──北京市海淀区的个案调查与分析
万鹏飞
北京大学政治学与行政管理系讲师，中国人民大学行政管理学研究所硕士
一. 中国街道行政管理体制的现状
二. 存在的问题
本文是笔者在对北京市海淀区进行实地调查，同时走访国家民政部、北京市政府办公厅区政处、北京市民政局、海淀区街道办公室、集体经济办公室、区财政局、编制委员会办公室、政策研究室、区委组织部的基础上形成，并从理论上探讨中国大陆街道一级行政管理体制的现状、问题与未来发展。
一. 中国街道行政管理体制的现状
目前的街道行政管理体制是随着中国大陆政治、经济、社会的发展变化，特别是近十年来改革开放的实践，不断演变而形成的。
（一）法律地位 关于中国大陆街道行政管理体制的法律主要有两部。一部是1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会通过的《城市街道办事处组织条例》。条例规定：“为加强城市居民工作，密切政府与居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”另一部是1986年12月2日第六次全国人民代表大会常务委员会第十八次全体会议决定第二次修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。其中规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。由上述规定可知，设立街道办事处的目的有两个：一是加强城市居民工作；二是密切政府与居民的联系。街道办事处的性质是市辖区政府、不设区的市政府的派出机关。
（二）职责与任务 根据“1954年条例”的规定，城市街道办事处的任务主要有三：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。1958年以后，街道办事处的职责和任务扩展到经济领域。街道办事处一度改为“人民公社”，成为政社合一的政权组织。“文革”期间，街道办事处变成“街道革命委员会”，主要以政治任务也就是阶级斗争为中心，同时负责管理居民生活与生产。1978年以后，街道办事处恢复了原有的名称和职责。在最近十多年来中国政治、经济和社会的发展中，街道办事处的职责和任务有了重大变化，已从法律规定的单一民政型的派出机构变成了综合性、社会性、几乎涵盖了一级政府的所有行政管理职能的管理层次，包括居民、民政、司法、治安、交通、防火安全、市容、卫生、绿化、环保、人防、计划生育、劳动管理、文教、集体经济、第三产业、市场管理、社区服务等区域性、社会性和综合性的工作。从海淀区来看，各街道担负的任务大小加起来200多项，有的接近300多项。据万寿路街道办事处1993年统计，其承担的党政工作有103大项、274小项。其中党口42大项，涵盖91项具体任务；行政口61大项，涵盖183项具体任务。此外还有街道联社承担的大项任务和具体任务。
（三）机构设置 街道办事处的机构设置随着其职责和任务的变化而变化。50年代初，海淀区只有三个街道办事处，各设主任1人，副主任或党委副书记1人，干事2-4人。三个街道实有干部编制16人，平均每个办事处5人。人民公社时期，实行政社合一，办事处由党委建制变成人民公社党委领导下的总支委员会，设总支书记1人，副书记1人，分设组织委员，宣传委员，青年委员等5-7人，总支委员会下设组织组、宣传组，各有工作人员1人。1963年1月，海淀区城市街道人民公社实行政社分离，街道办事处仍为区人民委员会的派出机构，党政群的关系由区直接领导。办事处的建制由总支委员会又恢复为党委，设党委书记1人，副书记1人，行政设主任、副主任各一人，团总支1人，其他都是办事员，份内勤和外勤两个组，另设劳动服务站1人，机构总人数20人左右。“文革”开始后，从1968年底起，各街道纷纷成立革命委员会，下设政治组、文教组、办事组、工业组等，后来又陆续增设了人防办、居民组、工人民兵指挥部。1971年下半年，各街道重新成立党委，和革委会一套班子。1976年后，街道的机构设置继续增加，又设（负责下乡知识青年返城与就业的）知青组、（负责街道财务管理的）财贸组、治安组、城建组、（管理街道下属企业的）生产服务合作联社，街道机构开始形成党政企三大块。1978年后，根据新宪法，革命委员会被撤销，恢复了街道办事处名称。1981年，办事处下属的各组改为科室设置。此后，党政企机构不断增加，街道机关总人数增加到目前的150人左右。以万寿路街道为例，党的机构有：街道党的工作委员会（简称街工委），下设办公室、老干部科、纪律检查委员会、组织部、宣传部、武装部、团委、妇联、工会。行政机构有办事处主任1人、副主任若干人，下设行政办公室、财政科、财务科、民政科、劳动科、老龄科、居民科、劳动服务公司、计划生育办公室、文教科、经济办、物价计量所、城市管理科、绿化办、市容检查所、交通安全办、综合治理办、司法科、市场办。企业管理机构主要是生产服务合作联社，下设联社办公室、商业服务科、工业科、服务审计科。海淀区街道还设有城建科、天然气办、房改办等，各街道机构稍有不同。从街道机构变迁我们可以得出结论：一是街道的机构设置随着现代中国政治的变迁和经济与社会的发展而呈现不断增加的趋势，二是现行的街道机构几乎涵盖了一级政府所包括的机构，而且和区政府的机构形成了一种对口关系，基本上是区里有什么机构，街道就有什么机构。
（四）干部人事制度 1986年以前，海淀区街道干部人事制度呈现两个明显特点：一是街道干部管理体制高度集中，区对各街道干部的编制和管理统得很死，街道几乎没有任何主动性和自主权。二是街道干部素质低下，年龄大多40岁以上，负责人员平均年龄54岁多；多数人只有中小学文化水平，街道被作为安置干部的场所，用人没有一定的标准。1987年，北京市决定下放街道干部人事管理的部份权力，街道办事处在编制以内可以对科以下干部在本地区内进行调动，对科以下干部的自然减员进行调济和补充，并报区人事局备案。除了执行上述决定外，海淀区政府还对街道干部人事制度进行了一系列改革：（1）根据地域范围、人口密度、繁华程度，核定干部编制；（2）开辟多渠道用人制度，允许组织推荐、个人推荐、群众选举科级干部。对科级干部实行选聘制，一般干部实行聘用制；（3）培训街道干部。上述措施的实行，使街道在用人上有了一定的自主权，干部年龄素质结构发生了变化。现在全区2000多名街道干部中，中青年占三分之二，负责干部的平均年龄下降到45岁，绝大多数干部的文化程度已达到大专、中专和高中程度。
（五）在街道建立居民代表会议制度 从1986年开始，北京市先后在各街道试行居民代表会议制度，其出发点是：“发动群众，参政议政，依法管理，民主监督，互相支持，尽职尽责，多办实事。”根据海淀区有关规定和各街道的实践，居民代表会议的任务是：（1）听取街道办事处及有关行政管理部门、服务部门工作汇报；（2）商讨本地区有关城市建设、城市管理等综合性的服务性工作；（3）反映群众的意见和要求，向居民和驻地单位发出倡议和号召。代表由居委会选举产生及街道党政企机关和驻地单位选派产生，同时邀请区有关领导、在本地区工作的人民代表和知名人士参加会议。代表的条件是关心街道工作，代表群众利益，在群众中有一定威信。其名额的分配与人数由各街道决定。街道居民代表会议三年一届，每年召开一次，具体组织由会议领导小组负责。领导小组由街道办事处主要负责人及驻地内与居民生活密切相关的部门负责人组成。在代表会议上，首先由街道办事处的主要领导作工作报告，然后由职能部门作工作汇报，接着是代表分组讨论，提出批评、建议和意见。街道办事处负责人及区有关领导参加小组讨论，根据问题的性质，在一定时间内予以答复。
（六）区街权力关系 从法律上讲，街道办事处作为区政府的派出机构，其权力是由区政府授予的，街道必须向区政府负责。这种主从关系使街道长期处于被动、从属的地位，高度集中的行政管理体制更加加剧了这种状况。
1984年，北京市将街道办事处的性质、任务和职权概括为三句话：政府的派出机构，完成一级政权的任务，给与相应的职权。这首次提出了改革区街权力关系的问题。在此基础上，海淀区于1986年在全区街道系统进行综合体制改革，实行“以块为主、条条执行、块块监督”的新管理体制，并在清河街道进行了试点。1987年初，北京市又召开了各区、街主要负责人会议，作了三条决定：第一，向街道下放财权。要求各区根据本区实际情况，根据市对区“划分税种、核定收支、分级包干”和东城区对朝阳门街道办事处的“定收定支、结余留用、超收分成”的财政管理体制，划分街道收支范围，合理核定收支基数，一定一年或几年不变。海淀区根据实际情况，提出并实行了“划分税种、定收定支、超成份收、结余留用和承包指数每年递增6％，一定三年不变”的新的财政体制。所谓划分税种，是指区将街道的收入从税收方面分成两大类：一类是固定收入，包括所得税、个人收入调节税、房产税、车船税、印花税、城镇土地使用税等。1988-1990年对超基数的部份实行二、八分成，即超基数收入的20％留给街道。1991-1993年区街第二轮承包时，区的固定收入超基数部份分成比例由统一的20％提高到按各街道综合财力分别实行60％、80％、100％的三档分成。一般来说，街道财力弱，分成比例高，反之则低。第二类是共享收入，主要包括流通环节的一些税收：产品税、增值税、营业税、国营企业奖金税等。1988-1990年超基数的5％留给街道，1991-1993年改为15％。两轮承包中，两大类收入的范围有所调整和变化。所谓定收定支，即定收入基数，如上所述；定支出基数，即按照编制和一定的标准，核定街道行政、抚恤社救、城市维护、计划生育等支出的包干基数。街道财政改革的实行，使街道有了生财、聚财、理财的积极性和自主权，给城市管理、社区服务和街道机关本身的建设都注入了新的活力。
第二，下放部份管理与执法权限。1987年后，海淀区陆续向街道下放了市场、市容、工商、税务、综合治理、绿化、节水、环保、司法等管理权限，并设置了相应的职能部门。其中除税务所仍为区税务局的派出机构、受区税务局和办事处双重领导，以区税务局分局领导为主外，工商所、物价计量所、市场所、市容所的党团关系归街道管理。这样做的历史背景主要是：（1）遵循中央有关权力下放的方针；（2）实行党政分开，让有关行政管理部门能更好、更有效地行使行政管理权；（3）更好地充实街道干部队伍。但是，随着国家政治、经济形势的变化，特别是1989年政治风波以后，从上到下重新强调党的集中统一领导，不再提党政分开，有些地方和一些基层单位又开始实行党政合一。同时，也鉴于党团关系属地化过程中，存在着党政两条线、工作难以协调、责权利和人财物不能统一的弊端，于是从1990年开始，凡是党团关系在街道而人财物实行属地化的单位，党团关系一律收回原单位。税务所和工商所也相继撤回。
第三，下放必要的人事管理权限。
二. 存在的问题
目前，中国城市街道行政管理体制存在的问题主要有：
（一）街道行政管理体制缺乏明确的法律依据。 现代行政管理的一条基本原则是依法行政，即行政组织本身的机构设置和职责、人员配备、上下级关系都应有明确的法律规定；行政组织及其官员在执行公务时须依法行事。目前城市街道行政管理是中国大陆管理体制中法律制度最不健全的部份，主要表现为法律与现实的脱节。迄今，调整街道行政管理体制的主要法律还是1954年的“条例”。“条例”制定时，一个街道至多辖1-2万人，有的只有几千人。街道职能单一，主要是上传下达的工作，街道干部较少，没有科室设置，是名副其实的办事处。40多年来，城市街道的政治、经济、社会状况发生了巨大的变化，表现在：
（1）管辖地域扩大，人口急剧增加。据1992年统计，海淀区各街道的管辖面积和人口如下：
（注： 1. 海淀区另有三个大院街道：清华园、燕园、永定路，因具有特殊性，此处不列入。2. 表中人口系常住人口。）
可以看出，有些街道无论是面积还是人口，都相当于国外的一个小城市，在国内则相当于中小城市的一个区。
（2）社会问题增多。如城市污染的治理，流动人口的急剧增加，辖区的老弱病残、无依无靠居民的帮助，释放劳教犯的安置与教育等等。
（3）行政职能不断扩大。街道办事处几乎涵盖了一级政府的所有行政职能，从只有单一民政职能的派出机构变成了一个具有综合性和社会性的城市管理层次。
上述变化，要求在法律上有所反映。而规范目前街道办事处的法律仍然是50年代的，与现实严重脱节，必然导致一系列问题。
第一，职责不清、任务不明。目前街道的职责是根据“派出机构的性质、一级政权的任务”来确定的。但是，街道作为城市管理的一个特殊层次，究竟应该做那些，不应该做那些，并没有明确的法律规定。它的职责是根据上级领导人的主观意志、区政府及其各职能部门布置的任务及街道本身的情况来确定的。
第二，街道本身的机构设置、职责、人员配备缺乏法制化的编制管理。现行各街道机构的设置与规定基本上来源于上级指令和行政控制。上级政府总是力争使街道机构更简单一些。但是，街道繁重的行政任务和中国大陆同构性对口行政管理体制却总是使这种愿望变为泡影。据北京市政府办公厅1992年统计，海淀区各街道党政企机构设置为7-19个。而实际上没有一个街道不超过这个数字。例如，海淀街道实际机构总数为32个，万寿路街道为26个。
第三，街道行政管理工作无法可依。由于对街道本身该做什么、不该做什么缺乏法律规定，而使街道难以做到依法行政，导致以行政代替法律、或者越权管理。而行政诉讼法则要求人们依法行政，否则就要承担其法律后果，这种矛盾极大限制了街道行政管理工作的主动性、创造性和法制性。
（二）街道办事处的党政机构设置过多、过杂、过细，各部门之间存在着职能的交叉和重迭。} 造成这种现象的原因很多，首先是由街道行政管理体制缺乏法律依据引起的。街道本身的职能、任务不清，导致行政机构设置的随意性、主观性。而街道机构设置缺乏法律规定又加剧了上述弊端。其次，现行的行政体制是过渡性的。新的体制尚未建立，旧的体制又没有完全打破，因而行政体制经常在新旧之间摇摆。表现在权力关系上，就是收收放放。这种状况必然会影响到街道机构的设置。同时，在中国大陆的行政管理体制中，条条统治一切、管理一切依然是人们习惯的工作方法，上面成立一个机构，亦要求下面成立对应机构。如1991年，北京市为申办2000年奥运会而想减轻空气中的含尘量，要求各街道狠抓绿化。为此，市政府为每个街道增加了3-4名绿化干部编制名额，并要求各街道尽快配齐，于是从上到下绿化办公机构就应运而生。第三，街道机构缺乏编制管理。目前海淀区政府编制办公室对街道的编制管理只限于对人员的限制，至于内部机构的设置则由各街道自行安排。第四，街道本身对各机构的职责划分缺乏明确的认定。上级让建立什么机构，就建立什么机构；工作中需要完成某项任务时，就建立某个相应机构。结果是机构有增无减，职责交叉重复。如各街道涉及绿化及环保的就有绿化办、市容监察所、城市管理所和城市建设科。第五，街道负担的加重也是导致其机构增加的一个原因。
（三）街道干部人事管理的制度不规范，人员素质较低。 首先，街道干部管理缺乏统一的制度。街道干部人事管理是中国大陆整个干部管理制度中最为复杂的。从干部身分看，有全民、集体和以工代干；从开支来源看，有国库开支、区财政开支、街道自身开支；从编制划分看，有在编人员和不在编人员之分；从干部来源看，有考试的（比较少）、选聘的、聘任的、分配的、军队复员、转业和退伍的。造成这种现象的原因很多，但主要是由于国家控编干部的数目与街道所承担任务之间的巨大差距造成的。据海淀区政府编制办统计，1993年，海淀区14个街道的国家全民编控干部是650人，实有人数是661人。如果仅仅将这661人平均分到各街道，每个街道只能有50人左右的全民干部编制，显然不能适应各街道承担的任务和行政管理的需要。现在每个街道的干部在编人数都在100-200人之间不等。根据1993年的统计，海淀区各街道实有干部编制数如下：
14个街道实有编制总计2140人，超过了同期海淀区政府机关编制总人数2093人。其次，街道干部管理素质亟待提高。从目前统计看，各街道干部中，大专文化程度占总人数的30 ％左右。但是，表面的统计数字并不能反映街道干部素质的真实情况。第一，文化程度较高的干部大多是由于各种原因而调配到街道来的，还有一部份人是军队转业、退伍、复员下来的，有相当一部份人到街道工作是不得已而为之，因此许多人虽有大专文凭，却是和街道工作毫无关系的专业。第二，除上述人员外，街道干部中的大中专文凭大多是通过各种成人教育形式如自学、函授、夜大等而拿到的。虽然确有一些人素质由此而获得提高，但由于目前成人教育中存在的片面追求经济效益的现象以及一些学员自身只图一纸文凭，使文凭的“含金量”降低。第三，自正规大学毕业分配来的很少，甚至几乎没有。同时，现行街道干部的缺乏行政管理培训，以及流动频繁，也严重影响了街道干部的总体素质。
（四）区街权力关系呈现模糊性、主观性，决策权与管理脱节，条块不顺。 第一，区街权力关系的模糊性和主观性。区街权力关系并没有明确的法律划分，街道的地位、权力是靠领导人的讲话、上级的行政指示来确定的，而不是靠法律来确定的。后果之一就是街道的地位、权力不稳定，街道的职能、任务和权力往往以上级领导人的主观臆断为转移。街道则处于完全被动的地位，何时放权、收权完全取决于上级，由此又往往造成街道负担的加重和一些街道一旦得到权力后的短期行为。第二，决策权与管理权脱节。街道担负着繁重的行政管理任务。完成这些任务，只有管理权力是不够的，还必须有一定的决策权，使政策的制定和执行得以统一。现在区街关系中存在着一个奇怪现象，这就是“看得见却管不着”，“看不见的却要管”。按说，街道辖区的问题，街道最清楚；群众的呼声和要求，街道也最了解。这些问题应由街道来解决，群众的要求也应给予及时的答复。但是，实际情况是，有些事情不是街道不解决，而是无权解决，没有能力解决。结果有些问题长期拖而不决，造成群众不满，而这种不满却又主要是针对街道的。例如，城市垃圾、道路坑凸、泥泞等问题，街道看得见，想管，但经费、人员、车辆都由市区建环卫部门统一管理，街道办事处无权调配。第三，条块关系没有完全理顺。尽管市区政府一再规定：街道办事处是区政府的派出机构，而不是各职能部门的派出机构，各职能部门不能随便向街道下达任务，除非得到区政府的批准。处理好条块关系的目标是实行条块结合、以块为主的管理体制。但实际上由于长期高度集中的行政管理体制还没有根本改变，城市综合管理体制改革才刚刚起步，城市行政管理的方式并没有多大的变化，长期习惯的条条统治依然是支配城市行政机器运转的思维方式。结果是，现实生活中，区政府职能部门经常把任务推给街道，但却不给完成任务的权力、条件，出了问题却要拿街道是问，因此实际变成了条条指挥块块，块块监督不了条条。如关于城市建房和违章建筑的处理，本来由市区规划部门负责，批准权和处罚权都由其掌握，单位建房不需经过街道，居民建房则是向街道申请，报规划部门批准。按理来说，出了问题也应该由规划部门负责。但是，一旦出现问题，市区规划部门却怪罪街道办事处，因为街道没有行使好报告权。
（五）街道行政信息管理相当落后。 街道办事处作为最基层的政权机构，头绪纷繁复杂，信息资料的贮存、利用很重要，它是街道行政决策科学化、法制化的前提。而目前的街道行政信息的管理还处在一个相当落后的状态。一是绝大多数街道的档案管理人员缺乏专门的业务培训，不知道如何整理、收集、贮藏、运用有关的信息。信息意识也相当陈旧，只知道消极、机械地贮存档案资料，而不知道积极、主动地、多方面地去开发、利用。有些街道甚至还没有专门的档案管理人员。二是信息管理手段非常落后，基本上沿袭了传统的手段，如手工绘制图表，手工抄写档案资料。有些街道虽然有了计算机，但是利用率很低，用途有限，仅仅局限于文字的打印。三是街道行政信息缺乏统一的、科学的、标准的管理系统，各街道许多相同性质事项的图表制作和统计都不尽一样。
（六）主管街道的政府宏观管理体制不顺。 从法律上讲，街道作为区政府的派出机构，直接受区政府的领导。但是，国家从整个行政管理体制中切出一块，在中央政府机构国家民政部中，设立了基层政权建设司，分管全国城乡基层政权建设，亦即农村的乡镇政权建设。其具体工作是调查研究有关基层政权建设中的问题，制定一些政策性法规，召集有关基层政权建设的会议，沟通信息。在地方各级政府机构中，也层层设立民政部门，任务基本相似。但是，由于中国大陆城市基层政权层级事实上的上下推移，区政府已成为城市管理的中间层次，级别也有了一些变化，而其派出机构则不是法律规定的一级政权的基层政权。就国家民政部基层政权建设司的城市处的职责而言，它只负责全国城市街道工作的有关事项，而不可能管到区政府。北京市民政局虽然也设有基层政权建设处，但是，它不但管不了区政府，也管不了街道，其主要职责是管理居民委员会的工作。在北京市，街道的主管机构是区政府。而街道除直接受区政府领导外，还受市、国家有关部门的领导和指导。因此，街道实际上受“块”和“条”两个方面的领导。现代行政管理科学的基本原则是统一性和整体性。如日本中央政府设有地方自治省，分管全国各级地方政权建设。而中国大陆将地方行政体制切出一小块（如街道）单独管理的做法，显然损害了行政管理体制的统一性。
上述问题有的已为人们所逐渐意识并引起重视，但有的还没有为人们所了解。如何解决上述问题，直接涉及到街道行政管理体制改革的目标与行为选择。
三. 思考与对策
解决现行街道行政管理体制存在的问题，我认为应从以下几个方面着手：
（一）加强对街道行政管理的研究。 街道行政管理体制中的上述弊端产生的原因固然很多，但是，理论研究的缺乏却是一条很重要的原因。人们对街道工作的了解非常有限，许多人将街道等同于居委会，认为是一些老头、老太太的事情，对街道行政管理的地位、作用、特点几乎是一无所知。街道有些独创性的试验得不到及时的总结升华，影响极其有限。如街道居民代表会议，可以说是街道独创的人民当家作主的一种行使权力的方式，但由于缺乏总结和研究，一直停留在经验的自发的状态。因此，加强对街道的研究，已成为中国大陆城市行政管理体制改革刻不容缓的课题。
（二）加强有关立法工作。 应重新制定一部关于街道办事处的法律，对街道办事处的职能、权力、机构、人员配备等作出规定。不过，对街道办事处究竟作出什么样的法律规定，却是争论颇多。争论的焦点是街道是否应成为一级政权。在这个问题上，目前主要有四种看法：
1）城市街道办事处的性质、地位应保持不变，要做的工作是放权给街道，加强其行政管理职能。
2）主张取消街道办事处，使区政府直接面向居委会，以减少中间环节。
3）主张全国所有城市街道办事处都应成为一级政权。
4）主张直辖市、省辖市、计划单列市、较大城市的街道办事处成为一级政权，而中小城市的街道办事处仍维持原状。
上述四种方案都各有理由。但是，我认为，第一种方案没有充份考虑到街道目前的状况，以及滞后的法律制度所带来的弊端，只是为精简而精简。第二种方案更不切合实际。如前所述，现代城市政治、经济和社会的发展已使区政府上移而不可避免地成为城市管理的中间层次，如果取消街道使区成为事实上的基层政权，明显脱离现实。同时，居民委员会是群众性的自治组织，而不是政府的行政管理层次。第三种方案则没有考虑到全国各城市之间、各街道之间的差异。从实际情况来看，第四种方案具有一定的合理性和可行性，但还需要做一定的补充。从立法的原则来看，法律的制定必须立足实际情况，着眼于社会的整体发展，着眼于未来。现在全国共有城市街道5233个，各地情况千差万别，各城市情况也不一样，甚至每个城市内部各街道的情况也存在很大的差异。因此法律制定前的一项基本工作，就是要对中国大陆的城市街道作深入的调查和具体的分析，在此基础上作出明确的分类。从目前中国的街道的实际情况来看，可分为两大类：一类是直辖市、省辖市、计划单列城市、较大城市；一类是中小城市。前者的特点是管辖区域广、人口多、任务繁重，几乎行使一级政府的所有行政管理职能；后者的特点是管辖区域小、人口少、任务相对轻，职能也比较简单。未来的有关街道办事处的组织法应份别情况作出规定。对第一类城市街道，应规定其是一级政权，并给与相应的责、权、利。第二类街道办事处的地位性质仍维持原状，但其职能和管理方式要根据实际情况重新作出规定。
在此，我想重点谈谈第一类城市街道的立法工作。对于这类城市街道，我的总体设想是，使街道成为一级基层政权，加强其行政管理职能，同时，弱化区政府的直接管理职能，将其转变为中观的调控性管理层次，形成两头强，中间弱，三级管理的新体制。其理由是：
第一，所谓基层政权，最显著的特点是基层性、直接性，即处在最低的管理层次，直接面对群众，也最了解群众，并及时反映他们的心声和要求，及时处理其职权范围内群众要求解决的问题。从这个角度看，现行法律关于区作为基层政权的规定已不符合现实。就海淀区来说，1949年，全区人口为12.3万人，面积为420平方公里；到1992年底，全区总人口为144.3万人，其中城市居民为130万，这还不包括流动人口人数，面积为420平方公里。这样的地域范围和管辖人口已相当于国外一个大城市（如奥地利首都维也纳人口为100万多一点），在国内也相当于一个中等城市。仅仅从这一点来看，区政府已不可能作为城市基层政权而存在，事实上已成为离群众较远的城市中层政权。而基层政权的重任则早已转移到街道办事处，街道办事处成为直接面向群众的基层政权组织。
第二，现行街道行政管理体制基本上具备了一级政府的规模。如海淀区万寿路街道，现有党政机构26个科室，上对着区级50多个常设和非常设的部、委、局、办。（见文后附表）
第三，市区部份人事权和财权的下放，特别是街道财政管理体制的建立，也为街道成为一级政权奠定了基础。
第四，各街道居民代表会议制度的创立，促进了街道向一级政权的过渡。有人担心，使街道成为一级政权，会导致管理层次的增加、机构的增加、人员的增多。其实，这种担心大可不必。首先，目前的城市管理体制实际上早已形成三个层次，法律只是使这种体制制度化、法制化。其次，街道成为一级政权后，要对现行街道机构的职责进行重新划分与界定，使机构做到精简高效，同时还要精简区政府的机构。再次，在人数上，街道的干部人事管理制度将纳入国家统一的人事行政制度中，通过一定的优胜劣汰机制，辞退一部份素质差的干部，将一部份干部份流出去。同时，另一方面，将精简下来的原有的区党政干部充实到街道，提高街道的行政管理能力。因此，从整体上看，干部人数不会大幅度增加。
还有人认为，既然是一级政权，就要立法、行政、司法一应俱全。其实，这种看法带有一定的片面性。如城市的区政府，尽管是一级政权，但是由于城市本身的特点，它的有些职权无法行使，有些职权则只能部份行使。如区政府不可能拥有完整的财权，在社会治安方面也不可能完全采取单独的行动。区税务分局、公安分局也直属市政府领导。但这并不影响它作为一级政权。从农村乡镇看，乡镇并没有法院，而只有人民代表大会（还未设常务委员会）和由它产生的行政部门，但照样是一级基层政权。
综上所述，街道作为一级基层政权是完全必要的，也是可行的。因此，必须立即着手制定新的城市街道组织法或组织条例。要从城市管理体制改革的总体角度，从国家稳定和社会稳定的高度，从中国民主政治建设的高度，来认识这项立法的重要性、紧迫性。
（三）健全基层街道居民代表会议制度，加强基层民主建设。 如前所述，1986年以来，北京市各街道先后建立了居民代表会议制度，开创了街道基层居民行使当家作主权力的又一民主形式。街道居民代表会议制度的创立，至少有以下几点意义：第一，它填补了街道民主政治建设的空白，使街道行政管理体制的运行更趋于科学化和民主化。街道作为区政府的派出机构，只向区政府，而不向周围的群众负责，往往导致区街行政管理中的不负责的态度和脱离实际的倾向。而街道居民代表会议制度的创立，使街道不仅要向区政府负责，而且要向辖区内的群众负责，使街道行政管理工作更加立足于街道实际，更趋于民主化和科学化。第二，居民代表会议制度的创立，为培养基层群众的民主意识，锻炼群众行使民主权利的能力，提供了一个切实可行的场所。它是民主政治的实习基地，是中国民主政治建设发展的新起点。目前应该健全街道居民代表会议的一系列制度，尽快制定有关街道居民代表会议的法律规定，加强居民委员会的建设，提高基层群众自我教育的群众自治组织，为街道民主政治建设提供坚实的基础。
（四）理清职能，改革街道现行的机构设置。彻底改变街道目前各机构之间职责不清，任务不明、相互交叉的弊端，重新划分各部门的职能，交叉的、重迭的、相近的，都应裁减、合并或分开，做到责任明确、权力到位、机构精干，将街道的机构编制管理逐步纳入法制化的轨道。同时，街道在设置机构时，应立足于自身的现状，不必拘泥于机构设置的对口性。
（五）改革街道干部人事制度，提高街道干部队伍的素质。 建立优胜劣汰的竞争机制，整顿现行街道干部队伍，淘汰一部份素质较低的干部。加强对现行街道干部的培训，不断提高他们的政治素质、业务素质和工作能力。改变现行不规范的街道干部人事制度，将其纳入公务员制度中，使街道干部人事制度走上科学化、制度化的轨道。
（六）理顺区街关系。 具体来说，第一，明确划分区街事权。这应遵守四条原则：（1）地区性原则。凡是涉及街道辖区范围内的事情，一般应由街道负责，而涉及全区范围内的事情则由区政府负责。（2）协调性原则。凡是街道请求区政府帮助或驻区单位协调配合、帮助或协助的，各方都应通过多种途径协调加以解决。（3）效率原则。事权的划分要遵循政策的制定和执行相统一的原则。要充份发挥基层群众的积极性和创造性，特别要加强健全街道居民代表会议制度。第二，进一步完善街道财政管理体制。
（七）理顺主管街道的管理体制。 应根据城市管理体制改革的总体原则和行政管理体制的统一性原则，设置一专门职能部门（类似日本的地方自治省），从整体角度来考虑地方行政管理体制的改革，将街道行政体制的改革纳入整个城市管理体制改革甚至于整个国家行政管理体制改革中考虑。
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附表：
万寿路街道党政机构与海淀区党政机构对应一览表
（注：街道的非常设的临时机构没有包括在内。）
当代中国研究
MCS 1994 Issue 3