美国的强盛与繁荣在很大程度上依赖于美国宪法。美国宪法被美国学者看做国家之心脏。它是美国政治生活的根本大法,严格规定了美国的基本政治制度,美国政府的全部活动都是在宪法的约束下展开的,美国宪法绝不是一纸空文;在美国,宪法在人民心目中的位置是至高无上的,效忠宪法就是效忠国家;美国式的“爱国主义”,就是维护宪法的尊严。

美国宪法已成为美利坚民族理想的象征。这种理想主义不是追求某个“终极目标”,而是忠诚于人类活动的特定规则与规范。宪政国家的法律统治首先是宪法的统治,因为宪法是最高法律形式,其他法律法规与政府权力都必须遵从宪法的原则。人民通过宪法和立宪程序和平地追求和享有自己的权利,“美国宪法提供了广泛的机会,让民意得以表达,以实行人民认为对他们现时与将来的福祉至关重要的那些改革和变化。它是关于授予那些治理人民的权力的人民宪章”。正如美国制宪者之一詹姆斯·麦迪逊所言,宪法既是政府的一种积极的工具,使统治者能够管理被统治者,又是对政府的一种约束力量,使被统治者能够制约统治者。美国法学家丹尼尔·韦伯斯特更权威地论述了美国宪法的原则:“美国制度的一项原则便是由人民限制其联邦政府和各州政府。美国人民就是这样做的……美国人民还有另一项原则……就是人民也常常限制他们自己。他们对自己所拥有的权利也进行限制。他们决意保障他们为了抵制多数的突发性冲动而建立起了种种制度。美国所有的制度都包含有这样的因素。在建构政体的时候,他们确保了他们为了反对简单多数的盲目且急迫的变革而建立起来的各种制度,这就是他们所持有的伟大的保守原则。”

美国宪法即美利坚合众国宪法是人类社会的第一部成文宪法,迄今已有二百多年的历史。今天美国仍生活在这部最古老的成文宪法之下。美国人视这部宪法为“具有普遍性和永久性的合众国法律”。美国宪法是美国历史上最重要的法律文件,集中地表现了美国人的民族特性和美国人的政治智慧。如果说,1776年由美利坚合众国十三州发布的《独立宣言》以人权的名义确立了将美国人民凝聚在一起的基本价值观念,那么,1787年费城制宪会议通过的美利坚合众国宪法则以共和主义的联邦原则建构了美国政治生活的基本大法和基本政治制度。而美国的奥秘就在于这种基本价值观念与基本政治制度。

美国宪法产生于美国开国初期迫切的政治需要。费城制宪会议本来不是制宪会议,其“惟一的紧急议程就是修改《邦联条款》”,“使这部联合的宪法足以处理国家治理方面的紧急事件,使合众国得以维持下去。”但参加会议的五十五名代表“却荟萃了新大陆当时的最精明、最高尚人物”,他们改变了会议的主题,在经过三个多月紧张的讨论、争辩和妥协后制定并签署了被后人称作“人类智慧与意志有史以来在给定时间内写成的最美妙的作品”——美国宪法:“我们,合众国的人民,为了组织一个更完善的联邦,树立正义,保障国内的安宁,建立共同的国防,增进公共福利并确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福,特为美利坚合众国制定和确立这一部宪法。”美国宪法是美国开国元勋们一次大胆的政治尝试,即在一个广土众民的新大陆建立一个史无前例的庞大的联邦共和国,为人类世界开创“一条更新、更崇高的道路”。

为了说服美国人民批准这部“涉及联邦的生存,联邦各组成部分的安全与福利,以及一个在许多方面可以说是世界上最引人注意的帝国的命运”的宪法,美国制宪领导人亚历山大·汉密尔顿、詹姆斯·麦迪逊和约翰·杰伊于1787年10月至1788年8月以“普布利乌斯”的笔名在纽约《独立日报》和《纽约邮报》等几家报刊上发表了总计八十五篇系列论文,汉密尔顿将这些论文汇集成册,以《联邦党人文集》的名称公开出版。“普布利乌斯”是古典作家普鲁塔克笔下一名拯救了共和国的英雄豪杰。汉密尔顿选用这个笔名表明了制宪者的良苦用心。《联邦党人文集》是一部非同凡响的政论著作,它对美国宪法所昭示的联邦共和国制度进行了首尾一贯的深刻论述。法国政治思想家托克维尔评述说:“《联邦党人文集》是一部好书,尽管它是专为美国而写的,但亦为全世界的国务活动家所必读。”时至今日,这部文集仍被“广泛视为前所未有的极其深刻的宪法论著,并被视为有史以来问世的几部政治学名著之一。”我觉得,欲探知美国宪法这部“各国成典宪法之祖”的根据和真义,最好的办法仍是研读美国政治理论的经典杰作——《联邦党人文集》。

联邦党人文集《联邦党人文集》的箴言或许应该是:“团结就是力量;差异产生自由”

作为一部影响了美国历史进程的宪政名著,《联邦党人文集》在西方立宪主义发展史上的地位是无可替代的。这部极为出色的论战性巨著对宪政理论作了详尽的阐释,从学理上、经验上和历史上极具权威地对美国宪法的总体设计和每一项重要条款都作了审慎的探究和精细的分析,令人信服地揭示了美国宪法“实质上的优点”。这部文集对政治文明的突出贡献是灵活地运用当时“新兴的政治科学”原理全面说明了美国宪法的诸项原则,并使这种先进的宪政理论转化为美国民众的公共知识和公共观点。《联邦党人文集》中许多精辟的论断与见解经常被后来的美国法学家和法官所引用,视为美国宪法的理论来源,它是一部富有生命力和创造性的作品,是一个结合实际政治问题应用宪政原则的杰出范例。

联邦党人认为,美国宪法最重要的一项原则是共和主义的联邦制。因为联邦制是人类迄今所知的建立“大范围共和国”的最佳方案。联邦制是一种中央政府与地方政府分享国家权力的制度安排,联邦制度使公民必须服从两个独立的政治权威而不是传统上的单一权威。麦迪逊指出:“在美国的复合共和国里,人民交出的权力首先分给两种不同的政府,然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此,人民的权利就有了双重性保障,两种政府将互相控制,同时各政府又自己控制自己。”美国的联邦主义又称为“双重联邦主义”,因为其中包括国家高于一切、同时各州分享主权的双重含义。美国宪法以列举的方式明确授予中央政府事关全国性事务的有限的必要的权力,如掌管外交事务和铸造货币的权力,其他一切权力都保留给各州。但无论是全国性政府还是地方性政府“实质上都是依靠合众国全体公民的”。

如上所述,《联邦党人文集》的主旨就是向美国人民说明联邦政府对美国自由与繁荣的功用,使美国人民相信“这个宪法正是为了建立一个人民的政权”。麦迪逊指出:“在联邦的范围和适当结构里,共和政体能够医治共和政府最易发生的弊病。”麦迪逊认为,党争和派系斗争是政治社会不可避免的现象,现代立法的主要任务就是管理和平衡由私人财产权导致的在文明国家必然会形成的各种各样又互不相容的利益集团,如有产者和无产者,债权人和债务人,又如土地占有者集团、制造业集团、商人集团、金融业集团,在这些利益集团的基础上又必然产生敌对党派的冲突。麦迪逊还指出:“人的才能是多种多样的,因而就有财产权的产生,这种多样性对于达到利益一致来说,不亚于一种无法排除的障碍。保护这些才能,是政府的首要目的。由于保护了获取财产的各种不同才能,立刻就会产生不同程度的和各种各样的财产占有情况;而由于这一切对各财产所有人的感情和见解的影响,从而使社会划分成不同利益集团和党派。”麦迪逊认为,放任党争是危险的,直接民主国家难免会成为多数党派的牺牲品,这已被古代共和国的历史所证明;但消灭党争则更为危险,因为党争还意味着自由的空气;麦迪逊说:“自由于党争,如同空气于火,是一种离开它就会立刻窒息的养料。但是因为自由会助长党争而废除政治生活不可缺少的自由,这同因为空气给火以破坏力而希望消灭动物生命必不可少的空气是同样的愚蠢。”麦迪逊认为,政治问题的关键是如何控制和导引党争或阶级斗争来促进公共利益和社会繁荣?他指出,在大型共和国内,人口差异及数量繁多的党争有利于促进共同利益。多数人在民主政府下容易形成侵犯少数人权利的党派。在麦迪逊时代,民主政府意味着所有公民直接参加政府管理的小型国家,而共和政体则意味着法律统治的“代表制”。麦迪逊指出:“共和政府能比民主政府管辖更为众多的公民和更为辽阔的国土;主要就是这种情况,使前者的派别联合没有后者那么可怕。社会愈小,组成不同党派和利益集团的可能性就愈小;不同的党派和利益集团愈少,发现同一党派占有多数的情况就愈多;而组成多数的人数愈少,他们所处的范围就愈小,他们就更容易结合起来,执行他们压迫人民的计划。把范围扩大,就可包罗种类更多的党派和利益集团;全体中的多数有侵犯其他公民权利的共同动机也就少了;换句话说,即使存在这样一种共同动机,所有具有同感的人也比较难于显示自己的力量,并且彼此一致地采取行动。”被称为“宪法之父”的麦迪逊强调了多元社会对于共和国存在的积极作用。《联邦党人文集》的箴言或许应该是:“团结就是力量;差异产生自由。”

不是要使美国对民主安全无害,而是要使民主对美国安全无害

美国革命和美国宪法对旧世界的震撼是无比巨大的。美利坚合众国的建立真正敲响了旧制度的丧钟。这似乎已是无争议的历史结论。在美国的创立阶段,有一种令人惊异的奇特景象,对美国和人类命运的影响是深远的。1776年《独立宣言》时期的签署者们是一批信奉天赋人权的激情洋溢的理想主义者,而1787年制宪会议的代表们则是一些冷静的洞悉世态人情的现实主义者;“他们出奇地保守”。从理想主义到经验主义的转换,似乎是自然完成的。在革命时期是无私无畏的斗士,在制宪时期则是保守审慎的立法者,如汉密尔顿,在独立战争时期是一名战士,追求公民自由的先锋,他曾写道:“我觉得公民自由在真正纯粹意义上是人间的至福。我深信全部人类有此天赋权利,人间最黑暗和最丑陋的犯罪即同剥夺自由联系在一起。人类的神圣权利不能到文献中寻找。在人性的全部历史画卷中,它犹如灿烂的霞光,由上帝自己亲手织成,人间的力量不可能毁灭它、遮蔽它。”战后汉密尔顿成为一位在纽约开业的律师,制宪时期他又是主张建立一个坚强有效的全国政府的联邦党人。美国建国史恰如托克维尔所言,战士之后便是立法者。战士志在破坏,立法者专于建设,但两者都有功劳。这可能是美国革命功德圆满的重要原因。应该说,这是美国人民的幸运,也是人类的幸运。

联邦党人的理实主义最为明显地体现在对与政治特别相关的关于人性某些阴暗部分的洞察。经济学对人性的假设是理性自私的。但人是否实际如此,还是“应该如此”,政治学似有不同的判断。美国联邦党的意见是,人自私不假,却未必理性;人在本质上是激情与情欲的动物。人只有在受到环境的压力和制度的约束下才会变得理性起来。汉密尔顿说,“人类必为己谋利。改变人类天性同抵挡私欲之急流一样不易。明智的立法当审慎地使之改道,因势利导,以为大众造福。”汉密尔顿认为,个人独揽大权是危险的。他说:“纵观人类行为的历史经验,实难保证常有道德品质崇高的个人,可以将国家与世界各国交往的如此微妙重大的职责委之于如合众国总统这样经民选授权的行政首脑单独掌握。”汉密尔顿还认为,切不可过高估计人民群众的道德和智慧水平;在他看来,民众统治也是不可信赖的。他写道:“民众的声音被说成上帝的声音;可是,这种格言是在一般的意义上被引证和信奉的,实际上它并不真实。民众好骚动而反复多变;他们难得做出正确的判断或决定。”汉密尔顿理解的共和制是“代表制”。他因其主张被他的政敌斥为民众之敌,汉密尔顿的名字变为不相信群众统治的同义语。但汉密尔顿认为,“人民群众从自己的经验中知道他们自己有时候是会犯错误的;……”他在考察了古代一些城邦共和国的盛衰兴亡后,发现那些实行直接民主的共和国经常“徘徊于极端专制和极端无政府状态之间”,这是共和历史上极为重要的历史教训。汉密尔顿指出:“危险的野心多半为热心于人民权利的漂亮外衣所掩盖,很少用热心拥护政府坚定而有效率的严峻面孔做掩护。

历史会教导我们,前者比后者更加必然地导致专制道路;在推翻共和国特许权的那些人当中,大多数是以讨好人民开始发迹的,他们以蛊惑家开始,以专制者告终。”汉密尔顿认为,政治设计的前提是“应该假定每个人都是会拆烂污的瘪三,他的每一个行为,除了私利,别无目的。”麦迪逊也认为,民选的代表们可能会“天生具有更自私的动机”。结党营私是人类的通病。他说:“经验证明,个人和社会团体很少谨慎地关注这一格言——诚实是最好的政策。对人的尊重总是按照人得到指责或赞扬数量的分化而弱化。良知这惟一尚存的纽带,众所周知在个人中间是有所不足的,而对于大量的人,更不要期望过大。”麦迪逊认为,宪法也要保护少数人的权利。他在致杰斐逊的一封信中写道:“凡政府中的实际权力所在之处,就存在压迫人的可能。就我们的政府而言,实际的权力在于社会中的多数,对私人权利之侵犯主要不来自有违选民意志的政府行动,而来自这样一些行动:在这些行动中,政府仅仅是选民的多数工具。这是一个很重要的真理,可惜未为人们所足够注意。这一真理对我的思想所产生的印象很可能要比对你所产生的深得多。何处存在做坏事的利益和权力,一般就会做出坏事来,在这方面,一个强有力的利益集团决不会比一位强有力的自私君主心肠稍软些。”联邦党人最为关心的政治难题,“不是要使美国对民主安全无害,而是要使民主对美国安全无害。”

国家是危险的,宪法是神圣的,国家之正当性应基于限权的宪法,强大有力的宪政国家对于现代社会的安全与繁荣是不可缺少的

联邦党人无一例外都是人民主权论的信奉者,他们反对贵族政治和君王统治。因为人民主权原则一开始就是美洲大多数英国殖民地的基本原则,是秘而不宣的惯例和民情。

在联邦党人看来,宪法“代表人民的意志”,政府的终极权力只能源自人民,“最高的、绝对的和不能控制的权威在于人民。”他们认为,宪法应该建立在这个原则之上,因为只有人民才是政府权力的合法性来源。汉密尔顿声称:“美利坚帝国的建筑物应该建立在人民的同意的牢固基础上。国家权力的河流应该直接来自一切合法权力的洁净的原始的泉源。”他还论到宪法的性质:“由于人民是权力的惟一合法泉源,政府各部门据以掌权的宪法来自人民,因此不仅在必须扩大、减少或重新确定政府权力,而且在任何部门侵犯其他部门的既定权力时,求助于同一原始权威似乎是完全符合共和政体的理论的。”詹姆斯·麦迪逊指出:“制定的法律是要公民大众遵守的,选出的行政官员是要管理公民大众的,因此,公民大众在这两个方面必须有发言权。”然而,人民主权是通过立宪和修宪的程序来体现的,经验表明,只有法治才能保证人民享有安居乐业的秩序。汉密尔顿认为,赋予联邦政府以较大权力的宪法,将为共和政体、自由和财产提供更大保证。如果政府不具有人民授予的相应的权力,这个政府就会成为国民利益和州的利益的不安全和不适当的储藏所,就不可能为合众国人民及其后世谋求永享自由生活的目的。

依据联邦党人的论述,美国宪法所设计的政府结构是一个权力平衡的结构,它既要防范人性固有的弱点和缺陷,以避免人类政治社会经常发生的强人专政的危险,又要限制某种压倒优势的利益集团对政府的操纵,以避免多数暴政对个人自由的摧残。汉密尔顿指出:“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面,如同其他各方面一样,防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。”分权中有制衡,通过制衡来防范权力的滥用。权力只有通过权力才能控制。依据制衡原理建立的政府,才能防止“民主政体的缺点和危险性。”对于联邦党人或美国制宪人而言,“他们不是在建立任何别种政体,他们是在建立一个民主政体,因此他们不得不集中一切努力来防止民主政体所特有的危险性。”

在制衡理论的实际应用方面,美国宪法关于司法独立的规定是意义重大的。汉密尔顿认为,在立法、行政、司法三部门中,惟有司法部门才能成为联邦共和国的拱门楔石,国家权力的尊严必须通过司法机关来宣示,违宪审查的权力也应授予法院,“法院的完全独立在限权政府尤为重要。所谓限权宪法系指为立法机关规定一定限制的宪法……在实际执行中,此类限制须通过法院执行,因而法院必须有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权。”麦迪逊也指出法院“应该认为自己是这些权力的独特的守护者;法院将是一个通不过的防波堤,防止立法机关或行政机关的任何揽权行为对于任何在宪法中由权力宣言规定了的权力的侵犯,它们会自然而然地加以抵抗。”联邦党人认为,司法审核是宪法的一个必要的当然的组成部分。汉密尔顿写道:“宪法有意使法院成为人民与立法机关的中间机构,以监督后者局限于其权力范围内行事。而宪法事实上是,亦应被法官看做根本大法,所以对于宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院……”尽管美国宪法没有明文规定司法复审权,但通过美国最高法院首席大法官马歇尔对“马伯里诉麦迪逊案”的裁决意见,确立了法官是宪法含义的正式解释者的地位。

实践证明,美国宪法的制衡机制是有效的。据统计,从1789年宪法生效到1984年,美国总统对美国国会法案的否决有2410次,国会推翻的总统否决约95次;美国最高法院裁定100项国会法案或法案之一部分违宪,参议院拒绝批准27名最高法院法官的任命。国会曾弹劾9名联邦法官,其中4名被定罪。参议院也曾否决至少8名内阁成员的提名。至于美国国会弹劾与审判赫赫有名的美国总统尼克松与克林顿的生动画面,则是我们所能观赏的最发人深省的政治戏剧。而最高法院终于成为美国宪法良心的保护人。这也是美国宪政体制的一大特色。《联邦党人文集》则成为美国宪政史上仅次于《独立宣言》和美国宪法的重要文献。这部文集给予我最难忘的启示是:国家是危险的,宪法是神圣的,国家之正当性应基于限权的宪法,强大有力的宪政国家对于现代社会的安全与繁荣是不可缺少的。

来源:爱思想

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