高纯:村民自治:中国农村的制度创新

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中国旅美学者,政治学博士

一、从人民公社转向村民自治
二、村民自治的目标、组织与结构
三、村民自治的选举制度
四、村民自治的效能与前景
【注释】

自从中国开始改革开放以来,中国大陆发生了许多重大的经济与社会变化,其中一项至今仍不太为人注意、但却具有极为深远意义的社会政治变革,就是在农村全面实行的村民自治和农村干部选举。近几年在中国农村逐渐兴起和扩展的村民自治,不仅密切关系着每个农村居民的切身利益与政治权利,而且也将通过对乡村政治社会制度的变革、影响整个中国的制度创新。中国人口的四分之三都居住在乡村,就象当年农村土地承包制导致全国计划经济瓦解一样,村民自治这样的乡村政治社会制度的根本性变动,不可避免地会启动中国未来政治社会制度的变革。本文的目的是帮助海外和国内希望了解中国农村社会政治制度变革的人士了解村民自治这一制度变革过程。在第一节说明村民自治的背景之后,以后的几节将分别介绍乡村村民委员会和村民会议的组织结构、法定功能、选举制度,以及村民自治的效果及前景。

一、从人民公社转向村民自治

中共建立政权后不久,即在农村推行集体化政策。五十年代末,更全面实行集经济、社会和政治为一体的、“一大二公”的人民公社制度,这种制度一方面在社会和政治层面实行对农民的全面严厉控制,另一方面则构成了对经济发展的破坏。到七十年代末,人民公社已走到山穷水尽的地步,导致农村广泛的贫困化。这样,中共接受了农民自发的家庭联产承包责任制,开始了农村经济改革,取消人民公社对农村资源的掌握和生产经营的控制,而代之以农民对土地等资源的自主使用和生产经营上的自主权。农村经济改革促使人民公社制度很快解体,[1] 但也因而引起了一系列紧迫问题,如计划生育失控、公粮无法收缴、公共事业难以维持发展等。

面对这种形势,中共只好重新组建农村基层行政组织。从一九八三年开始,中共以乡政府代替了原来的人民公社。可是在村这一级,到底用什么机构取代原来的农村生产队,当时上层却意见不一。中共中央组织部主张强化乡村党支部的功能,国务院倾向于设立村公所,而全国人大则赞成实行村民自治。经历了一番上层内部争论后,最后是全国人大支持的村民自治的设想占了上风。

在这一决策过程中,当时的全国人大委员长彭真起了重要作用。他经受了文革的迫害,文革后又领导全国人大这个机构,十分希望扩大人大的影响和作用,因此比其他政治领导人更多地强调基层民主和法制建设。在全国实行农村家庭联产承包责任制后不久,广西易山县等地农民自发地建立了一种新型的村级民众自治管理机构,即村民委员会,以维持社会秩序、调解村民纠纷、管理公共设施,[2] 彭真对此颇为支持。1982年修改宪法时,他坚持把村民委员会写进宪法的第111条,使得村民委员会成为宪法规定的“基层群众性自治组织”,可以办理社区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安。[3]

以后彭真又进一步在全国人大积极推动有关村民自治的立法。1987年3月16日,彭真在全国人大常委会审议村民委员会组织法时说,旧中国没有留给我们民主传统,我国民主生活的习惯是不够的,要通过“全国人大、各级人大自上而下,发展社会主义民主,健全社会主义法制…,(同时)从下而上,从村民委员会、居民委员会发展群众自治…,(这样),上有全国人大、各级人大,加强民主与法制,下有群众自治,上下一夹,作用就大了。”当时有一种意见认为,村民委员会应隶属于乡镇政府、成为乡镇政府的派出机构,彭真则强调,“村民委员会不是基层政权的手脚,是基层群众性自治组织。”[4] 他还指出:“把村民委员会搞好,等于办好八亿农民的民主训练班,使人人养成民主生活的习惯,这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”[5]

1987年,在彭真卸任前的几个月,六届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(以下简称《村委会组织法》),并规定于1988年6月1日起在全大陆实行。该法的制订将一九八二年宪法对村民委员会的规定法律化,使以村干部直接选举为基础的村民自治活动在农村正式拉开了序幕。

然而,由于村民自治是对乡村政治社会制度的根本变革,在上层和乡村基层都遇到过种种抵制。尤其是“六四事件”后,中共的组织部门中的一部份人利用当时的政治形势,批判村民自治,认为农村选举是搞和平演变,指责民政部负责村民自治工作的人员是不坚持党的领导、在农村推行资产阶级自由化。但是,这些批判和指责遭到了彭真的反对,他为此训斥了组织部门负责人。彭真出面后,中共组织部只好罢休,不再干预村委会选举和村民自治。[7] 这样,村委会选举和村民自治得以继续推行下去。彭真从全国人大委员长职位退下后,几乎年年都要民政部向其汇报村民自治的进展,当听说有些地区农民自发地组织了村民代表会议的消息后,他立即给以大力支持,并要求民政部门积极推广。[6]

到目前为止,中共内部对“要不要村民自治、让不让农民选举”这一点,争议已经不多了。尽管全国各地村民自治的进展极不平衡,但总体上正在向更广泛、更深入的方向发展。现在大部份省市的乡村至少已进行了两次村委会的选举,个别省份已开始了第四次选举;不少地方的选举是开放竞争式的民主选举,这种民主选举方法正不断蔓延扩散,有逐渐形成主流的趋势。

二、村民自治的目标、组织与结构

由人民公社制度朝村民自治转变,无疑是一大进步。但在村民自治这一旗帜下,可能会有截然不同的目标。推行村民自治的目标至少可以有两种,一种是旨在真正建立独立于政府的社区自治组织,另一种是利用村民自治型组织来代替政府机构履行行政职能。中共推行村民自治的意图是两者都包括的,但后者占据更重要的位置;而在推行自治过程中,农民们则可能会真正追求前一目标。中国用来规范村民自治的《村委会组织法》就反映了这两类目标。

根据《村委会组织法》,村民自治的组织结构有两层,即由全体村民参加的村民会议和由选举产生的村民委员会;村民会议是决策机构,村委会则是行政机构;由于许多村子人口较多,召集全体村民开会困难,因此在村民会议之下,又成立村民代表会议,这就可能出现三级结构。目前,有的省规定村民自治实行两级组织结构,有的省则规定实行三级组织结构。尽管上述两个目标有可以和谐的一面,但它们也有互相摩擦的一面,这样的摩擦不仅在村民自治的实践中不断出现,也从一开始就在关于村委会和村民会议的法律及规定中表现出来。

1.村民委员会

村民自治从建立村委会开始,村委会在村民自治中占有突出的地位。《村委会组织法》为村委会设定的主要职能中,既有自治性的职能,如负责农村公共事务和公益事业、调节纠纷、维护治安、开展文化活动、服务与协调经济活动、管理和维护村里的集体财产和经济体、保护和改善生态环境;也有代行政府的职能,如推动和促进农民履行像纳税、服兵役、义务教育、计划生育、农产品订购合同等各种义务。

虽然从宪法和《村委会组织法》的一些条文来理解[7],村委会属于农民自我管理、自我服务的群众性自治组织,是村民自治体系中由村民会议授权的行政机构,对村民会议负责,由村民会议监督,独立于政府和执政党,应该是没有“上级领导”的;然而,在中国的现实政治条件下,在村民自治名义下出现的村委会,其自治的角色和功能都有所异化。首先,中共把村委会看作是农村地区庞大行政管理系统中村一级的行政机构,《村委会组织法》中的另一些条文及各省的具体规定仍确定,乡镇政府可以指导村委会的工作、村委会必须协助乡镇政府工作[8],使村委会对政府机关有一定的从属关系,村委会的自治权受到种种限制。其次,中共既想给农民一些自治权,又不肯放弃党对村民自治组织的直接控制,中共中央1990年第19号文件规定,村委会要置于党的领导下,山西省甚至规定,党对村委会的领导就是村党支部对村委会的领导[9]。

全国各地对村委会成员数额的规定有所不同,大部份地区规定由村民自己决定。各地村委会的一般情况是,设主任一人,负责全面工作;副主任一或两人,专门负责某项工作或担任主任的助手;委员二至五人,一般分为会计、治安、卫生等委员,各负其责。村委会下设的治安、卫生、福利等委员会,其成员由村委会决定或由村委会提名经村民会议通过,各委员会的工作,一般由对应的村委会委员主持。

多数省规定,村委会决定问题时由全体同意或少数服从多数通过;但也有个别省(如江苏省)规定村委会决定问题时必须坚持民主集中制,这实际是让主任说了算,而不是少数服从多数。为了更多地掌控村民自治,《村委会组织法》和各省实施办法又赋予村委会一些超出行政的权力,如规定“村民会议由村民委员会召集和主持。”[10] 村委会具有召集和主持村民会议的权力,就使它可以利用召集、不召集或推迟召集会议,以及掌握会议程序与会议议程的权力,达到对村民会议和多数村民意愿的控制。这样,一些地方尽管选举产生了村委会,但村民自治却未实现,甚至出现村委会滥用权力、操纵选举的现象。

2.村民会议

村民自治的主体是村民,由全体村民参加的村民会议应该在村民自治中占有重要地位。《村委会组织法》规定,村民会议由全体成年村民组成,讨论和决定涉及全村村民利益的事务,村委会向村民会议负责,村民会议有权撤换村委会成员。由此看来,村民会议应是村民自治体系中的最高机构。但是《村委会组织法》却不愿明确说明村民会议的权威性;相反,该法另外规定了村民会议要由村委会召集与主持,这就实际上将村民会议高于村委会的地位打了折扣。大多数省份对村民会议地位的规定,同全国人大一样,也是含糊不清。可喜的是,有些省(如福建、贵州、黑龙江、辽宁)在本地的规定中,强调村民自治的主体是村民群众,村民会议具有本村最高决策的权力。

尽管《村委会组织法》对村民会议职权的规定相当模糊、笼统,大多数省对此却作了较为详细具体的规定。如福建省规定,村民会议的主要职权包括审议决定本村的发展规划和年度计划、听取并审议村委会的工作报告和财务报告、审议决定村规民约、撤换和补选村委会成员、审议决定涉及全村村民利益的其他事项。[11] 《村委会组织法》规定了村民会议的两种形式,即由十八周岁以上全体村民参加或由每户派代表参加。在实践中,由于各种原因,村民会议大多采用后一种形式,一年召开一到两次会议。由于村民会议召开的次数过少,严重影响了村民表达意见和参与村务的机会。而村委会所具有的召集和主持村民会议的权力,又往往使村委会可以操纵和影响村民会议,结果村民会议真正能发挥的作用就更加有限,还造成一些地方选举产生的村委会滥用权力,重蹈过去上级任命干部的行为模式。

3.村民代表会议

村民代表会议是农民自己创造出的自治机构,在村民自治中正发挥出越来越大的作用。在《村委会组织法》中,只提到村民会议而没有考虑村民代表会议的设置。不少地方在实施村民自治的过程中,为召开村民会议而苦恼。因为大多数的自然村里十八岁以上的村民往往多达五百人以上,这么多人一起开会讨论决定问题,确实困难很多;而家庭联产承包责任制所造成的农村分散经营方式,也使得召开全体村民或各户代表参加的村民会议十分困难。于是一些地区的农民就在村民自治的实践中,发明了村民代表会议,给村民自治增添了强大的生命力,不少地方的农民纷纷仿效。民政部主管村民自治的部门也认为,村民代表会议是实行村民自治的一种好形式,值得介绍推广,1994年,民政部还专门组织了村民代表制度的国际研讨会,以促进这一制度的推广。

现在,在二十四个已制订《村委会组织法》实施办法的省份中,至少有十四个省正式将村民代表会议写进实施办法中,其中以福建省和河南省的规定最为完善和清楚。各省或者将村民代表会议作为村民会议的一种补充或替代形式;或者将村民代表会议直接规定为村民自治的一种正式机构,向村民会议负责,行使村民会议所赋予的专门职权(如福建、河南、黑龙江等);也有的省(如吉林)规定,在人口较多的村可用村民代表会议直接取代村民会议,行使村民会议的职责与权力。各地村民代表会议的人数一般为三十至五十人。大多数省份都规定,村民代表会议由村委会召集,会议次数比全体村民会议多。

大多数省赋予村民代表会议的职权与村民会议不同,主要是对重要而具体村务的决策和管理及对村委会工作的监督。从各地农村的实践看,村民代表会议制度是落实村民自治、推进农村基层民主的重要制度建设。村民代表会议的代表性和常设性,使它能够发挥村民会议所不能发挥的作用,不仅促进了村民的参与,提高了村民自治的能力,推动了村委会的工作,而且对乡镇干部和村党支部形成很强的制约,完善和巩固了村民自治制度。

例如,村民代表会议在河北省赵县农村推广后,村民代表会议掌握了村里决策、监督、任免干部的权力,村民将其称为“村中人代会”,看作村中最高权力机关。以往,无论是村干部的任命,还是村里大事的决策与实施,均无法按程序办,大都随乡、村两级干部个人意愿而定;即使干部是由村民选举产生的,由于村民会议一年只开一到两次,缺乏有效的常设监督机构,也往往无法制止选出的干部滥用权力。现在,村里重要的事情都必须经过村民代表会议的讨论和监督,有效地防止了村干部腐败现象的发生;而且村民代表会议往往是公开和开放的,也大大便利了村民参与村务。[12]

三、村民自治的选举制度

在目前中国农村里,不管村委会在多大程度上能真正按照村民的意愿行事、是否扮演着政府代理人的角色,村委会代替过去的生产队,绝不仅仅是村级行政机构设置的变化,它还意味着农村政治社会体制的重大变革,因为村委会的干部要由村民直接选举产生,这样就改变了中共执政以来各级干部均由上级党政部门指派的制度,使农村居民真正得到了一定的政治参与权。可以说,村委会选举制度是村民自治的核心之一。虽然1982年宪法第111条早已规定村委会干部由选举产生,但选举的真正推行则是1987年通过《村委会组织法》以后才开始的。

《村委会组织法》规定,村委会成员(包括主任、副主任和委员)由村民直接选举产生;村委会每届任期三年,其成员可以连选连任;除被剥夺政治权利的人外,年满十八岁的村民都有选举与被选举权。由于该规定过于简单笼统,许多与选举有关的重要事项,如选举的组织、选举的方式和候选人的产生等,都没有提到,结果各地在制定具体规定和执行时就自行创造了一系列办法。以下根据各省的规定和实践,从选举的组织、选举方式、确定候选人和竞选四个方面,分析当前村民自治的选举制度。

1.选举的组织

选举的组织状况对选举结果和选举质量有着重大影响,即便有很好的选举立法,如果组织得不好,选举可能完全走样。在缺乏民主传统与实践的中国,多年实行一党威权体制,村民自治选举的组织就更是一个不能忽视的重要问题。由于《村委会组织法》允许乡镇政府指导村委会的工作,这等于间接赋予了乡镇党政部门组织村民自治选举的权力。在已颁布的各省实施办法中,绝大多数省份都明确规定,要在选举中设立专门的办理村级选举的机构、并规定了其职责,可是,却从不提及县、乡两级的选举机构。这不是一时疏忽,它反映出,在县、乡、村这三级选举中,县、乡级干部的“选举”仍然只是“真任命、假选举”,而只有村级选举是比较开放的、真正的选举,也因此各地都非常看重如何组建村级选举机构、组织村级选举,希望通过组织选举来影响选举结果。

在多数省份,所建立的村级选举机构称为村选举领导小组、村选举工作组或村选举委员会。有些省(如河北)对村级选举机构的职责作了如下详尽具体的规定: 一、制订选举工作计划和实施方案,培训选举工作人员;二、进行选举的宣传工作和民主法制教育;三、审查选民资格,进行选民登记;四、组织候选人的提名,以及协商确定正式候选人;五、确定选举日期、地点和办法;六、主持投票选举,公布选举结果。[13]

什么样的人可以成为村级负责组织选举的机构的成员,各省的做法差别很大,主要有以下五种情况。第一类,湖南、辽宁、陕西、吉林、山东、江苏、安徽等省规定,由村民会议或村民代表会议推选的人员组成;第二类,河南、黑龙江规定由村民小组推荐的人员组成;第三类,福建、新疆等省规定上届村委会就是选举组织机构;第四类,浙江省规定,村级选举机构要由村党支部提名人选组成;第五类,四川、山西、宁夏等地规定,村级选举机构仍要由乡镇党政部门提名人选组成。显然,后两种方式有利于地方党政部门直接操纵控制选举,而前三种方式则比较民主。各地所建立的村级选举机构通常由三到九人组成,往往包括村民代表、村民组长、村委会和村党支部成员等,组长或主任经常是由村党支部书记担任。

2.选举方式

要保持选举的公平合理,符合民主的原则,首先就要确定适当的选举方式,这涉及是直接选举还是间接选举、秘密投票还是公开投票、差额选举还是等额选举。

直接选举是选民直接投票选举被选举人,因为选民直接行使投票权,这种选举方式更能准确地表达出选民的意愿,各国都认为是更民主、更科学的;而间接选举则是选民先选出自己的代表,然后由代表选出被选举人,是选民委托他人间接行使投票权。《村委会组织法》规定村委会由村民直接选举产生,因此大多数省份都是这样做的,但也有少数地区,如福建、陕西、青海、河北、江西等省则规定,村委会也可由户代表或村民代表选举产生。

采用间接选举的地区经常以村民数量多、人口流动性大、民众参选积极性不高、难以组织全体村民参加选举为理由,其实这些问题在那些采用直接选举的地区也有,并不是无法克服的;一些地区主管选举的干部不愿意实行直接选举的主要原因是,他们认为间接选举节省精力、易于组织、便于控制、可以减少候选人竞争,而目前中共党和人大实行的间接选举方法正好成为他们坚持间接选举的根据。在《村委会组织法》实施的最初阶段,间接选举在一些地方有相当大的规模。如1991年福建省村委会选举中间接选举占百分之四十;1992年青海省大通县的选举中间接选举占了三分之二。[14] 不过最近以来,由于村民自治的广泛推行和不断深入,加上民政部大力推广直接选举,采取间接选举的地方已越来越少。

秘密投票是选民以不记名的方式投票选举,有利于排除各种干扰,便于选民自由表达意愿和充份行使民主权利。公开投票是指选民在公开状态下举手表决的选举方式,这可能会给选民造成困扰,不利于选民自由表达意愿。《村委会组织法》并没有具体规定村委会选举应采取何种投票方式,但多数省份都明确规定选举采取秘密投票方式,农民们也反对公开表决、赞成秘密投票。

但是,各地选举中仍会出现公开投票。一个原因是,有些农民没有文化、不会填写选票,给公开投票造成了客观环境;有些地方为坚持秘密投票,在投票时设代书员,替文盲选民填票,这种方法有积极的意义,但有些代书员却曲解选举规定、违背选民意愿填写选票。而出现公开投票的主要原因是,有一些乡镇干部为了操纵选举、控制村委会,以各种理由反对秘密选举、坚持公开投票。不过,由于农民的反对和民政部对秘密选举的推广,公开投票方式已越来越没有市场。[15]

选举时候选人多于应选人的为差额选举,候选人等于应选人的为等额选举。前者为选民提供了自由选择的机会,利于选民意愿的表达。民政部所作的调查表明,百分之七十六被调查的村民要求实行差额选举。[16] 《村委会组织法》对差额选举和等额选举没有作出规定,但绝大多数省制订的实施办法和选举办法,都实行半差额和全差额两种选举。

半差额选举是指村主任等额选举,副主任和委员差额选举,这种方式最为普遍,因为这样作既保留了差额选举的特点,又能实现上级对村委会关键职位的控制。如宁夏1993年选举中,新当选的村委会主任中有百分之九十是由等额选举产生的。全差额选举是指村主任、副主任和委员的候选人都有差额,这种方法为村民提供了更大的选择机会,削弱了地方党政部门对选举的控制,较能体现村民自治的实质,但现在只有河南、辽宁作此明确规定。全差额选举一般可把民愤较大的村干部选下;有的地方原来的村干部有大家族支持,关系多,但不为村民办事,村民碍于情面可能推荐他为候选人,但却不会投这样人的票。从各地的情况看,全差额选举可使百分之十左右的原村干部落选。[17] 因此,为了保护原村干部的地位,乡镇政府官员在组织选举时常常采取最低差额标准,尽量减少候选人人数。

3.候选人的提名与确定

候选人的提名和确定,对任何国家的选举都具有关键性的影响。而在一党威权体制下,村民自治的选举是真是假,很大程度上与候选人的提名和确定有关。各地选举实践也表明,乡镇党政官员及村党支部常想控制选举结果,而农民则要求真正的村民自治,双方对村委会候选人的提名和确定时有冲突。《村委会组织法》没有关于村委会候选人提名与确定的规定。目前实行的村委会候选人提名办法有村民联名提名、村小组提名和党支部提名三种。福建、陕西、湖南规定只采用第一种;黑龙江、天津、山西、四川、吉林、河南、新疆和江苏则规定也可以由村党支部提名候选人。

从各地实践看,村党支部以直接或间接的方式提名候选人,在村委会选举中仍占主导地位;不仅在规定村党支部具有提名权的地方如此,在并没有给予党支部提名权的省也比较广泛,如湖南规定只能由村民提名候选人,但该省一些地区仍是由村党支部提名候选人[18]。 但随着农民自治意愿的增强,村党支部提名候选人的方式越来越受到农民的反对。如河北省容城县一些村采用党支部提名候选人的方式,农民不满就集体到北京上访告状,告党支部指派选举。[19] 为避免党支部和村民形成矛盾,民政部正在尽力推广由村民提名候选人的方式。

各国选举往往有一个对提名候选人的正式确定程序,这不仅是为了保证提名候选人的资格和能力,也关系到投票的集中与否及选举质量。村委会选举中提名的候选人往往大大超出应选人数,甚至多出几倍、几十倍,这就需要对提名候选人有个筛选过程,以确定正式的候选人。《村委会组织法》对此没有任何规定,但大多数省份均自行作出规定,在下列三种方式中选择一种来确定正式候选人,即通过村民协商确定、经预选确定、由村选举领导小组或村党支部确定。

第一种最普遍,但“协商”一语含义不清、缺乏规则,在实际执行中由于协商过程不公开,因而正式选举人的确定往往被村选举领导小组或村党支部所操纵。而第三种则将这种操纵公开化、合法化,名义上说是根据多数村民的意见,实际上则主要由选举领导小组或村党支部包办。第二种方式也经常被采用,是由村民代表会议投票决定正式候选人,这种方式大大降低了党和政府操纵候选人确定过程的可能性,较为公平合理,这种方式确定的候选人不仅当选率高,而且在民众中威信也高。此外,还有一种由基层民众自行推出的竞选方式,尽管各省均没有规定用竞选方式确定候选人,但一些地方已采取这种方式,应该说它最符合村民自治的原则,但却至今没有任何法律依据。可喜的是,由于农民的要求和民政部的推广,此种方式正不断在各地扩散。

4.竞选

竞选,在东北被称为“海选”,就是开放式的选举。早在1988年的第一次村民自治选举中,各地有二十多个县实行了竞选,其中辽宁省最为突出;近几年,又有一些县也开始实行村委会竞选,如河南省新郑县、新野县、项城县,黑龙江青岗县,安徽省太和县等。据民政部粗略统计,其他各县虽未在全县范围内实行村委会竞选,但也有大约百分之五到百分之十左右的村实行了竞选。出现竞选的起因主要有两种,一种是当地党政官员为发展农村经济,采取竞选方式以加强村委会班子的工作能力,如辽宁省铁岭地区即为典型。1988年该地区铁法市胡家村村民李春保等人联名给铁法市领导人写信,愿以万元家产作抵押,竞选村委会主任;铁法市领导人同意在该村试点。此后,由于该市不少原村干部缺少能力推动经济发展规划,市政府遂在管辖地区内实行村委会竞选,结果竞选上任的村干部工作积极性明显提高。

实行竞选的另一种原因是由于村内官方提名的侯选人遇到了挑战,当地党政部门不得不允许竞选。例如,1988年福建南平地区炉下乡田头村三十多位村民在村委会选举时发表公开信,认为该村原有干部的作风和工作方法是不能容忍的,这些村民推荐陈金满等五人参选;然而乡政府有些干部则试图阻止,认为这样任由村民提名就乱了套,“谁想当干部就当,还有没有规矩。”后来南平市领导调查后认为,田头村村民的作法是正常的,竞选有利于启用人才、促进基层民主建设,该市决定在全市农村推广竞选。[20]

上述两例表明,凡是实行村委会竞选的地方,都是下有村民主动要求竞选的压力,上有领导人开明对竞选的支持。有些地方虽村民有要求,但领导人不支持,竞选仍无法进行。从各地的实践经验看,村委会竞选的组织主要有以下几个过程。首先,村委会候选人的提名,采取开放的形式,没有任何限制,候选人既可自我推荐,也可由村民联名推荐。其次,举行公开竞选答辩会,参加竞选的人向村民讲演自己的治村方案,然后根据评选委员会的评分和村民代表的投票确定正式候选人。再次,举行无记名差额投票选举,先选村委会主任,当选主任提名村委会其他成员人选,再由村民投票选举村委会。最后,当选的村委会成员与乡镇政府签订工作任期指标合同,以作为对村委会工作的考核标准,同时向乡镇政府缴纳风险抵押金。

还有一些地方存在着事实上的不公开的、非正式的竞选,即因选票中都留有空格、容许村民自由填写被选人,这样在选举中不是候选人的人也可能被选上,由此产生正式候选人与非候选人之间若明若暗的竞争。如福建龙岩市社兴村在1994年五月的选举中,表面上没有竞选,实际上私营企业家杨子烈组织一些妇女,走门串户宣讲自己的治村方案,这样尽管杨子烈不是正式候选人,最后却以多数票当选为村委会主任。[21] 事实上,只要实行差额选举,就会出现竞争;只是由于没有正式的竞选,这种竞争往往不是公开的,但并非不激烈,通常采用以下几种方式,一是挨家串户、游说支持,二是请客吃饭、联络感情,三是家族串联、动员宗族,四是张贴布告、召集会议,五是出钱买票、贿赂选民。[22]

竞选是一种最有效的选举方式,它充份体现了选举的公开性和平等性,候选人的治村方案演说和竞选答辩,既给了每位候选人公平表现自己的机会,也是全体村民参与村务的全面动员;竞选上台的村委会主任具有广泛的群众基础和相当的权威性,打破了乡镇党政部门和村党支部对村委会的垄断;竞选上任的村委会干部能力强,有责任心,工作做得好;竞选还有利于体现民意,使村民真正体会和运用了自己的权利,是实现村民自治的有效形式,受到村民的普遍拥护。可是,目前全国仅有少数县、市在全县村委会选举中实行竞选制度,省一级都没有作出明确的规定。竞选规模最大的是吉林省,在1995年初的第三次村委会选举中,全省百分之十二的乡村采用了竞选方式。

四、村民自治的效能与前景

村民自治是继家庭联产承包责任制之后,与九亿农民利益密切相关的又一项重大制度变革。有人因此将村民自治的实施,称为是农村“进入了法制性民主政治建设的新时期。”[23]在一个缺乏民主传统、长期处于威权统治下的国度内,在经济不发达、文化教育水准很低的八亿农民中,发展现代民主选举和自治制度,确实是一项宏伟的工程。许多中国和西方国家的人士以为,只有经济文化发达之后才能实行民主化,他们完全没有预料到,中国农村会出现这场重大的制度变革。究竟中国的村民自治实际效果如何,其未来前景如何,值得认真分析讨论。当然,中国地域广阔,农村人口众多,村民自治在各地的发展又极不平衡,本文只能对它的实施效果作一初步判断。

1.村民自治的社会效能

中共之所以推行村民自治及村委会选举,是因为村民自治确实表现出解决农村诸多问题的实际效能。尽管在不少地方,村干部选举仍没有摆脱各级党政干部的束缚和操纵,仍然存在指选、派选、走过场等现象,但村民自治的实践结果清楚地表明,以村委会直接选举为核心的村民自治,对促进农村经济发展、减少农村社会摩擦,都有明显效果。

首先,村民自治大大地提高了农村基层干部的素质,大部份经过认真选举的地方,村委会干部的文化程度都有较大的提高。据调查,新一届村委会成员中具有初中及以上文化程度的比例显著提高,如北京达到百分之七十九,辽宁达到百分之七十八,福建达到百分之七十七,四川达到百分之七十三,湖南达到百分之六十四。[24] 这一方面是因为一些地方对村委会候选人的文化程度有要求,另一方面,选举自然给文化程度高的人更多当选的机会。各地经选举产生的村委会干部的年龄也普遍下降,平均在三十八到四十五岁之间。[25]村委会的选举还精简了农村干部的人数,如湖北省谷城县村干部人数平均降低了百分之二十三。选举还将大量有专业技能、致富有方、信息灵通的有能力农民选进村委会,特别是私营企业家、个体经营者、专业技术能手当选率较高,他们在各地担任村主任的比例一般都在百分之十以上。[26]

其次,由于村民自治和选举改变了农村干部的心理状态和工作环境,促进了农村各项工作的展开。选举上任的村干部与以前由上级指派任命的干部有极大的不同,选举使村委会干部感受到必须对村民负责的压力,即便是那些过去历任多年、工作上深喑应付之道的村干部,现在一旦当选,其工作态度也与以前大不一样,要认真积极得多。而另一方面,农民既然选出自己信得过的人为村干部,因此对村干部有了信任感,会较多地支持干部。此外,农民通过村民会议或村民代表会议,可以直接参与村内重大事务的决策。这样在干部和群众之间出现了一种新的和谐关系,以往“粮食征购难”、“计划生育难”、“提留收缴难”等农村工作的一些老大难问题,由于这种新的干部群众关系而比过去容易解决一些。对中共来说,这是采用它习用的其他方法所无法奏效的。

再次,凡是村民自治得到真正实行的地方,因农村干部腐败以及干部强制推行上级政策所造成的干部与农民的紧张关系,就能有所缓解。过去,乡村财务管理混乱、村干部多吃多占,在大陆是个普遍现象,引起农民的很大不满。村民自治使农民可以参与村务的管理和监督,各地普遍建立了村委会财务管理和财务公开制度,不管是化肥、农药、还是公用贷款的使用,既要通过村民会议或村民代表会议决定,也要定期公开使用情况,让村民知道,这样就抑制了农村干部的腐败。过去农村的一些基层工作(如计划生育、宅基地分配、上级政府的摊派等)困难重重,往往要依赖强制性手段,结果导致干部群众的关系紧张,造成了社会的不安定。实行村民自治后,这些涉及农民切身利益的重大问题,不再由少数村干部背后随意决定了,而是由村民会议或村民代表会议讨论决定,于是解决的方案就有了民意基础,干部执行起来也容易得多了。另一方面,村干部由于有了民意基础,也敢于拒绝执行上级政府部门的一些无理摊派。对辽宁和吉林两省农村的调查显示,百分之八十六的农民认为选举产生的村委会能更好地维护他们的利益。

2.村民自治的民主效用

自从八十年代末实行村民自治以来,尽管各地的发展极不平衡,但对变动农村的政治权力关系、扩展农民的政治参与、推进农村基层的自治建设和民主的发展,确实取得了积极的效果,这无疑对中国的民主化具有重大意义。

村民自治开始改变1949年以来农村社会的权力结构。过去农村的基层干部完全由上级任命,由乡镇政府任命村干部被视为天经地义的事。这样任命的村干部主要听命于上级,为了获得上级的信任和赏识,常常损害村民的利益;而一旦在上级那里寻到靠山,他们又可以无所顾忌地在基层胡作非为。

现在,村委会干部通过民主选举产生,接受民主选举的考验,他们不得不调整自己的行为,变为面向村民。在村民自治制度下,村民不仅可以赋予村干部权力,也可以解除他们的权力,这种新的权力关系使干部们有了为村民服务的动力,愿意尽力为村民服务,以赢得他们的拥护和支持。尤其重要的是,经过了几年的村民自治实践,越来越多的农民已经确信,农村干部应该由他们选举产生。几年前,在吉林省梨树县的调查发现,百分之八十的农民认为,村干部应该由选举产生[27];最近,通过对辽宁和吉林一些农村的采访,发现百分之九十二的农民坚持这一看法。

对农民而言,村民自治不是一个抽象的理念问题,而是一个非常现实的利益问题,因此农民在村民自治中的参与越来越积极。农民的参与,首先表现在选举中的高投票率上。凡是真正实行村民自治的地方,村委会选举的投票率多超过百分之九十,这个估计也为本人最近在辽宁与吉林的考察所证实。有的地方,甚至外出打工的农民也返乡参加选举。1993年初,浙江萧山市在深圳作工的农民就曾包了八架飞机,专程回乡参加村委会的选举。[28]其次,农民对村务的强烈关心与积极参与也是前所未有的。吉林省梨树县在1992年第二次村委会换届选举期间,全县农民共向村委会提出参政议案51,913条,被采纳了36,857条,占提案总数的百分之七十二。

农民的积极参与,还表现在对乡镇党政部门和村党支部操纵选举的坚决抵制。例如,湖南桂阳县第二次换届选举时,城郊乡新成村一位女候选人被村民确定为正式候选人,但投票时她的名字却被上级撤销,农民不满到县政府告状,最后县政府宣布选举无效。又如吉林梨树县胜利乡十家子村张某,乡政府未经村民认可,就把他列为该村村委会的正式候选人,结果村民迫使乡政府将张某的提名收回。[29] 面对农民对选举的积极参与和认真态度,许多地方官员开始懂得,农民对村委会选举的重视远远超过对县人大代表的选举,操纵不得,马虎不得。[30]

经过几年的村民自治,民主法制观念已在一部份农村中逐步确立起来,其中最重要的就是选票意识和任期意识。随着村民自治和村民选举的扩展与深化,越来越多的农民和村委会干部都认识到了选票的重要性,当选村干部都会清楚地记得自己获得多少选票,农民们也按选举中得票多少来评价村干部的声望。任期观念则更是在广大农村地区扎下根来,三年一届,期满就要进行选举,已成为广大农民和农村基层干部的共识。

各地村委会的选举,大体都要经历成立选举工作机构、选民发动与登记、提名和确定候选人、投票选举、公布选举结果等几个阶段,通过几次村委会换届选举,负责基层选举事务的人员和不少农民,已能熟练地运用这些程序开展选举工作,选举的基本程序逐渐在大陆很多乡村确立起来。一些地方采用竞选方式,村民通过自由推荐和自我推荐的方式提名候选人,候选人对全体村民发表治村方案,进行竞选答辩,这对农村基层民主政治的发展更产生了深远影响。在推行村民自治的过程中,一批熟悉村委会换届选举的官员已经涌现出来,他们既热心农村基层民主的建设,也努力学习和推广民主选举的经验。特别是许多省级民政官员对如何指导村委会选举,已经有了十分深入的研究和工作经验,近年来一些地方村委会选举工作获得重大进展,多与这些地方民政官员的努力有重大关系。

最为重要的是,在村民自治制度中,数亿农民经受了锻炼、接受了考验,创造并发展出一系列成功的村民自治经验。在不少地方的村委会选举中,农民创造了他人推荐、个人自荐的开放式提名办法,突破了产生候选人的种种限制;他们还突破了由中共党组织介绍候选人的传统作法,使参选人可以自我介绍,与选民直接见面和对话;他们也抛弃了基层党政部门所搞的一揽子投票的间接选举,采取了由村民直接选举村委会主任和副主任的方式;此外,他们还改变了选举确认的程序,摒弃了过去选举结果须经上级批准的手续,现在是一切尊重选举,选举结果具有至高无上的权威。[31] 这些创造和经验,无疑大大地推动了农村基层民主的建设与发展。

3.村民自治的不足之处

现阶段的村民自治仍存在许多矛盾与困难,主要表现在相关法律有重大缺陷,党政官员人为阻挠,以及农民自身的一些问题等。

第一,尽管全国人大通过了《村委会组织法》,但仅靠这样一个法律就要完成乡村制度的重大变革显然是不够的,更何况该法还缺乏足够的地位,强制力、约束力不足。一些对村民自治和村委会选举持消极态度的省,到现在还没有完成一次全省范围内的村委会选举,有的甚至至今仍没有制订出本省的《村委会组织法》实施办法。中央政府对此既无批评,也不督促。同时,《村委会组织法》过于宽泛,缺乏具体的规则,各省制订的地方法规尽管比较详尽具体,但对选举程序的规定不够规范,因而在执行过程中存在着很大的随意性。反对村民自治的基层干部,甚至认为《村委会组织法》是试行法,可以暂时不执行;而负责推行村民自治的民政部门,既缺乏行政权威,又缺乏强制性的裁决依据。

《村委会组织法》和大多数省的实施办法中,均没有处罚条例;在规定了处罚条例的九个省的法规中,也只处罚个人的违法行为,而对组织的违法行为却没有罚则。例如,去年才制订的江西省《村委会组织法》实施办法第21条规定:“用暴力、威胁、恐赫、欺骗、贿赂、打击报复等手段,拢乱、破坏选举工作的,由乡镇政府给予批评教育;触犯《中华人民共和国治安管理条例》的,由公安机关依法处罚;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”事实上,村民自治实施过程中违法最严重的并不是村民个人,而是乡镇党政部门和农村党支部,他们操纵和控制选举,使选举不能公平进行,但处置这样的行为就于法无据了。

第二,村民自治的最大障碍现在主要来自基层党政官员和村党支部。一方面,各级负责指导村民自治的官员缺乏推动民主化的系统训练和工作经验,象如何才能保证秘密填写选票之类的问题,就还没有找到有效的解决办法;许多官员对村民自治和直接选举也缺乏基本的常识。另一方面,也是更重要的原因,基层党政官员的现实利益和意识形态与村民自治相冲突,他们以各种理由压制村民自治,试图控制和操纵村委会的民主选举;而相关法律的空泛“疲软”,又使他们有机会上下其手、阻碍村民自治的开展;即便是赞同村民自治的官员,也主要是从发展经济、解决社会问题的目的出发,而不是从农民的权利角度看待村民自治。一些基层党政官员为了维护自己的利益,甚至不惜以非法手段迫害要求自治的农民。

第三,由于消极认命和盼望好“皇帝”的传统,还有不少农民不太相信村民自治的作用,因此对村民自治不积极参与。民政部在村民自治搞得较好的吉林省梨树县的一项调查显示,有百分之十一的农民认为选举是走形式,是上面定框框、下面划圈圈,还有百分之八的农民认为选举不选举、或选谁都无所谓。[32] 这种消极心理,使一些农民不是把村民自治看作自己管理自己的权利,而是把它看成一种上面派下的义务;不是积极地参与,而是消极地应付。这些农民担心参加选举耽误农活,没有补助不去投票,既影响了村民的参选率,也影响了村委会选举的质量。农村宗族势力的兴起,也在一定程度上妨碍了村民自治的发展。

4.村民自治的发展前景

村民自治和村委会民主选举,是继农村联产承包生产责任制的又一项深刻的制度变革,几年来已取得相当大的进展,村民自治制度正在中国农村逐渐扩散成长起来。从发展的过程来看,村民自治已走过了“要不要选举、要不要自治”的阶段,现已走上了健全选举规范、深化自治内含的新阶段。尽管村民自治和村委会的民主选举与中共体制的典型特性并不相合,尽管农村基层党政官员反对和抵制,但经过多年的改革开放,中央政府已经不可能再选择其他方法来替代村民自治、同时又能有效地应付和解决农村的新形势和新问题。在不断强调以经济建设为中心的形势下,意识形态逐渐式微,更不可能捡起阶级斗争这个遭到社会唾弃的手段去调解政治和社会矛盾。家庭联产承包责任制使农民获得了经济自主权,掌握了农村的资源分配权,国家控制农村经济的旧的行政手段已失去效用,而程序性、法制性的民主手段则显得越来越重要。可以说,这是未来村民自治能够继续发展的大气候。

村民自治有相当可靠稳固的经济社会基础,即经济政治上逐渐独立的农民要保护自己的利益。农村要兴建公共事业,如修道路、建学校、搞卫生,都向农民要钱;既向农民要钱,就得召集农民开会讨论决定;而农民出了钱,自然就要过问钱的用法,就要参与村务管理。这种情况在本质上和十七、十八世纪英法两国的情形相似,当时英、法国王因国库空虚而召集国会,向民众要钱,民众出了钱自然就要求权力,结果导致了王权的覆灭和民主的产生。

中国农村的经济改革使农民掌握了农村经济的主导权,而日益增强的经济主导权自然也要在政治领域里表现出来,村民自治实际上就是反映了农民的经济自主权向政治自主权的扩散。只要国家无法收回农民的经济自主权,它就无法遏制村民自治的不断发展。村民自治一旦形成,农民就从中逐渐培养起自主和民主的意识,逐渐形成农民的民主自治的心理基础。事实上,这几年随着村民自治和村委会选举的日益扩大,越来越多的农民已经开始熟悉各种法律和民主程序,他们依照法律努力争取并行使自己的权利。因此,村委会的选举越来越开放,候选人提名角逐日益激烈,大量的农村能人直接进入了选举过程,从而使村民自治不断地向外扩散和向内深化。村民自治的这种内在发展趋势,以及它所显示出的巨大效能,会带动更多的农民投入村民自治的洪流,瓦解农村基层党政干部的反对与抵制,并赢得越来越多中层以上干部的支持。

村民自治的发展具有着强大的动力,但并不意味着它就能一帆风顺地快速发展。在客观上,中国土地辽阔,人口众多,各地人文环境差别很大,乡村教育落后,历史上又有专制传统,缺乏民主的文化与实践,因此很难期望具有民主本质的村民自治会快速而全面地发展起来。更为重要的是,中国仍处于一党威权统治之下,部份党政官员对村民自治的抵制以至反对,不仅过去存在、现在存在、将来仍会存在。尤其是乡镇党政官员和农村党支部成员,基于个人利益关系,对村民自治的抵制就更为强烈。正因为如此,过去几年各地村民自治的发展呈现了极为不平衡的状态。

可以预见,今后村民自治的发展将仍是一个缓慢而不平衡的过程。希望它会在很短时间内完善成熟,是不实际的。然而这种缓慢的、不平衡的扩散发展过程,在某种程度上可能正好适应中国的情况。很明显,在没有民主传统并长期受专制统治的中国,民主的真正实现须有一个打基础的过程,就犹如盖房子要打地基一样。这个打基础的过程,就是广大民众认同民主价值、掌握民主程序的过程。各国的民主实践也表明,掌握民主的程序,甚至比认同民主的价值更为复杂,更为困难。因为仅仅知道民主理念是不够的,不知如何实行民主,不知民主如何运作,民主还是无法实现的。而民主程序,是非常具体、烦琐,技术性很强的事情。要建立并掌握系统、周密、完整而规范的民主程序,没有一定的时间是不可能的。在一个拥有十多亿人口的国家,尤其需要时间。

基层民主建设是一个量的积累过程。近年来村民自治和村委会选举制度日益健全,不是通过铺天盖地的政治运动实现的,农村选举也很少得到报导。但正是通过这种默默的不断摸索,村委会选举才取得了重大进展。正如荀子所讲:“不积硅步,无以至千里;不积小流,无以成江海。”村民自治的历程表明,农村基层民主必须要有一个积累过程;在这个过程中,需要多方面努力,日积月累地逐渐建立起成龙配套的民主程序。企图毕其功于一役、冀短时间的努力就万事大吉,是不符合中国现实的。也正是基于这样的考虑,民政部官员认为,村民自治建设应采取循序渐进、长期努力、不断探索、大处着眼、小处入手、不断积累、逐步完善的方针,如果搞轰轰烈烈运动式的方法,既不现实、也不可能。[33]

【注 释】
[1] 民政部基层政权建设司农村处编,《中华人民共和国村民委员会有关法规及资料汇编》(北京:非出版物,1994),第5页。以下简称《汇编》。
[2] 白益华,《中国基层政权的改革与探索》(北京:中国社会出版社,1995),283页。
[3] 《中华人民共和国宪法》,见中国年鉴社、新中国新闻有限公司编,《中国年鉴1989》(北京:中国年鉴出版社,1990),第IX页。
[4] 白益华,《中国基层政权的改革与探索》,第294页。
[5] 同上,第447-448页。
[6] 李学举,《中国城乡基层政权建设工作研究》 (北京:中国社会出版社,1994), 第72-73页。
[7] 《汇编》,第4页。
[8] 同上,第3页。
[9] 同上,第57页。
[10] 同上,第4页。
[11] 同上,第21页。
[12] 李学举,《亿万农民的伟大民主实践》,《民主与法制》(北京),1993年第5期,第38页。
[13] 《汇编》,第105页。
[14] 中国基层政权建设研究会、中国农村村民自治制度研究课题组:《中国农村村民委员会换届选举制度》(北京:中国社会出版社,1994年),第37页。以下简称《换届选举制度》。
[15] 根据对民政部有关人员的采访。
[16] 《换届选举制度》,第33页。
[17] 王振耀:“迈向民主自治的道路:中国农村基层的直接选举”,1995年三月美国哥伦比亚大学“中国农业发展研讨会”论文,第7页。
[18] 《换届选举制度》,第43页。
[19] 根据对民政部有关人员的采访。
[20] 《换届选举制度》,第八章;也根据对民政部有关人员的采访。
[21] 根据对民政部有关人员采访。但据对辽宁和吉林农村选举的观察,这种情况一般较难发生。
[22] 《换届选举制度》,第47页。
[23] 同上,第110页。
[24] 同上,第73页。
[25] 王振耀:“迈向民主自治的道路:中国农村基层的直接选举”,第8页。
[26] 同上。
[27] 《换届选举制度》,第9页。
[28] 同上,第89页。
[29] 同上,第93页。
[30] 王振耀:“迈向民主自治的道路:中国农村基层的直接选举”,第4页。
[31] 李学举:“亿万农民的伟大民主实践”,第38页。
[32] 《换届选举制度》,第93页。
[33] 对民政部有关人员的采访。

当代中国研究
MCS 1997 Issue 1

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