困境”的挑战时,政府之间的协调与合作仍然需要。金融危机表明,金融市场也并不是总能自我纠正,即使是美联储前主席格林斯潘也不得不承认这一点,所以适度的监管仍然是必需的。而且,政府应当加强对潜在的破坏性的自然灾难的事先防范,也应当注重事后救援。政府的有效监管可以减少信息不对称等导致的信息失灵。但当然,如何让政府的监管真正有效,走出“委托-代理”难题的困境,这又不是一个纯粹的经济学能解决的问题了。

本书作者显然不是某个教条的信徒。在叙述和分析时,他始终保持对不同学理不偏不倚的公正对待。比如,他承认马克思的《资本论》是历史上最重要的三本经济学著作之一。他辩称,分析亚当·斯密的历史原著可以看到,把“自由放任主义”放在斯密的名下并不是很合适。比如意大利财政学家奥古斯都?格切尼就曾说,斯密的学说被后人庸俗化了,斯密不是希望政府完全不干预,而是希望政府能起到富有成效的作用。事实上,斯密对“市场原教旨主义”是持怀疑态度的。当然,类似的误解也发生在被视为“左派”的凯恩斯身上:人们往往误认为“凯恩斯主义”就等于大政府,但凯恩斯曾支持经济学界科林·克拉克提出的将一国税收负担上限设定为GDP的25%的的想法,凯恩斯的宏观经济理论与福利国家的出现也没有太大关系。

对于现实的问题,坦茨并不试图给出能立马生效的准则,他对政府职能的全面分析,是基于历史视角的规范化叙述,同时也是政策讨论的出发点,而不是操作指南。因为政府功能的边界、政府的合理规模,并没有放之四海而皆准的模式,而会随着时代而变迁,因各国实际情况不同而差异。

比如在族群同质化程度比较高、公民互助意识比较强的社会里,高税收加高福利的模式可能更合适,因为人们会将此视为“大家庭”里的风险共担、利益共享,而不是让“陌生人”获益。在今天,“北欧模式”拥有大量的拥趸,但坦茨明言,北欧社会的一些特点决定了它对高支出、高税收模式的弊病的免疫力更强,但其他社会并不具备同样的特质,因而不可能复制北欧模式。而且,从长期看,北欧福利模式也面临一定的挑战。

同时,既有的经济学文化也有差异,比如德国传统更重视政府通过税收实现再分配目的,而英美则通常对政府开支的功效保持怀疑态度。在个人主义盛行的国家,民众通常会对政府的扩张抱有与生俱来的警惕,认为人应该为自己的选择承担责任,但在另一些国家,公众在潜意识里希望政府对所有的社会“苦难”都出面干预。专家及普通公众的经济学素养水平,都会影响经济政策的健康性。

不可忽视的前提

必须注意的是,坦茨所提醒的主要是发达国家存在的问题:政府在提供社会福利的时候有可能损及经济效率,这也可以简单化为政府“好心办坏事”。但起码,在这一情况下,政府权力依然受到宪法规则的约束,公民依然享有基本权利,如果不是全部,至少会有相当一部分公民会受惠于政府的福利,只是,也许更多依靠市场机制的发挥而不是政府干预,可能更能节省成本,让更多人受惠。但还存在另一种情况:在一些国家,政府把民众视为棋子和工具,把全国的财富视为统治者的私产,政府不仅不提供福利,而且与民争利,那么坦茨对发达国家的分析,就不一定能应有到后者上。

其实,政府与市场职能界分这个概念本身,本来就是以有限政府、法治政府的存在为重要前提的,是在这个大的框架之下,再对政府与市场的边界做出细致的划定。而对于尚没有建立起完全意义上的有限、法治政府的国家而言,政治改革仍然是一个必要的、不可或缺的环节,否则,在这两种国家之间,就不可能在共通的基础上进行政策与学理的比较与讨论。

2008年金融危机之后,政府与市场的关系在全球范围内得到重新审视。的确,中国应该密切关注这一新的动向,但也须提防可能出现的误读。一种可能的误读是,把2008年金融危机的爆发视为自由市场模式的破灭,这是不对的,因为市场失灵只是异态,而“无形之手”的有效运转依然是常态。另一种相反的误读则是,以为“大政府”和福利国家模式的弊端制造了本次危机,危机源自“福利病”,并依此来反对国内社会保障体系的充实和完善。但在中国的现实中,在财政收入年复一年快速增长,税收占GDP比例不低的情况下,要求政府更好地担负起保护脆弱群体、保障所有公民基本尊严的责任,划拨出足够的开支用于民生的改善,是理所应当的。这些诉求并不是盲目追求“大政府”,而只是追求“有效政府”,我想这么理解,也丝毫不违反坦茨先生的原意。

古老的没有政府的自由时代可能只是一种浪漫想象,但现代的巨型“利维坦”对个体的吞噬也是一种现实。政府,无论是作为自由至上主义者眼中的“必要的恶”,还是作为集体主义者眼中的“仁慈公正的治理者”,都将继续存。

来源:经济观察网

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