文章来源:民主中国

三、印象中的政体:所谓“党中央国务院”体制

人们印象中的中国政体,或许应该称之为“党中央国务院体制的政体”。

这是因为,在人们的印象中,“新中国”的最高统治机关一向是所谓“党中央国务院”(虽然毛泽东、邓小平的个人权威曾经凌驾于“党中央国务院”之上,但这两“代”独裁者正式发号施令仍需借用“党中央国务院”名义),其中,“党中央”被公认为最高决策机关,国务院则是宪法上名正言顺的最高执行机关,而“党中央国务院”这一近似于“政教合一”的“有机整体”,便是中国政治体制的顶峰,是所谓“党和国家”、“党和政府”的组织枢纽,也是所谓“主权”、“政权”的制度核心。与舞台中心光芒万丈的“党中央国务院”相比,黯然失色的“人大”、“政协”至多可算是政治体制的配角,甚至只是两个可怜的跑龙套角色。

在现代汉语中,在当代中国极其贫乏的政治语汇中,“党中央国务院”是一个使用频率极高、人们耳熟能详的固定词组。诸如“在党中央国务院正确领导下”、“党中央国务院高度重视”、“坚决执行党中央国务院的决策部署”、“贯彻落实党中央国务院重要指示”之类的经典套话,在我国官民谄媚政府、阿谀“党和国家领导人”的时候是随时都可以脱口而出的。瞧那架势,就好象“党中央国务院”是一台制造真理、生产权威的永动机,又好象“党中央”和“国务院”是一对分不开的连体婴儿,一个鼻孔出气,永远纠缠在一起似的。

也许正是这个耳熟能详的固定词组,在我们的印象中刻画了这么一个权倾华夏、威震神州、由“党中央”与“国务院”合二为一的政治庞然大物。但是,所谓“党中央国务院”毕竟只是一个笼统的印象,其组织形式、板块结构、业务分工与权能配置未曾形诸制度、见诸典章。它不一定是真的,因为印象往往靠不住,即使是大众的、普遍的印象也罢。让我们从细节上作一点考究的功夫,这将有助于我们确切了解所谓“党中央国务院”体制的真面目。

1、从“党中央”的规模说起

所谓“党中央”,其全称是中国共产党中央委员会。该委员会人数不定,“解放前”(即中共八大以前)为3人至44人,八届中央为97人,九届增至170人,十届以后便一直在200人上下波动。查中共所有规章制度,中央委员会的规模向无明文规范,其与全国党员总数、基层党组织总数、全国党代表总数或“选区”的数目均无任何制度性关联。那么,“党中央”的大小究竟以何为据?由谁确定?

答案是:“党中央”的规模可多可少、可单可双(严格说来,一个人数为双的委员会是不成立的,因为这可能导致在一半对一半的情况下陷入议而不决、长期对峙的僵局。但中共第二、五、七、九、十二、十七〔即本届〕届党中央均为双数),具体名额和人选由某个大人物或某一小群大人物临时、相机确定,主要取决于政治惯性,以及派系实力的比拼、权力斗争的结果、条块平衡的需要。由此可见,中共“党中央”在组织制度的严谨性方面是无足称道、且相当可疑的。若瑞士的联邦委员会去年7人、今年10人,若美国最高法院今年9人、明年6人,谁还敢说它们是庄严崇高、值得信赖的机构呢?而一个连人数都完全没谱的“党中央”,它果真担当得起泱泱“党和国家”的决策大任吗?

显得多此一举的是,除中央委员之外,中共中央另备有占正式委员70%至90%的的“中央候补委员”(据说“按得票多少排序”),排着长队等待递补哩。以最近三届为例:十五届中委193人、候补中委151人,十六届中委197人、候补中委158人,十七届中委204人、候补中委167人。乍一看,这种畸形比例似乎暗示我们,“党中央”随时都有群死群伤、集体叛变或大面积被“双规”而达不到法定开会人数的危险,否则,何以解释一个二百来人的组织竟然需要多达150人以上的“候补委员”呢?

合理的解释只有一个:作为一项制度安排,候补委员的设置根本与候补无关(因为真正获得递补机会者通常不足5%,而递补与否毫无意义,中委人数本来就可多可少、可单可双,有什么必要补数呢),正如所谓中央委员会,其实也根本就称不上是一个真正的委员会。

在中共官场,中委、候补中委是荣誉称号,而非实际工作。中央委员是一个无比显赫、相当高贵的品级,候补委员则次之,二者正好构成了现行政治秩序中两个最重要的高端阶梯:跨过这两个台阶再往上爬,就成了所谓“党和国家领导人”,若60岁之前还爬不上候补中委这一级,那就注定只能在中下层官职上终老一生。因此之故,中委、候补中委的名额与人选主要取决于势力比拼的结果、权力分赃的需要,而至于二者的比例是否恰当、是否有害于“党中央”的职能与运作,倒是无需操心的事情。简言之,中央委员、中央候补委员不过是两个标示身份等级、恩宠待遇的虚衔而已,那么,合理的推论就是:“党中央”也不过是一个虚拟的“领导集体”,而不是一个真正的合议制决策机关。

2、“党中央”的人事构成

在中国,中央委员是“汽车中的奔驰宝马”、“飞机中的战斗机”,可谓牛逼哄哄、十分了得。对平民百姓来说,他们更是高不可攀、招惹不起、权力大得吓死人的大人物,他批个条子可以让你发家致富,他说句狠话可以让你消声灭迹。

一般来说,只有下列五类人员有资格“当选”为中共中央委员:

(一)、“党和国家领导人”(即中共中央政治局委员、国家副主席、国务院副总理、人大副委员长、政协副主席、军委副主席以上级别之中共特殊党员);
(二)、中央党政军群各系统、各部门之主要负责人(包括各正部级单位的一把手和极少数掌实权的二把手);
(三)、各省、直辖市、自治区党委、政府之主要负责人(包括省委书记、省长,分管要害部门的副书记或副省长,以及各副省级城市、计划单列市的市委书记);
(四)、军队各大单位之主要军政负责人(包括三总部、大军兵种、大军区的军政首长);
(五)、少数由中共中央组织部管理的“关系国计民生”之特大型央企的主要负责人。

除了以上五类人员之外,其他人员若有幸入选中委,则属于特殊安排。一般有以下两种情况:一是作为某种政治象征,比如偶尔会有某个“劳动模范”,或著名作家、科学家,或“青年标兵”、“道德楷模”意外“当选”中央委员,这是为了装样子、作点缀,给外人看热闹的;二是预示某种即将到来的权力异动,若某省有一个地级市的市委书记意外“当选”中央委员,表明这位仁兄交了好运,不久将调任正省部级领导职务(反之,如果某省省长忽然落选中委,则意味着此人要么即将光荣退休,要么已经被中纪委盯上,就要大祸临头)。

至于所谓“中央候补委员”,则主要由级别略低于上述五类人员、且在不久的将来有望升格为上述五类人员的人员所构成。“中央候补委员”在本届中央的候补机会渺茫,但在下届却极有可能转正升级,所以,他们绝不是政治上的边角余料。比如习近平先生,他如果不是在中共十五大上“当选”为排名最末的中央候补委员,就不大可能在十六大进政治局,在十七大升常委、任储君。一步赶不上,则步步赶不上,谁敢说候补委员就不重要呢?

3、且看“党中央”如何运作

中央委员、中央候补委员均非专职、更非常任,这些人另有要职。省委书记(或党组书记)、省(部)长、司令员(政委)之类的实职,才是普通的中央委员真正施展权力的职务所在。质而言之,中央委员的重要性不在“党中央”之内、尽在“党中央”之外。因此,我们与其说“党中央”是一个威权实体,不如说它只是个威权符号。

“党中央”的大多数成员离“党中央”很遥远,平时散布于大江南北、长城内外。除北京外,每省大约有中央委员三五人至七八人、候补委员三五人。他们平时各霸一方、各管一摊,是既不聚会,也不议事,甚至也不可以相互往来的。若中央委员三五抱团、私相交往则犯党国大忌,在老毛时代,谓之“宗派主义”或“阴谋集团”,不整到家破人亡、鬼哭狼嚎不算完,在当今,谓之“非组织活动”,也是党内避之不及的罪名(某省要员因在省委会期间给其他委员发手机短信“拉票”,有“非组织活动”之嫌,立马就丢了官。恶报来得比贪污腐败快一万倍。这说明“组织上”宁可腐败亡党,也不搞什么“党内民主”)。

“党中央”相聚一次其实很不容易。与全国人大一样,他们一年也只开一次会,谓之“N届X中全会”——历来被视为中国政治生活的年度风向标。但“X中全会”的会期比“两会”还要短得多,一般两三天、多则三五天,跟地下党一样秘密开会,事前不透露,事后才公布。除非中央委员都是神仙,否则不可能在如此短的时间、以如此高效率,决策纷繁复杂的党国大事。也就是走一个过场、履行一下手续而已。全会怎么个开法、开出什么结果,早由几个大佬提前拍板,其他人无权置喙。这样的“X中全会”,当然既没有悬念,也不必期待,开不开都无所谓。

中共诞生九十年,“党中央”尚未建立起真正的议事、辩论、选举、表决机制(不是不完善,而是根本没有过),所有的中央事务,都是在中央全会之前、之外,通过“吹风”、“打招呼”、“统一思想”、“强调纪律”、“挖墙角、甩石子、掺沙子”、讨价还价、利益交换等非会议机制予以解决的。普通的中央委员——即使抱了团(何况抱不了团)——是很难对“党中央”的议题、议案、议事日程、领导人选发挥实质性作用的。除非中央会议开到失控,开出“遵义会议”或“三中全会”(真正开出彩的,其实是“三中全会”之前的中央工作会议,“三中全会”本身也是走过场)那样“目无纪律”、“畅所欲言”的意外状况,否则,也就只能照本宣科、装模作样开成“团结胜利的大会”。

4、国务院的真面目

让我们再来看看国务院。依中国《宪法》、《国务院组织法》,国务院即“中央人民政府”,是所谓“最高行政机关”,由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成(宪法和组织法均未提及央行行长,但事实上,央行行长亦是国务院的重要成员)。国务院是全国人大的执行机关,是从乡镇到中央一共五级“人民政府”的最高总管,但国务院是国家机构,跟“党中央”并无任何制度化的工作关系(尽管国务院成员除极个别人属于“民主党派”之外均为中共要员,其中,总理、常务副总理为中共政治局常委,副总理和大多数国务委员为政治局委员,其他成员为中央委员)。国务院总理由国家主席提名、全国人大决定,国务院其他成员由总理提名、全国人大决定。中央政府各部委、直属局、直属事业单位、国务院办事机构是国务院的直属部门。国务院实行总理负责制,其下属各部委实行部长(主任)负责制。

以上内容见诸宪法、国务院组织法,假如这些都是真的,那么中国政体似可称之为责任内阁制政体。但它们貌似属实,却没有一句是真的。比如说,所谓“最高行政机关”就是假的。因为中共的书记处、政治局、政治局常委会等党务机构不仅拥有干涉国务院行政事务的权力(虽然这权力非宪法所授,是他们自封的),也有六十年如一日长期侵犯行政权的光荣传统。以中共政治局为例,此局但凡开会,但凡作决议、下决定,专谈党务的十分罕见,简直凤毛麟角,而对经济、财政、外交、国防、民生等行政性事务直接发号施令的倒是居绝大多数,其所扮演的乃是国务院之上的太上政府角色。国务院何来“最高行政机关”一说?

所谓“总理负责制”当然也是假的。诚然,国务院总理一向是中国数二数三的大人物,不过,这与国务院的“总理负责制”是两码事。对国务院组成人选,总理的提名权是并不存在的,重大人事权力属于政治局常委会、中组部,而不可能属于总理。总理的事权也不完整。事实上,国务院下辖的两个最大的部——外交部和国防部,历来就不在总理的管辖范围之内,而主要听命于中共总书记、军委主席。此外,公安部、国安部、文化部、监察部、国家民委、广电总局、新闻出版总署、宗教事务局、预防腐败局、港澳办、台办、侨办、新华社、社科院、国新办等或大或小的中央机构,虽然也都白纸黑字列于国务院名下,而实际上,它们分别归口于政法、宣传、纪检、统战等中共党务系统,其真正的上级,则是分管该系统的政治局常委,而不是国务院总理。准确地说,现实中的国务院总理只是主管财经与民生的总管(多数时候还只是二总管),而不是宪法所设置的那个类似于责任内阁制之下的政府总理。汶川抗震救灾,温家宝因军队不听命而无可奈何,发出“是人民在养着你们,你们自己看着办”的埋怨,可见国防部不买总理的帐。朱镕基曾信誓旦旦说出“九十九口棺材”的豪言,却终究未见其有反腐肃贪的大动作,可见监察部也未必买总理的帐。

严格说来,现实中的国务院与宪法中的国务院是完全对不上号的,与人们印象中的国务院也是对不上号的。自从中共当局设立国务院以来,在党权、军权的侵蚀之下,它从来就不是一个完整的行政机关,也从来就不是一个独立的权力分支,更谈不上什么“中央人民政府”、“最高行政机关”。

5、结论

综上所述,“党中央”并不是真正的最高决策主体,“国务院”也不是完整的中央行政机关。人们印象中的“党中央国务院”体制,看似若有其事,其实难能成立。那么,假如当代中国还有所谓政体——或者称得上有某种政体,则可以断言,它既不是写在纸上的“人民代表大会制度”,也必定不是摆在前台的“党中央国务院”体制,而是躲在“人大”和“党中央国务院”背后的某些东西。

(未完待续)

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