王旭:探求新的民主化模式:乡村中国的基层民主

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美国普林斯顿大学博士候选人

一、引言
二、呼唤新制度
三、推行基层民主选举
四、乡村政治改革的成就之一: 基层政治民主化
五、乡村政治改革的成就之二: 基层政权效能改善
六、结语
【注释】

一、引言

1978年以来,中国的经济和政治改革已使乡村社会发生了深刻变化。然而,尽管乡村经济改革得到了海内外广泛的研究和赞誉,乡村政治改革却未得到相应的关注和称道。直到九十年代初,西方学者们主要是从两个角度观察分析改革时期中国乡村政治的变化。徐维恩(Vivienne Shue)和丹尼尔.凯利尔(Daniel Kelliher)等学者认为,经济改革使农民阶级发生了分化,过去农村中建立在地方共同体基础之上的社区利益保护机制被削弱了,其结果是农民更大程度地暴露于国家的直接控制之下,国家在农村地区的渗透和统治能力大大地加强了。[1] 戴慕珍(Jean Oi)和乔纳森.昂格尔(Jonathan Unger)等则认为,农村社区中存在着干部与群众间的庇护–被庇护关系(patron-client relationships),这种特殊的利益关系在毛泽东时代曾削弱过国家在农村地区的政策执行能力;改革并没有真正改变这种关系,但却削弱了国家对农村干部的控制能力,使农村干部们得以在更大范围内谋求自身利益,结果出现了一种新形式的庇护型政治关系(clientelist politicis)。[2]

这些论断尽管各有其道理和解释力,却似乎忽视了一个影响深远的政治现象,即一种国家倡导的、有限的、但却是真正的乡村自治组织在中国农村的逐渐兴起和扩散。近年来,乡村中国的这一新的政治发展开始吸引西方学者。一些人作了实地考察之后发表论文认为,这是一场真正的民主试验。[3] 应邀到中国观摩乡村地方选举的国际考察团也表示,这一基层民主实践是“整个国家向民主的政府迈进的重要的一步。”[4] 1995年的最初几个月中,西方舆论对中国的新一轮乡村选举发出了一片热情洋溢的赞叹声。[5]

当一些西方学者和观察家们欢呼民主之花终于在中国发芽绽放之时,一系列重要的问题仍有待于解答:为什么一个威权国家(authoritarian state)会采行一种从长远看来似乎可能削弱其权力基础的乡村基层民主?这场民主实践可能使农村的权力结构和基层统治发生哪些变化?从理论上看,这将导致国家与社会的关系朝什么方向演变?还有一个更重要的问题,即这场以乡村选举为核心的民主实践将对整个中国的民主化进程产生何种深远影响?

本文试图通过回答这些问题来探讨发展中国家民主建设的一条新的可行途径,其主要论点是:由国家倡导和推动的乡村自治的实践,是国家试图应对改革以来在农村面临的统治能力与合法性双重危机的一种努力;迄今为止,这场基层民主实践在一些成功的地区产生了使国家和社会权力互强(mutual empowerment)的效果,即它同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力;它还表明,国家对新的社会力量的授权(empowerment)并不必然削弱国家管理社会的能力,从长远的角度看,一种和平而有序的民主转型过程是可能的。

二、呼唤新制度

七十年代末以来,中国的乡村经历了一系列急剧的经济变革。集体化农业为家庭联产承包责任制所取代,农民从此可以直接享有自己的劳动创造的经济利益;乡村的商品、信贷和劳动力市场得以重建和发展;土地契约最终被允许转让和继承,以鼓励农业规模经营和农民对土地的长期投资;集体和个体工副业的发展得到大力鼓励和支持。作为市场化和私有化等改革的结果,中国的乡村经济经历了长时期的快速发展。然而,就在这个乡村发展的过程中,同时也出现了一系列严重的社会政治问题,其中最突出和紧迫的就是,乡村基层行政组织的逐渐衰败,农村中干部和群众关系日益紧张,以及随之而来的、国家在农村的统治能力与合法性双重危机的加重。

1.乡村基层政治组织逐渐衰败

随着家庭承包制的浪潮席卷整个农村,从1982年到1985年,乡村基层政权组织完成了从“人民公社–生产大队–生产小队”三级体制向“乡人民政府–村民委员会–村民小组”这一新体制的过渡。这一政治社会组织的变迁,使村干部的权威大大缩小,他们可掌控的资源越来越少。与此同时,普通农民的收入却日益增加,自主性迅速增强。

这导致了两个结果。一方面,村干部所控制的集体财产比以前少多了,而他们为村民们提供的公共服务更是日益减少,农民们因而敢于大胆、频繁地批评村干部;一些农民甚至开始认为,没必要再设村干部,也因而不再愿意为村干部的补贴掏腰包。另一方面,地位下降、权力缩小后,许多村干部开始将为公众服务看成负担。毕竟,当个村干部所获的补贴与其他挣钱渠道的收入相比实在有限。同时,村干部权威下降后,执行一些不受欢迎的国家政策,如计划生育及购粮徵税等,就变得愈发困难。而与此相对应,如果村干部利用自己的关系网和管理经验从事企业活动,就可以迅速提高自己的生活水准。在这样的形势下,许多村干部选择了从干部职位上退下来(exit),另一些人虽然还留在干部位置上,但也逐渐失去了为公众服务和认真执行国家政策的动力。

结果,乡村基层行政组织开始衰败,特别是村级行政组织式微。在改革的最初几年中,许多省份出现了村干部职位大量空缺的现象。中央政府在1984年到1985年间所做的一项调查发现,从1978年到1984年,全国农村基层干部的数量减少了一半,其中乡、镇干部增加了9%,而村委会(大队)干部减少了13%,村民小组(生产队)干部减少了69%。[6] 其原因除了乡村政治社会组织变迁外,干部的“退出”心理也是一个关键因素。相当多的村委会组织涣散、功能萎缩,根本无法承担管理集体财产、提供公共服务、维持地方治安等职能,也不能有效地完成国家粮油征购任务、税收或执行计划生育政策。

1988年前后,民政部对全国17个省的数百个村进行调查,发现处于瘫痪、半瘫痪状态的村级组织约占30%,一些贫困落后地区甚至高达50%以上,即使是在经济较发达的广东省,瘫痪、半瘫痪的村级组织也达16.7%。[7] 而在一些村级组织尚正常发挥功能、村干部仍致力于乡村建设的地方,多数干部的主要目标,也是追求个人收益和争取从上级政府那里获得更大的自主性,而不是积极贯彻国家政策。一项对江苏省40个村的研究表明,77%的村干部承认,摆脱上级的控制、获得更大的独立性,是他们推动乡村工业化的一个重要目标。[8]

中共的乡村基层组织也面临同样的情形。虽然,到八十年代末,中共名义上在农村拥有130万个基层组织,但实际上,多数基层党组织已不再发挥原有功能。中共中央和国务院于1985年初对农村经济社会做了全国调查,归纳出许多农村基层党组织存在的共同问题,如不发展新党员(许多乡村党组织从1978年农村改革以来就没有发展过一个党员),长期不组织党员学习文件,不过组织生活,不按时收缴党费等。[9] 辽宁省1990年的一项调查还发现,乡村中许多地方只有“赤脚医生”和民办教师对入党还表示出兴趣。近年来情况似乎更加恶化,1992年初的一份国务院报告警告说,农村党支部中有30%处于瘫痪状态,还有60%则非常涣散。1994年中共中央的另一份报告披露,75%的农村基层党组织处于瘫痪状态,不能发挥其功能。[10] 乡村基层政治组织的衰败极大地削弱了国家在农村的渗透能力和为农民提供必要及常规性公共服务的能力,从而导致了农村一系列社会危机的出现。

2.干群关系日益紧张

美国学者徐维恩(Vivienne Shue)曾指出,农业集体化时期在基层干部和广大农民之间曾存在着某种程度的内在的团结关系(Solidarity),在一些特定的环境下,干部和群众可能联合起来挫败国家对农村基层的渗透以维护他们的共同利益。[11] 然而,这种团结关系随着集体化农业的解体而瓦解了。从八十年代后半期开始,干群关系变得越来越紧张。1988年4月12日的《人民日报》披露的一项问卷调查结果表明,只有38%的农民对村干部给予肯定评价。一项对湖南益阳地区一百个村的调查发现,干群关系紧张对立的村达55%。[12] 另一项对该省常德市3,000名农村干部群众的调查发现,基层干部中,自认为与群众关系紧张的占47.5%,而认为与民众关系良好的仅占3.8%。[13] 导致干群关系恶化的原因很多,其中最主要的是,乡村干部的腐败日益蔓延、地方政府任意收取苛捐杂税、用非法的强制暴力手段执行国家政策等。

腐败的蔓延是一种制度性现象。尽管乡村经济改革在一定程度上削弱了村级行政组织在旧体制中形成的权威,但也让村级行政组织赢得新的机会去发挥更大作用,如与上级政府讨价还价、获得廉价的农业投入,为村办企业的产品开辟市场,提供新的非农就业机会等。同时,国家对乡政府干部和国有垄断型商业服务机构的管理控制削弱了,但这些官办机构职员的垄断型权力却在市场化过程中被迅速转化为腐败的机会和源泉。

其结果是,这些干部在新的环境中获得了种种过去不敢想象的权力,而他们对农民的控制则无处不在,对农民的盘剥日益严重。从某种意义上讲,农民被盘剥的范围和程度比改革前还大,因为过去农民只是被生产队及大队干部控制盘剥,而现在农民不仅仅需要面对村里的干部,而且在进入市场之时,还必须与掌握着种种市场交换机会的各类官办机构的职员打交道。例如,掌握着化肥、柴油等国家配给资源的职员,往往将这些资源从国营商业机构截留下来,再自己转手在市场上高价出售,使农民不得不吃亏付高价;发放工商活动许可证的官员,则利用该职权勒索申请许可证的民众,从中发财。在这种情况下,从事工商业的农民就不得不寻求那些权势人物的照顾,许多研究表明,一种新的庇护–被庇护(patron-client)关系已在地方干部和乡镇企业经营者之间逐渐发展起来。[14]

村干部的腐败也同样严重。许多村委会长期以来财务管理混乱,不向村民公布财务收支状况。湖南益阳地区在对2196个村村委会财务进行审计后发现,有贪污、挪用公款现象的村占68%,达1493个;对其中120个村的调查表明,村干部以计划生育罚款、各种上缴尾数和“回扣”、乡镇企业的“红包”及群众的“进贡”等形式获得的“暗工资”相当于村补贴明工资的160%。[15]

导致干群关系紧张的另一个重要原因是,苛捐杂税日益增多,农民的负担逐年加重。这些税捐包括,国家规定的税赋,乡政府征收的统筹款,各种由上级政府规定的摊派,村委会提留款,县、乡、村集资兴办各种活动的款项,以及相当数量的义务劳工。1986年农民人均税负占人均纯收入的7.02%,到1991年这一比重已上升到8.81%。更令人震惊的是乡、村统筹提留和各种摊派集资款项的迅速增长,1991年农民人均负担的乡统筹和村提留款占农民人均纯收入的7.94%。[16] 此外,农民的劳务负担也高速增长,仅1991年农村劳动力承担义务工和劳动积累工就比上年增长21.8%,其价值相当于农民人均纯收入的6%左右。[17]

尽管近十年来,中央政府年年发出文件,呼吁减轻农民负担,但因中央和省级政府拿不出钱补贴基层政府,又出于政治原因不愿裁撤基层机构、减少冗员、严厉压制腐败,所以苛捐杂税不见减少、农民负担依然如旧。在一些地区,沉重的负担导致村干部和群众“结盟”、共同对付乡镇政府的过份“侵入”(intrusion)和索求;在另一些地区,村干部则与乡镇官员联手共同盘剥农民。

非法使用强制手段贯彻政策也是干群关系紧张的重要原因。由于一些政策(如计划生育)在农村不易贯彻,结果不少乡村干部为取悦上级、达成政策推行目标,不惜采取非法的强制手段。1992年四川某县因强收苛捐杂税、导致恶性事件24起,造成农民被逼自杀身亡、或干部毒打农民致死人命,共死亡17人、伤16人。[18] 在一些地区,地方干部甚至借执行国家政策之名公报私仇。在许多地区,日益紧张的干群关系导致越来越多的农民反抗乡村干部的事件。官方新闻报导和研究报告都曾披露,愤怒而又无助的农民对乡村干部起初设法抵制,最后忍无可忍、使用暴力报复手段,毁坏干部的庄稼房屋、对干部的牲畜投毒,甚至纵火、谋杀、聚众暴动。

3.国家在农村的统治能力与合法性危机逐渐加重

随着基层政治组织的衰败和干群关系的日益紧张,国家在农村所面临的统治能力与合法性的双重危机日益严重。在许多地区,政策难以贯彻执行,公共服务几乎中止,村庄里缺乏有能力有威信的人来协调村民的事务、管理公共财产、兴办公益事业。与此同时,国家也逐渐失去对其基层代理人的有效控制。一个典型的例子是,中央政府曾屡次三番呼吁基层干部自律,不要横征暴敛,却毫无成效,最后为缓和民怨,不得不于1990年和1993年分别以《国务院令》和《农业法》的形式,向农民宣布,农民可以拒绝基层干部的非法摊派和收费。

同时,农村的社会治安迅速恶化。从1982年到1989年,全国城市刑事案件立案率年平均增长5%,而同期农村则年平均增长14%。[19] 一项全国调查表明,31%的农民认为目前最担心的是治安恶化。[20] 中央政府负责治安的一位官员坦言,农村社会治安恶化的根本原因在于基层政治组织衰败。他承认,相当数量的农村执法机构名存实亡或陷于瘫痪。[21]

一项对100个乡镇的抽样调查表明,70%的乡镇有频繁的团伙犯罪。[22] 乡村社会治安恶化的另一个表现是宗族、家族之间的武装械斗大量增加。江西省从1990年到1993年第一季度共发生宗族械斗1355起,参与人数近19万人次,导致159人死亡,5108人受伤。[23] 干群冲突也不断诱发农民暴动,1993年全国的农民暴动和骚乱达6230起,其中参与者超过500人的暴动和骚乱占八分之一。[24] 各地打死打伤催款的乡村干部的事件也频繁发生。1993年6月,四川仁寿县农民集会抗议地方政府因扩建国道而强行集资,地方政府的镇压导致上千农民围攻乡政府、烧毁警车,使乡政府一度瘫痪。

在这种官方权威削弱的状况下,各种传统的权威开始填补政治真空,家族、宗族势力崛起,宗教影响力蔓延,黑社会团体迅速发展。在许多基层行政组织瘫痪的地方,宗族势力甚至代替地方政府来保护村民的财产安全、解决族内族外纠纷、提供公共服务以及组织公共建设项目等。一项发表的研究报告表明,当被问及当前农村中没有宗族力量保护行不行时,43%的农民认为“绝对不行”和“不行”,只有29%的人认为“行”,但没有人认为“绝对行”。[25] 同时,家族、宗族势力也渗透到基层政权中。许多乡镇负责人选拔干部时任人唯亲、偏向同宗同族人;一些宗族把持选举,推选自己的族长为村干部。一份半官方的报告说,农村1600万个私营企业和2200万个乡村企业中的大多数被宗族势力所控制[26];1991年一些专家在湖北、山东、河南等五省调查了160家乡镇企业后,发现85%的企业的干部间有血缘关系。[27]

一些地区由宗族势力煽动的抗粮、抗税、抗计划生育、围攻政府、阻碍国家公务人员执行公务的事件屡有发生。宗教势力的蔓延也极为迅速,基督新教、天主教、佛教、道教及伊斯兰教在农村都有广泛的信徒,据不完全统计,仅河南省就有基督教徒100万左右。[28]在一些地方,宗教组织已开始协助地方政府完成国家任务、提供公共服务、发展社会福利等。1990年辽宁省的农村调查发现,一些基层干部只有在教会的配合支持下才能完成购粮、徵税等不受农民欢迎的国家任务。

为维持农村的政治稳定,中央政府试图重振基层政治组织、并有效遏止其基层代理人的贪渎跋扈,从而恢复它在农村的统治能力与合法性。然而,在各种通过现有官僚机构推动基层干部自律的努力受挫之后,国家最终不得不承认,目前的国家机器本身是无法达到这一目标的,它需要在社会中寻求盟友。而具有讽刺意味的是,国家发现它唯一可以诉求的力量正是其长期试图控制的对象,国家除了鼓励农民的政治参与之外已经别无选择。

三、推行基层民主选举

农民事实上早就有政治参与的意愿。就象发明家庭联产承包责任制一样,中国农民也曾经创设了村民委员会这一社区自治组织。八十年代初,广西自治区宜山县和罗城县的农民自发地组织了村民委员会,以应付人民公社体制解体而导致的政治真空。这一做法在全国引起了反响,许多地方纷纷效仿。这种新的基层政治组织形式最终为国家所承认,1982年12月通过的新宪法正式认可了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。1983年10月,中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,其中提到要建立村民委员会。但那时建立村委会时,整个过程通常由乡镇党政部门一手操纵,并没有真正的选举,村委会成员仍是变相的“指派”。

1987年11月全国人大常委会通过《村民委员会组织法(试行)》后,该法遭到了地方干部的激烈反对。一些县、乡级干部担心,一旦实行村民自治,乡政府与村委会的关系真正变成指导关系,一些在农村不受欢迎的政策将难以推行;他们还担心村委会的自主性会危及党在农村中的领导地位。一些村干部则认为,在新的政治机制下那些认真执行国家政策的人会落选。他们还警告说,选举会给家族、宗族势力的复活提供机会;在那些多姓氏杂居的村庄,选举会造成大家族的独霸局面甚至政治混乱。

尽管阻力重重,民政部还是从1988年起在全国组织乡村村委会选举试点。1989年的政治风波曾一度延滞了这一安排;然而仅仅一年后,日益恶化的农村形势就迫使中央政府恢复在全国推行基层选举的努力。到1992年底,全国各省都实行了基层选举的民主实践,其中有20个省已进行了两次村委会换届选举;从1994年起,许多省份先后开始其第三轮甚至第四轮换届选举。

全国有24个省已制定具体实施村委会组织法的地方性法规,[29] 到目前为止,全国至少90%以上的村委会是通过选举产生的。[30] 这些选举与过去几十年的动员式政治参与(mobilized participation)中流于形式的选举不同,农民第一次获得了权利,得以直接参与从候选人提名到最终选出村干部的全过程。在全国制定了《村委会组织法实施办法》的20多个省份中,绝大多数省市规定村党支部和上级政府不再拥有提名和确定候选人的垄断权力,村民可以联名推荐候选人,也可以毛遂自荐,自愿报名当候选人。

然而,基层民主的实践在全国呈现出极大的不平衡性。在一些村庄,实行了竞争性选举,新选出的村委会也能正常发挥功能;而在另一些地方,选举则缺乏竞争性,选出的村委会仍不能有效开展工作,干群关系依然紧张。全国现有的一百零一万个村委会中,只有5%的村制定了比较完备的《村民自治章程》等规章。有许多因素影响着基层选举在不同地区的成功或失败。其中首要的因素是,有没有真正支持村民自治的地方官员积极推动这一工作。到目前为止,在民政部的村民自治示范县、示范乡镇、示范村等基层选举相对成功的地方,都可以发现,基层选举的成功或是由于地方党政负责人对基层民主重视和支持,或是因为地方民政部门作了积极有效的指导。

而那些基层民主选举失败的原因,往往是地方民政部门未能进行有效动员,真正激发村民的政治热情,或是地方官员为了维护现有权力格局而干预选举,甚至操纵选举过程和结果。大致说来,在国家官僚系统的层级结构序列中,越往底层对村民自治的阻力越大,但基层官员又畏惧来自高层的压力,所以,哪个地方得到中央政府更多关注和帮助,这个地方民主选举就更容易成功。在没有中央政府官员直接干预的地方,当地党政负责人贯彻村民自治的努力程度,常常取决于本地各种不同意见和政治力量交锋的结果。[31]

经济发展水平和地区经济结构也可能影响基层选举的成败。研究表明,基层选举和村民自治活动较为成功的村,多数是一些经济相对富裕、而且村办企业相对发达的村庄,那里的干部和群众都表现出更强烈的意愿接受这种新的基层政治组织形式。[32] 这些地区工商企业的经济实力是产生向心力的源泉,农民具有较强的权利意识和政治参与愿望,关注村级组织的建设,试图通过政治参与维护自己的经济利益;而当地村办企业的经济实力也有助于加强村委会的权威,使其能够更好地协调村民关系、开发社区、完成国家的计划生育、统筹提留等任务。[33] 但近年来,在山西、河南、甘肃等贫困的内陆地区,农村基层民主选举也获得了较大的成功,那里的村民们显示出选举能人、发展经济、走上富裕道路的强烈愿望。

中国的基层民主实践提出了一条值得进一步验证的理论假设:在一个缺乏民主的历史传统、而且市民社会相对弱小的发展中国家,经济利益与民主实践之间的关联越紧,民主政治作为一种新的价值观念和行为规范在民众中生根、成长的可能性就越大。

此外,各地区不同的历史传统、文化特质、社会结构及对外开放程度都对基层选举的成败有着不同程度的影响。例如,一些地区宗教势力试图操纵民主选举,或者破坏选举制度,干扰民主化进程。一项国家“七·五”研究课题《社会主义民主政治研究》的随机调查表明,40%的人认为宗教组织影响着地方选举。[34]

四、乡村政治改革的成就之一: 基层政治民主化

尽管存在着巨大的地区差异及一些不利因素,中国近年来的乡村民主实践在改变基层权力结构、推动乡村基层民主化方面依然取得了重大成就。农民在这场改革中焕发出极大的政治热情,各地的投票率一般在85%以上,相当多地方高达90%以上。村民们严肃对待选举,认真行使自己的神圣权利,选举中儿子不选老子、老婆不许丈夫代填选票的事比比皆是。

许多在职的村干部在新一轮选举中落败。一项研究表明,目前许多县市40%以上的村委会干部职位由非党员担任[35];美国的“国际共和研究所”的选举考察报告则披露,福建1994年换届后的村委会干部中党员只占一半[36]。从全国的情况看,选举后村委会干部的平均年龄普遍降低,而文化程度相对提高,大批农村企业家、医生、个体经营者及具有专业技能的农村能人被选上村委会领导岗位。例如,福建省1994年当选的14415名村委会主任中,具有初中以上文化程度的占87.9%,比上届提高13.5%;平均年龄38.2岁,比上届下降1岁,其中52.4%是经济能人。[37]

乡村制度变迁直接促进了乡村行政活动的制度化、透明化,并增强了对村委会的监督。许多村庄新当选的村干部建立了具有透明度的村级财务管理制度。例如,一些地区村委会被要求定期张榜公布重大村务活动和村级帐目,其中包括村级预算和干部补贴情况。许多村庄经村民会议讨论通过了《村规民约》、《村委会工作制度》、《村干部任期目标责任制》、《村务公开制度》、《村经济合作社工作制度》、《村经济帐目公开制度》以及人民调解、治安保卫、文教卫生、社会福利、计划生育等专业委员会的工作制度等一系列规章制度,一方面为村民监督村干部提供了标准,另一方面又给村委会干部管理村民提供了依据。

1991年山东省章丘市村民会议率先将村务管理的各项规章制度综合归纳为《村民自治章程》,其后各地纷纷效仿,各自建立类似的规章制度体系。《村民自治章程》通常具体规定了村民和干部的权利和义务,并对村级政治组织的结构与权力做出权威而规范的解释,因而被村民称为农村的“小宪法”。《村规民约》则往往包括对村民在劳动生产、社会治安、婚姻家庭、社会公德及邻里关系等方面提出的行为规范,并通常对赌博、偷盗、违反计划生育政策等行为做出明确的处罚规定。[38]

更为重要的是,在民政部官员的帮助下,农民还自发地创造出一种适应当前农村实际形势的新的制度安排──村民代表会议,实际上即村议会。村民代表是由村民直接选举产生的,最初,设立村民代表会议的目的是为了监督和协助村委会的日常工作。然而后来在相当多的地区,村民代表会议实际上已经代行了村民会议的部份甚至全部权力,成为与村民委员会同等重要的基层政治组织。例如,在许多地方,村民代表会议有权决策本村重大村务,制定和审议本村的经济社会发展规划和年度计划,审议村委会工作报告和财务收支情况的报告,审查人口出生计划指标的安排与落实,撤换和补选村委会成员,有权为本村建章立制,有权否决村委会有关决定,监督村委会日常工作,并协助村委会完成各项国家任务和村内工作,督促村民依法履行对国家的义务。

到1994年,全国已有50%以上的村庄建立了自己的村民代表会议组织,这一新的政治制度已经得到地方法规的认可,已有16个省(市、区)在地方性法规中列入了有关村民代表会议制度的条款,民政部正建议并协助全国人大在村委会组织法的修订过程中加入有关村民代表会议的内容。[39]

农民自发地创造出村民代表会议这一制度是向实质性基层民主迈出了一大步,它标志着农民对民主的理解已经超越了民主选举这一层次,而进一步发展为包括民主管理、民主监督、民主决策在内的比较完整的体系。村民代表会议已成为村级民主政治中至为关键的一个制度安排,它为村民参与日常的民主决策和民主管理提供了合法途径和场所,使民主政治落到了实处。例如,辽宁省农村普遍建立了村民代表会议制度,1993年全省共召开村民代表会议7965次,平均每村召开5次,村民代表参加率达92%;村民向村委会提出意见、建议99050条,已得到解决77612条,占78%。[40] 村民代表会议审议的提案内容涉及经济发展、农田水利、土地管理、文化教育、反腐倡廉等村内经济、政治和社会生活的各个方面。

村民代表大部份由村里的经济能人、家族长辈以及有较强的政治活动能力的人组成,其决策往往具有较高的权威性和群众基础。村民代表会议议决重大村务,促进了村务决策的科学化和民主化,建立了有效的民主监督机制,从而减少了腐败现象的发生,增强了村组织的社会凝聚力,密切了村干部与村民的联系,使许多农村中的难题得以顺利解决。在许多地方,作为村内最高权力机构的村民代表会议做出的决定,村党支部也必须服从。从全国各地的调查来看,党员在村民代表中所占的比例只有25%到35%左右,因而党支部的决议要想成为村民代表会议的决定,党员代表就必须先说服其他代表,才能得到多数的支持。这样,党支部在某种程度上也要向村民代表会议负责,经过这种方式就可能把中共在基层的活动真正纳入到民主和法制的轨道之中。[41]

随着基层选举的民主实践,广大农民的参政意识不断增强。民政部的调查表明,80%以上的村民认为,村委会干部要经过选举产生、而不应由乡镇政府或村党支部指定;63%的村民认为选举有很大作用,还有22%的村民认为选举虽然仍然流于形式、但还有一定作用;当被问到参加投票的动机时,88%的村民选择回答“投票是我的权利,我要认真投这一票”;近70%的村民认为候选的村干部“关键要有能力,不一定非得是完人”。[42]

村干部的政治责任观念也逐渐形成,许多当选干部都清楚地记得自己在上届选举中得到的选票数目,并且意识到他们的工作将在下届选举时得到检验。每次换届选举后,全国各地都发生过村民手持《村委会组织法》上访,状告地方干部干预操纵选举或乡镇政府任意撤换选举当选干部的事件。与此相关的一个值得调查研究的问题是,农民或许已经开始利用村委会和村民代表会议作为自己的组织武器,来维护自己的权益、对抗乡镇政府乃至县政府的非法“侵入”,到目前为止,这方面的分析还很少。

村民自治的民主实践对中共的基层组织也产生了很大影响,在村级行政组织民主化的压力下,一些地方的党组织已开始探索党内民主化。例如,山西省河曲县在村民自治活动的影响下,于1992年开始采取“两票制”的办法重建农村党支部,即在选举农村党支部成员时,坚持由非党群众投信任票推荐候选人,然后由党员投选举票选举支部班子,并规定党员必须获得半数以上群众信任方可成为候选人,结果当年近三分之一的原党支部干部落选。[43] 这一做法已在全省以至北京引起了相当大的反响。

五、乡村政治改革的成就之二: 基层政权效能改善

乡村政治生活走向民主化的同时,乡村的行政管理得到了很大改善和加强,这使中央政府也有所得益。一些中央官员认为,让村民选举村干部,有助于改进基层行政效率、提高干部责任感、增强国家的合法性。因此,官方舆论在介绍村民选举时,很少强调其民主化的意义,但却广泛宣传自由选举如何增强了村委会的权威和能力,如何有利于重建乡村法律和秩序,以及如何有利于顺利完成国家下达的任务。乡村民主化的实践之所以会产生以上效果,主要是因为基层选举形成的村级行政组织能够获得村民的认可和支持,而过去那些由上级党政部门指派的村级代理人,即使在当地执政多年、也很难获得这样的支持。

在许多地方,尤其是那些村民代表会议得以建立并能运转正常的村庄,干群关系已得到很大改善。许多村干部表示,由于在民主选举中获得了更大的权威,并且能够通过村民会议或村民代表会议与村民达成共识,现在在完成国家的合理任务和满足群众的要求之间,他们不再感到进退两难。福建省1988年前有20%的村委会处于瘫痪状态,经过三次换届选举,全省只剩3.2%的村委会组织仍然涣散。[44] 笔者在山西省河曲县调查时发现,90%以上的村民认为民主选举的村委会更有权威,自己愿意服从领导。大量对基层统治的个案研究表明,民主选举的村干部普遍能更有效地满足群众要求和贯彻国家政策,因而民主选举的村级“政府”也就更为稳定而有绩效。

在村民自治取得成功的地方,由于基层干部的腐败行为受到遏制,农民负担相对减轻。同时,农民对一些合理的村级组织提留集资项目也不再采取排斥态度,而是积极合作;他们通过村民代表会议讨论后,可以自愿集资,举办公益事业、发展公共服务、营建公共设施,这是相当普遍的。如四川省彭山县义和乡的双提留款,往年要集中多级干部、用半年的时间才能勉强收齐,实行村民自治后仅用半个月时间就能全部完成。[45]

民主选举的成功同时也改善了农村的社会治安状况。1993年山西省河曲县发生的刑事案件和治安案件分别比1991年下降53%和46%,其中重大、特大案件下降45%;民事案件、民间纠纷和来信上访也大幅度减少;87%的村实现了“三无”,即无刑事案件、无治安案件、无集体上访和群众性闹事事件;1993年的495起民事纠纷中,由村级组织调处解决的占91%,许多所谓“气死公安,难倒法院”的案子不出村就得到了解决。[46]

尽管在一些地方宗族势力可能操纵或者阻挠、破坏民主选举,然而,许多研究也表明,民主选举的村委会及村民代表会议的制度框架,有可能有效地缓解宗族之间的矛盾。例如,山西省河曲县楼子营镇农民在镇政府的指导下,采取了“先选代表后定制度,定下制度再选干部”的民主化程序,允许各家族在选举村民代表的过程中推选出自己的代言人,然后由具有广泛代表性的村民代表会议为本村制定一系列重要的规章制度,在此基础上再由全体村民民主选举村委会干部,无论哪个家族的人当选为村委会主任,都必须严格以制治村,遵守各种制度,而村民代表会议则对此起监督作用。这一做法有效地起到了削弱宗族势力负面影响的作用,并为解决宗族之间的矛盾提供了有效途径。

六、结语

中国村民自治的民主实践已经取得了令人瞩目的成就。尽管仍然存在着许多技术性问题和巨大的地区间差异,在最成功的地方选举竞争也远非完美无缺,但农民的政治参与和国家的基层统治都已得到显著地改善和加强。中国乡村村民自治的民主实践是一步具有多重目标的政治发展。当国家无力防止基层政治组织衰败、失去了对地方代理人的有效控制、难以消除干群之间的紧张关系时,中央政府会面临在农村的统治能力与合法性的双重危机,乡村民主化就成为此刻唯一可供选择的政治机制。为了重振乡村政治组织、改善基层统治、并恢复在农村地区的合法性,国家不得不在某种程度上放弃威权统治方式和垄断了几十年的政治权力,去指导、帮助农民组织自己的自治“政府”,让他们积极参与政治选举和管理决策;并鼓励农民在村民自治的新制度中、运用自己的合法权利,去对付那些中央政府已经无法管束的、正威胁着整个政权生存的基层贪官污吏。

这一重大举措通过基层选举和村民自治等民主化机制,将农民的要求与国家权力相联接,从而产生了国家与农民权力相互增强(mutually empowering each other)的效果。一方面,农民真正地获得了选举并监督村干部的权利,能阻止村干部的腐败行为、并要求他们更有效地提供公共服务和福利,农民还因此拥有了自己的合法组织以抗拒地方政府的侵犯,从而得以保护自己的财产与合法权益。另一方面,通过鼓励村级自治组织的发展并赋予其更大的自主性,国家至少是部份地重建了基层政治制度,改进了乡村基层统治,并再次强化了其对农村地区的渗透能力。不仅如此,通过承认农村中新兴利益集团的合法地位、并通过开放而具有竞争性的选举将其纳入政治体系,国家也部份地重新获得了农民、尤其是农民中富裕阶层的政治支持,从而在农村再造了一个自己的“选民集团”(constituency)。

中国的例子表明,国家与社会并不总是处于零和搏奕的竞争之中(zero-sum competition),因此,至少在一定限度内,国家与社会的权力互强是可能的。[47] 当然,国家与农民之间也存在着一些利益冲突,我们应当进一步研究,在农村选举中,农民是否已经开始跨越村界、联合起来实现自己的政治目标,并利用自己的法律和组织武器在某些特定的领域与国家讨价还价。

中国乡村最近的政治发展还促使我们重新思考发展中国家的民主化进程。第三次民主化浪潮的研究者们似乎过多地关注于大规模的民主运动和城市中市民社会的发展,并且往往想当然地认为,在一个威权政体中民主转型与民主制度的巩固必然要求削弱国家的权力。中国的例子说明,民主之花完全可以在长期被认为是“政治死水”的农村、在长期被认为政治冷漠和缺乏权利意识的农民中孕育、开放。村民自治的民主实践已经开始唤醒农民的政治意识,并诱导他们更加积极而有效地参与更高层次的民主选举。[48] 可以肯定,八亿多农民积极地参与各个层次的选举,必将成为一种无可抵挡的力量自下而上地重塑整个国家。

同样重要的是,中国的例子还表明,国家赋予新的社会力量一定的权力并不必然削弱国家管理社会的能力。社会学家迈科尔·曼(Michael Mann)曾将国家权力分为两种,即专制性权力(despotic power)和基础结构性权力(infrastructural power)。专制性权力是指国家精英不经与市民社会集团的周期性、常规性和制度化的协商,而自行采取行动的能力和范围;基础结构性权力则是指国家实质上通过对市民社会的渗透,而在社会中切实贯彻其政治决策的能力。曼进一步指出,现代民主国家是专制权力弱(despotically weak)、而基础结构性权力强(infrastructurally strong),而大多数威权国家则是两种权力都很强,或者专制性权力强而基础结构性权力弱。[49] 从这个角度出发,威权政体的民主转型意味着削弱国家的专制性权力,并建立国家精英与市民社会集团间的周期性、常规性且制度化的协商机制,但并不意味着要弱化国家的基础结构性权力。中国的例子有力地支持了这一论点,因为中国成功的基层民主实践不仅没有削弱反而增强了国家在农村地区的统治能力。

中国乡村村民自治的民主实践是中国民主化进程中的重要一步,然而也仅仅是第一步。从基层民主到全国性民主政治的成型仍有一段相当漫长的道路。面对复杂的政治形势和巨大的地区差异,过于乐观地预测未来中国的政治发展道路尚为时过早。然而,乡村中国成功的政治改革至少给我们提供了一个希望,即从长远来看,一种相对和平而有序的民主化转型过程是可能的;在这个转型过程中,国家的专制性权力将被最终消解,而国家的基础结构性权力则可以保持甚至加强。

【注 释】
[1] Vivienne Shue,The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics (Stanford: Stanford University Press, 1988); Daniel Kelliher,Peasant Power in China: The Era of Rural Reform 1979-1989 ( New Haven: Yale University Press, 1992).
[2] Jean Oi,State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government (Berkeley: University of California Press, 1989); Jonathan Unger,“Rich Men,Poor Men: the Making of New Classes in the Countryside,” in David Goodman and Beverley Hopper,eds.,China’s Quiet Revolution: New Interactions Between State and Society (New York: St.Martin’s Press, 1994).
[3] 例如,见Susan Lawrence,”Democracy, Chinese Style”, The Australian Journal of Chinese Affairs, No.32(July,1994), pp.61-68; Kevin O’Brien,”Implementing Political Reform in China’s Villages,” The Australian Journal of Chinese Affairs,No.32(July,1994), pp.33-59; Tyrene White,”Reforming the Countryside,” Current History, Vol.91, No.566(September,1992), pp.273-77。另一篇重要的文章是Minxin Pei,“`Creeping Democratization’ in China,” Journal of Democracy, Vol.6, No.4(1995), pp.65-79.
[4] 见International Republic Institute,People’s Republic of China Election Observation Report,May 15-31, 1994 (1995), p.1.
[5] 这类报导,见Steven Mufson,”China Dabbles in Democracy to Run Villages, Reform Party,” The Washington Post (January 26, 1995); Lincoln Kane,”Flourishing Grassroots: Village-level Democracy Blooms,” Far Easten Economic Review (January 19, 1995), p.23.
[6] 陈开国,《中国农村大趋势》(合肥:安徽人民出版社,1989年),第156页。以下简称《大趋势》。
[7] 秦志华,《中国乡村社区组织建设》(北京:人民出版社,1995年),第428页。
[8] Scott Rozelle and Richard Boisvert,”Quantifying Chinese Village Leaders’ Multiple Objectives,” Journal of Comparative Economics, No.18(1994), pp.25-45.□
[9] 见《大趋势》。
[10] Minxin Pei,”`Creeping Democratization’ in China,” Journal of Democracy, Vol.6, No.4(1995), pp.65-79.□
[11] Vivienne Shue,The Reach of the State: Sketchs of the Chinese Body Politics (Stanford: Stanford University Press, 1988).
[12] 王习加,“农村干群关系何以如此紧张”,《社会》(北京),1991年第11期,第18-19页。
[13] 李秀琴、王金华,《当代中国基层政权建设》(北京:中国社会出版社,1995年),第13页。
[14] Jean Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government (Berkeley: University of California Press, 1989); Jonathan Unger,“Rich Men,Poor Men: the Making of New Classes in the Countryside,” in David Goodman and Beverley Hopper,eds.,China’s Quiet Revolution: New Interactions Between State and Society (New York: St.Martin’s Press, 1994);Ole Odgaard,Private Enterprises in Rural China: Impact on Agriculture and Social Stratification (Berkeley: University of California Press, 1989).
[15] 王习加,“农村干群关系何以如此紧张”,《社会》,1991年第11期,第18-19页。
[16] 农村经济年度分析课题组,《1993年中国农村经济发展年度报告》(北京:中国社会科学出版社),第157-162页。
[17] 详见《农村工作通讯》1992年第10期。
[18] 余红等:《当代农村五大社会问题》(南昌:江西人民出版社),第85页。
[19] 同上,第199页。
[20] 陆建华:“1992年社会各阶层对社会形势的基本看法”,《社会学研究》(北京),1993年第3期,第5-13页。
[21] Minxin Pei,“`Creeping Democratization’ in China,” Journal of Democracy, Vol.6, No.4(1995), pp.65-79.
[22] 余红等,《当代农村五大社会问题》(南昌:江西人民出版社),第203页。
[23] 周伟:“不可忽视的乡村宗族势力”,《光明日报》1993年10月3日。
[24] Minxin Pei,“`Creeping Democratization’ in China,” Journal of Democracy, Vol.6, No.4(1995).
[25] 陈永平、李秀莎,“宗教势力:当前农村社区生活中一股潜在的破坏力量”,《社会学研究》(北京),1991年第5期,第31-36页。
[26] Minxin Pei,“`Creeping Democratization’ in China,” Journal of Democracy, Vol.6, No.4(1995), pp.65-79.
[27] 余红等,《当代农村五大社会问题》(南昌:江西人民出版社),第116页。
[28] 常永青,“河南省农村基督教活动情况调查”,《社会学研究》(北京),1991年第3期,第77-85页。
[29] 六个仍然没有地方性法规的省(市)是北京、上海、广东、海南、广西和云南。详细资料见中国农村村民自治制度研究课题组,《中国农村村民委员会法律制度》(北京:中国社会出版社,1996年),第9页。以下简称《法律制度》。
[30] 中国农村村民自治制度研究课题组,《中国农村村民委员会换届选举制度》(北京:中国社会出版社,1994年),第111页。 以下简称《换届选举制度》。
[31] 民政部官员相当谨慎而含蓄表达了这一观点,见《法律制度》,前言部份。
[32] Kevin O’Brien ,”Implementing Political Reform in China’s Villages,” The Australian Journal of Chinese Affairs,No.32(July,1994), pp.33-59; 白钢,《村民自治:中国农民的政治参与》 (中国社会科学院公共政策研究中心工作论文,1996年),第20页。
[33] 秦志华根据乡村社区的经济发展水平和制度组织水平的从高到低,将乡村社区划分为四种类型,即集体经济型,散户经济型,传统体制型和贫困落后型。见秦志华:《中国乡村社区组织建设》,(北京:人民出版社,1995年)。
[34] 详细资料见辛向阳,“当代中国民主论纲”,《学习与探索》1993年第1期。
[35] 《换届选举制度》,第71页。
[36] 见International Republic Institute,People’s Republic of China Election Observation Report,May 15-31, 1994 (1995), p.1.□
[37] 民政部基层政权建设司编,《全国村民自治示范工作经验交流暨城乡基层先进集体和先进个人表彰会议文件汇编》(北京:中国社会出版社,1996年),第63页。以下简称《会议文件汇编》。
[38] 《法律制度》,第61-74页。
[39] 同上,第21-26页。
[40] 中国农村村民自治制度研究课题组,《中国农村村民代表会议制度》(北京:中国社会社,1995年),第10页。以下简称《代表会议制度》。
[41] 同上,第101页。
[42] 《换届选举制度》,第9-10,91页。
[43] 与河曲县干部的访谈。亦见中共河曲县委、县政府,“村民自治在贫困地区的有益实践”,《会议文件汇编》,第192页。
[44] 《会议文件汇编》,第63页。
[45] 《代表会议制度》,第39页。
[46] 河曲县社会治安综合治理委员会,《加强村委会建设,开展村民自治,全力维护农村的社会治安》(汇报材料,1994年)。
[47] 国家与社会能够权力互强的论点可见Joel Migdal, Atul Kohli, and Vivienne Shue, eds.,State Power and Social Force: Domination and Trans formation in the Third World (New York: Cambridge University Press, 1994).
[48] 据1996年1月19日的《人民日报(海外版)》报导,在该年举行的五万乡镇人大代表换届选举中,选民参选率达90%以上,人大代表的候选人有85%是由选民通过10人联名推荐方式推选出来的,而过去主要由政党、团体提名推荐的代表候选人现在只占六分之一。全国人大的一位官员将其归功于中国农民参政议政意识的提高。
[49] Michael Mann,“ The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanisms, and Results”, in John Hall, ed, States in History (London: Basil Blackwell Inc, 1986). 编者说明: 该论文提交1997年5月8-9日由哈佛大学东亚研究中心主办的“海峡两岸选举研讨会”。原稿删节后在香港中文大学中国文化研究所主办的《二十一世纪》第40期(1997年4月号)发表。经《二十一世纪》编辑部同意,本刊将作者进一步修改后的论文全文发表。

当代中国研究
MCS 1997 Issue 1

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