杨叔进:中国国有企业改革的问题与战略

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杨叔进
前世界银行高级经济学家

一、国有企业在转型期中面临的严重问题
二、中国政府提出的国有企业的改革方向
三、国有企业改革的经验与问题
四、私有企业的发展对国有企业改革的成功至关重要
五、行业、竞争性及所有制:国企改革全盘战略棋局
【注释】

中国改革前的经济体制是苏联式的指令性中央集权计划体制,在这一体制下国有企业是最重要的经济成份。改革之初,中国的国有工业企业的产值占全国工业总产值的三分之二以上,其固定资产投资占全国固定资产投资约70%,职工人数占全国非农业职工人数的75%以上。国有工业企业固然对中国实现工业化起了一定的作用,但在长期僵化的计划经济体制下,也造成了很多难以解决的问题,主要是产业结构不合理、生产效率低下、缺乏活力,部份国有企业连年亏损,依赖财政补贴为生。

改革开始后,为解决国有企业的这些问题,强调要“政企分开”和“企业自主”,在坚持公有制的主导思想下,试图以渐进的方式完善国有企业的管理与经营。从最早的“利润留成”到后来的“利改税”、“价格双轨制”、“企业承包制”,从1984年的企业自主权法案到1986年的工厂经理条例、1988年的国有企业法(授予企业14种管理权)和同年生效的“企业破产法”、一直到1992年的企业自主权条例等,都是为了逐步扩大企业的自主权,使企业能自负盈亏,划清企业的法律责任与政府部门的监督责任。

1993年公布的公司法,更有利于国有企业进一步成为独立于行政部门的法人。同年在十四届三中全会上通过了建立社会主义市场经济的决定,提出从1994年开始扩大企业改革的试点,包括要实行一百个大中型企业的股份制公司化,以及一千个大企业的重整。企业改革的试点城市从最初的十个增加到五十六个,1997年又增加为一百一十个。这些改革方案旨在明晰产权、改进国有资产管理机构、加强公司化管理、实行国际会计标准等。随后,还成立了国家和地方的国有资产管理机构。

然而,虽然这么多年来进行了这一系列的改革,中国国有企业的效益并未明显好转,反而是每况愈下,亏损面扩大、借贷负担过重、资产利用率下降甚至出现大量国有资产的流失。

中共“十五大”决定,企业所有制要多样化,要进一步采取多种形式改革国有企业,特别是要推广公司股份制和放手让小型国有企业自己搞活。这一新的决策能否帮助国有企业实现改革目标,是值得认真探讨的。本文首先简述国有工业企业目前面临的问题,然后对国有工业企业改革的新战略进行逐项评估。

一、国有企业在转型期中面临的严重问题

中国的国有企业中,虽然也有少数企业运营绩效不错,但国有企业的总体业绩是相当差的。改革以来,国有企业的产值、就业和生产率的增长一直落后于非国有企业。中国集体企业资产的平均回报率据估计是8.4%,合资企业则是9.9%,但国有企业仅为6.0%,比银行贷款利率还低;也就是说,国有企业从银行贷款投资后,所获盈利还不够偿还贷款利息。因此,亏损的国有工业企业不断增加,1992年只有26%的工业企业亏损,1996年亏损企业则增加到50%,总亏损额约合国民生产总值的1.3%。八十年代后期国有工业企业中资不抵债的企业的总利润占国内生产总值的6%,而近几年这一比例下降到1%。[1]

国有企业状况每况愈下的原因很多,当然有一部份是过去计划经济体制留下来的旧问题,但也有相当一部份是经济体制转型中渐进、局部改革策略引起的新问题,这些新问题可概述如下:

第一,产业结构不合理又难以调整。中国社会主义早期的工业化政策模仿苏联模式,偏重发展重工业,投资决策不顾及市场需求。改革开放后,旧的产业结构不适应市场需求,企业的产销不对路,产品积压,资金难以周转。但在社会主义政策支配下,又不能关闭这些企业、令工人失业,于是只好继续让这些企业维持生产,导致物质和人力资源的不断浪费,资产利用率低下。

第二,重复投资造成设备利用率低。改革中的“放权让利”政策扩大了地方政府的财权和投资权,虽然有利于搞活经济,但也造成了地方保护主义,各省、市、县都热衷于发展新的耐久消费品的生产。往往一种消费品在市场上处于成长期时,各地的企业就一窝蜂地上马生产,而不顾市场需求未来的变化;一旦这种商品的市场需求趋于稳定或饱和后,这些企业的生产能力就过剩了。但是,生产能力过剩的企业为了维持工人就业,又不及时随着市场的变化而出售设备、关闭工场,造成许多企业的设备闲置。最近国家统计局的一次工业普查发现,在被调查的900家企业中,将近一半的企业的设备利用率低于60%。

第三,产品老化,缺乏创新机制。国有企业一向墨守陈规,其员工就像公务员那样、对工作抱着消极应付的态度,政治上“听话”成了对员工的主要要求;企业内缺乏有效的激励机制,员工很少去主动自觉地不断追求新产品、高质量,因此企业无法抓住市场机遇,在与非国有企业竞争的过程中竞争力每况愈下。

第四,冗员过多、员工工作效率低。国有企业冗员过多是因为过去把在企业内安插人员当做解决就业的办法,企业即使并不需要亦不能拒绝接受,为的是“消灭”社会上的失业现象,以体现社会主义的“优越性”。由于实行“铁饭碗”制度,一旦安排了工作,就有了职业保障和诸多社会福利,而工作中则赏罚不分,做好做坏都一样。这样在国有企业内就业几乎成了终身制和家传制,员工只进不出,越积压越多。

国有企业职工在党的几十年的照顾下,已成为“天之骄子”,“优越感和稳定感最强”。[2]他们不仅工作效率低,而且不愿从事艰苦和肮脏的工作;结果企业为了迁就国家职工的懒惰习性,不得不雇佣大量农村临时工来做脏活重活,因此加大了企业的成本,使效率进一步下降。企业在改革中虽然名义上有了用人权和辞人权,但政府并不让企业充份运用这种权力,为了维持社会稳定,不允许从国有企业下岗的人数太快太多。目前,城市失业率据估计已达15-20%[3],如果国有企业按官方的估计在未来数年内再辞退一千五百万工人(约占现有员工的12.5%),显然会严重冲击社会稳定;但是,不辞退这些人,企业的冗员就仍然严重,同样会把企业拖垮。

第五,企业的社会福利负担过重。这也是旧体制遗留下来的包袱,企业要全部负担职工的福利,包括公费医疗、住房、幼儿园、退休金等,这自然大大加重了企业的成本。现在虽然中国也开始实行企业职工福利的社会化,即由企业与职工各出一部份福利基金,由各级政府组织和分配养老金及医疗保险费用,但福利包袱重、企业财源少,无法把全部的企业职工福利都迅速社会化,而企业则甩不掉这个福利包袱。

第六,企业负债过高,银行对企业没有约束力。改革以后,企业不能再仰赖财政投资,其所需资金基本上转向银行借贷,现在国家银行75%的贷款是贷给国有企业的。但国家银行受到各级政府的压力,无法根据企业的经营状况对贷款进行审慎的估评审核,不得不用贷款养活国有企业,以维持地方的就业和社会稳定;如果企业拖欠贷款,银行也束手无策,没有制约及监督能力。这样,许多国有企业固然靠银行延缓偿债得以维持,但这却大大地损害了银行的资金流动性和健康运转,很多国有企业因而负债超过了资产,使企业破产可能连带银行破产。目前银行的全部贷款中已有20%是无偿还可能的呆账,而逾期两年应收未收的利息则高达1431亿元[4]。

第七,对国有企业的日常经营干预过多,而对企业盈亏的约束却过软。改革中企业的自主权虽然扩大了,但多数国企仍然没有充份的“投资权”、“用人及解雇权”、“制定工资权”和“进出口权”。1994年世界银行对156个国有企业的调查发现,90%以上被调查的企业在生产、销售及选择供应者方面有了充份的自主权,但60%以上的企业经理认为,政府在对外贸易、资产处理及企业合并等方面仍有相当大的限制,而党仍全面控制国企经理的任命调动。[5] 政府从企业外部对企业经营成效的监督放松了,国有资产管理局未能发挥作用,加上贷款银行也经常向企业让步,国有企业自身就更缺乏自我约束了。结果,企业经理任意增加奖金及福利,减少再投资,而企业的亏损则越来越大。

第八,国有企业的资产严重流失。由于对企业的资产和经营绩效的监督往往处于真空状态,许多国有企业实际上是完全被企业经理自己掌握的;即使是已经公司化的企业,其高级管理人员本人也基本上都是董事会成员。这种内部人控制型的企业很容易出现资产流失、资本不当消耗和投资决定盲目等问题。这些企业很可能把本企业的一部份质量最好的资产变相转移到某些私人手中,而把企业的负债却留给国家。资产流失和工资福利增加过快,在中国已是普遍现象。据1994年一项对124,000个国有企业的调查,这些企业平均有11.6%的支出去向或原由不明;另一估计是,每年流失的国有资产约占国有企业年资本投资的2-9%[6]。这是企业经营管理体制转型中的新问题,亟待解决。

以上问题表明,中国的国有企业改革已进入一个两难阶段。一方面,政府对企业的干预依然存在,企业对政府的依赖也未能消除,企业既未完全真正地自主独立,也缺乏创新机制和内部制衡,因而无法自负盈亏地正常经营运作;另一方面,政府和银行又未能有效地监督国有企业的经营绩效,甚至都无法让企业提供完整可靠的财务报告。在这样一种进退维谷的情况下,中共“十五大”推出了进一步改革国有企业的战略,这一战略能否如愿以偿、又将如何布局,这就是下面所要分析的。

二、中国政府提出的国有企业的改革方向

国有企业的改革首先要明确所有制结构。中共“十五大”虽然再次确认社会主义公有制为中国经济的主体,但是其提法与过去相比已有所改变。首先是放宽了公有制的定义,认为公有制并不限于国有、国营经济,它“不仅包括国营经济和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成份和集体成份”;其次,承认公有制的实现方式可以、而且应该多样化,即不限于国家的独资独营;再次,还强调了多种所有制经济的共同发展,承认“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部份”,而不仅仅是国有经济的“补充”。

在这个新的原则下,国有企业的改革就有许多条路可以走,“一切反映社会化生产规律的经营方式都可以大胆利用”,“十五大”报告中特别列出了下列五种方式。第一,通过股份公司制把企业的所有权和经营权分离,从而提高企业和资本的运作效率,可以由国家和集体控股,以便维持公有制的支配范围。第二,实行以乡镇劳动者的劳动联合和资本联合为主的股份合作制经济。第三,对大企业加快改组、改造,“以资本为纽带,通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团”。第四,采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制和出售等形式,搞活国有小企业。第五,实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程等政策。

中国现共有国有企业305,000家,其中118,000家是工业企业。国有企业产值约占总产值的41%,集体企业(乡镇企业)占35%,私营(包括外资)企业占24%,因为集体企业亦被算作公营,所以公有制的比重仍然达76%。在国有工业企业中,87,905家实行独立的会计核算,其总资产占工业企业总资产的70%,他们包括15,668家大中型企业和72,237家小型企业;目前,还有30,095家不实行独立的会计核算的国有工业企业,他们基本上都是小型企业,所以,国有小型工业企业的总数是102,332家。由于国有企业的数量和种类繁多,加上改革中问题重重,政府没有力量同时改革所有的国有企业,只能先选择少数企业作改革的试点。

事实上,早在1984年中国就开始了股份制改革的试点,1991年将这一试点扩大了;1994年底开始,在百户企业中试验、建立现代化企业制度,1995年开始进入规范阶段;其后又以国有企业为主,改建和新建股份有限公司,但总数一直未超过9,000家。由于对公有制实现方式的认识上的局限性等原因,中国没有全面推行企业的股份制改造,到1996年为止,已建立股份公司的国有工业企业只有5,800家,占总数的5%。

1997年底,国务院又宣布了以下新措施。第一,重点抓好国定的大型试点企业集团,带动一批企业改组,形成规模经济;国务院确定三家国家控股公司进行试点。第二,抓好1,000户国有大中型重点企业(其中880家是工业企业,其产值约占全部国有企业工业产值的三分之二,其销售额、税收和利润占全部国有工业企业的一半),特别是抓好其中国务院已确定的512户;重点是改革、改组、改造,加强经营管理;将优先考虑这些企业的股票发行与上市;第三,要求重点企业和银行协商签订银企协议,落实银行的权力、义务与责任。第四,鼓励各地因地制宜地采取改组、联合、兼并、股份合作制、承包经营、出售与破产等多种形式,进一步放活国有小型企业。[7]

三、国有企业改革的经验与问题

事实上,上述的1997年底提出的改革措施中,有一些早已实施,下面将根据笔者了解的一些实例,详细分析这些改革措施的初步进展和存在问题。

1. 股份制的推行

传统的公有制经济体制虽然也明确规定全民所有制企业的财产归“全民所有”,可这个“全民所有”过于“含混、笼统”。在企业实际运行中,资产的所有权关系非常模糊,并无具体明确的所有者法人,而只能由“政府”代表“全民”行使企业财产所有者的经济功能。传统上由中央工业部管理企业时,主管部也不过是受国务院委托而管理企业的生产和投资,并不是产权所有者的代表,部里的司局只关心企业的投入和产出,企业的厂长只是上级决策的执行者。在政府系统中,逻辑上应该是财政部最终直接管理企业资产的使用效率和资产增值,可是一个不了解工业经营的财政部,根本不可能直接管理30多万家国有企业的资产。事实上,能够干预企业的政府机关包括中央的对口部、地方的对口局,还有许多其他各层级的政府部门,这些政府机关彼此利益矛盾,见到“好处”就抢、遇到困难就推,谁也不会对企业的兴衰最终负完全责任。

不仅如此,政府除了这个“所有者”角色外,还扮演着行政管理的角色,包括宏观经济的调节和微观经济的规划。[8] 也就是说,政府自己既是“球员”,也是制定“球规”和执行仲裁的“裁判”。在这三种职能混淆的情况下,“球打得不好”,既可能是“球员”不努力,也可能是“球规”不妥,还可能是“裁判”不公,既然“球员”、“裁判”都是同一个“人”,“他”不愿指责自己,也不让别人追究他的责任,“他”的“球艺”自然就不可能进步了。

改革开放后,政府部门的计划指令已逐渐减少,企业逐渐面向市场了,但政府和国有企业之间的这种含混不清的关系并未因此而理清,股份制改革正可以突破这个难题。企业实行股份公司制,不仅可以分离所有权与经营权,明晰产权,有助于实现政企分开,从而促使企业自主经营,面向市场、增进效益,而且可以出售新股、增资扩产,动员更多的资金,进行技术改造、扩大生产设备、适应市场需求,也改善了企业负债与资产的比例。

不少国营企业以往投资形成的资产中,既有创建时的中央部门投资,也有后续追加的地方政府投资,还有企业自身的再投资,这种错综复杂的投资关系使中央部门和地方政府的权责很难划分。股份制首先可以帮助澄清所有权,至少可以根据过去投资者的投资数额,确定哪些政府部门拥有多少所有权。然后,不同政府部门根据各自股份的多少派任董事,由企业的董事会监督管理企业资产的使用,而不必再由各类政府部门多头干预、到处插手。这样有助于界定企业的所有权与经营权,董事会授予经理资产使用权和业务经营权,经理对企业的盈亏负责,企业不能再靠财政补贴过日子。

在股份制的试点城市里,为了推动这一试点,实行股份制试点的企业可以在资产合理化方面获得几个优惠条件。第一是减低利润税,财政部给予18%的所得税信用,实缴利润所得税是15%;第二是地方财政局给予低利贷款,以成都为例,这一贷款的利率是2%,低于一般流动资金贷款利率;第三是可以加速资产折旧,把资产折旧率从3%增至5%。当然,这类财政信贷优惠条件应有一定期限,过期即停止,以便刺激企业在短期内完成改革,也避免长期补贴造成财政的损失过大。

股份制的试点在一些地区实施后相当成功。例如,到1997年年中为止,北京市的98家股份有限公司中,企业投资主体已经多元化、分散化,这些公司的股本总额中,国家股和国有法人股只占47%,其余股本来自向社会筹资,从而形成了对企业的外部压力,强化了企业经营的约束机制和激励机制,提高了企业的市场竞争能力。据对北京市的101家股份有限公司的统计,它们向社会筹资约170亿元,此外还向内部职工筹资约6.9亿元、向外筹资81.7亿元,增加了企业的资金,降低了企业的负债率。[9]

从企业个案来看,也有不少成功经验。比如,具有328年历史的北京同仁堂是个老企业,1992年组建企业集团时企业的负债率是81.6%,1997年6月,北京同仁堂股份有限公司的股票上市了,共筹集资金3.4亿元,使得企业的负债率降至36.5%。企业有了新的资本,盘活了同仁堂的两个因资金不足而停建的产品出口基地项目,增加了新产品的生产规模和出口能力。又如,北京市王府井百货大楼有38年的历史,原企业积累资金只有3,000万元,1993年改为王府井百货(集团)有限公司,股票上市后募集资金达6.2亿元。现该公司已由原来的单体公司发展成为大集团,到1998年将拥有10,000平方米以上的商场9家,总营业面积将是1992年的18倍,帐面净产值由1992年的0.9亿元增至10亿元。

山东淄博是一个股份制的试点城市,5年内该市的1,554家国有工业企业都已改组成为公司,其中有51家的股票在本市的股票市场上交易。例如,山东银雪化纤公司原为国有,有工人1,700人,5年前该公司改为股份制,自留一半以上的股份,其余股份在证券市场上出售,集资3,000多万元,用来购买从意大利进口的纺纱机;地方政府派官员出任该企业的董事,由于上市公司的股票价值由市场决定,公司董事会已不再单纯注重产量指标,而是关心盈利状况和股票价格的升降。[10]

以上成功的实例都有一个共同特点,就是企业股份化过程中必须向社会开放售股,否则,如果企业的股份仍然保持完全的国有,那就是“换汤不换药”,企业未必会面临真正的改革。比如,甘肃省兰州市的电机集团公司1997初改为股份制时,为了照顾本企业工人的利益,防止可能的外部股东干预,企业的股份不向社会出售,仍是全部国有,其股份制改革就没有明显效果。

2. 组建大型国有企业集团

中国的大型企业都是国有的,只要能放松企业的行政隶属关系,便不难组成大企业集团,这是目前中国大企业产权重组方面的一个改革方向,准备先在1,000个原中央部属的大企业中试行。在这1,000家企业中,880家是工业企业,它们的综合资产占全部国有工业企业总资产的三分之二以上,它们的销售额、利润与税收占全部国有企业的70%以上,可以说,这些大企业的重组改造能否成功,很大程度上关系到国有工业改革的成败。

组织企业集团可以重新调整配置集团内各企业的资产,从而更合理地使用这些资产,实现生产和交易的规模经济。大型企业集团可以是跨地区同行业的,也可以是跨行业的。跨行业的企业集团往往是以资本为纽带,属下的企业可互相支持,会增强竞争力,这在日本和韩国均有先例。日本的Keiretru(系列企业)就是由多家独立的公司组成,这些公司的股票均各自上市,但公司之间相互持股,形成一个集团,互相支持,互相给予业务上的方便,如三菱、住友等企业集团就是如此。这是私营大企业在市场竞争中利用企业间的社会关系谋求发展的一种形式。韩国有十个大财团(chaebol),它们主要是在政府的支持下形成的,政府指示银行给这些财团大量低息贷款,帮助这些财团扩张。但是,这种做法在市场世界化和全球竞争力方面却暴露出显著的弱点,由于银行对企业的融资过于宽容,企业盲目举债、过度扩张,导致债务资本比率过高(3.5到17.2倍)[11]、生产设备过剩,一旦出口萎缩、或出现国际性金融风暴,企业就濒临破产。此前车之鉴不可忘。

中国目前在组建大型企业集团时,也推出了一些优惠政策,如对集团企业的技术改造投资免除利息,国家帮助安排冗员,政府选择性地安排300家大企业分别与银行建立关系等。在中国,比较早出现的一个跨行业企业集团就是由早先建立的中国国际信托投资公司演变而来的,它由控股公司逐渐发展成为大企业集团,除了原有的信托及金融业务外,还发展了旅馆、收费公路等业务。目前,中国还有57个国有企业集团正在组建中,其中有十几个在上海。

上海汽车工业公司即为一例,它已与德国Volkswagon汽车公司合资经营了十年,所产轿车占中国轿车市场的一半以上,现在又与美国的通用汽车公司合资另建一新厂。1997年6月,该公司又决定扩充,接管了两个亏损的制造彩电的电器公司,还计划购买经营良好的“大中出租汽车公司”34%的股份。[12] 上海还组建了另外五家大企业集团,包括对外服务有限公司、工艺进出口公司、广告有限公司、对外经济贸易实业公司和外经贸商展公司。

广东省已确定要组建70家大型企业集团,目前有关部门正在制定相关政策,准备在审批、利税、外汇方面给予优惠政策,并筹划设立发展基金,以培育具有较强竞争力的跨国公司。福建省为加速国有资产的合理流动与重组,准备组建150多家企业集团,让它们逐步成为机械、石化、建筑材料、林产、水产行业的骨干企业;为此,陆续推出了一系列扶持措施,如调整企业资产负债结构、授予企业资产经营权和一定的投资融资决策权、赋予企业外贸出口经营权、鼓励在境外建立销售网和创办境外企业、对重点建设项目优先安排投资计划、信贷和外汇、提高必要的贷款贴息和周转金并优先安排技术改造贷款、允许参股或收购信托公司和城市合作银行、发行财政债券作为重点企业技术改造基金等。[13] 广东和福建两省也准备将国有外贸公司联合组成多功能的大型国际服务贸易企业集团。

在石油化学工业里,现在已经出现了两家大企业集团,一家是北京的燕山石油化工集团有限公司,另一家是南京的石化产业集团公司。燕山石化公司是个集石油炼制、石油化工、科技开发为一体的特大型石油化工联合企业,前两年也是现代企业制度改革的试点企业之一。燕化集团先后组建了燕化高新技术股份有限公司和燕化石油化工股份有限公司,为实现低成本、高效率,还兼并了制造高级润滑脂的天津汉沽石油化学厂;目前已拥有四个控股公司、多个全资子公司和一批跨地区、跨行业的参股公司和关联企业,均以产权联结为纽带;整个集团公司已改制为中国石化总公司控股的国有独资公司,今后准备发展成为投资主体多元化的大型企业集团。[14] 位于南京地区长江两岸的金陵石化公司、扬子石化公司、仪征化纤集团公司、南京化学工业(集团)公司,原来分别隶属于中国石化总公司、中国纺织总会和江苏省,它们之间相距最远的也不超过30公里,彼此本来可以成为相互供应原料的上下游关系,但是在组建企业集团之前,却因行政隶属上的“条”、“块”矛盾而彼此不相往来。现在,他们打破了各自原来的行政隶属关系、实行联合,组建了石化产业集团公司。这个集团实现了“油、化纤、化肥”的综合发展、有机化工和无机化工的相互配套,成为中国最大的石油、化工、化肥、化纤基地。[15]

中国组建大企业集团的过程中也存在着一系列问题。第一,组建过程多半是上级政府策划安排的,很少有企业自发的。这样,集团组成后是否真能实现规模经济、重新配置过剩的设备、有效地运用资产、减少员工和成本,还不得而知。第二,集团组成后仍是国有独资,只是集团内企业的监督权由政府部门移转到集团或集团隶属的总公司(如中国石化公司)。但是,究竟建立一个什么样的管理结构,才能既对集团属下的各公司经理具有有效的约束力,又能保证经理们有充份的经营管理权?到底谁代表资产的所有者?是否新的集团公司的人员仍是由各相关部委调来的干部?这些,都还是疑问。第三,集团内的各企业大多仍是全部国有的,如果改为股份制、股票上市后,是否开放给机构、个人购买?这些国资企业的股票市价,是否能反映出企业营运的绩效?第四,为了促进企业集团的形成,给了很多优惠条件,这些优惠非给不可吗?没有了这些优惠条件,是不是企业就没有兴趣组建集团?倘若如此,企业到底是在追求给企业集团的优惠条件,还是组建企业集团后增进的效益?第五,如果过份鼓励组建企业集团,也可能会造成国有企业的垄断局面,对经济的竞争性发展和对消费者都不利。第六,企业集团如果不适当地跨行业扩张,会既缺乏必要的管理经验和能力,也妨碍专业化发展,首钢就是个典型的例子。

过去十五年当中,北京的首都钢铁公司盲目地实行多角化发展,结果不但不成功,反而变成了拖累。当初,政府曾给首钢低税优惠,并同意其购买一个船队、一个香港的保险公司和秘鲁的一个矿场,首钢同时又经营着冷气机工厂,并想向电子工业扩张,甚至考虑在它拥有的土地上盖旅馆和办公楼。首钢以往的主要生品是低质的建筑用钢材,本应转而集中生产高质平板钢材和不锈钢,供汽车、家用电器工业和制药工业用,为此,需要投资新设备30亿美元。可是,首钢的跨行业盲目扩张,不仅使它的资金日益紧张,无法进行必要的技术改造,而且还造成经营亏损。例如,在购买秘鲁的铁矿场时,未发觉该矿的盈利能力低下,结果付价过高,现在只好再设法出卖。自其负责人的贪污案被揭发后,首钢的低税优惠被取消了,同时首钢在华夏银行原有的过半股份已被迫减至25%,该银行也不再向首钢提供低利贷款,首钢的经营状况每况愈下,冗员充斥,对环境的污染严重。[16]

3. 发展国有大型专业化企业

中国的很多工业都存在着同类型企业重复建设、单位规模小、经济效益差的现象,发展国有大型专业化企业应该是企业改革的一个方向。以汽车工业为例,全国有123家轿车和卡车工厂,但规模都很小,1996年全国只生产了147万辆汽车,不及底特律三大公司产量的六分之一;因此,中国的绝大多数汽车厂的成本都过高,竞争力很低。汽车工业最需要通过重组合并,发展大型专业化企业,从而实现规模经济、提高生产效益。

从1990年至1995年,中国在汽车行业中实行了倾斜型的发展政策,把大部份发展资金投入到规模最大的13家骨干汽车企业中。到1997年第一季度,这13家骨干企业承担了全国汽车产量的91%。但是,汽车行业里条块分割的局面并未根本改变,地方保护主义还未消除,有些省市仍然利用行政手段排斥非本地车,阻碍汽车工业的重组和整合。[17] 汽车行业的改革需要一个重组资产的改革计划,要研究如何使骨干企业的优势得以互补,非骨干的其余百余家工厂如何分工合并,转向装配、改装、零部件生产等专业化经营。[18]

发展大型国有专业独资企业,应迅速建立股份制,至少允许与本企业有直接投入产出关系的其他国有企业参股,而形成一种互有制。这样,这些相互持股的企业因有借贷和购买投入品的关系,必然十分关心企业效益,可在股东会上发挥监督作用,这也是有效地衔接市场机制的做法。这些国有专业化企业实行上述改革后,可再进一步将股票公开上市,让股票的市场价格反映企业的长期利润趋势,这样,便可一方面吸收社会资金、扩大投资和技术改造,一方面又形成更广泛的股东对经营者的监督。在这一过程中,国有资产管理机构应特别注意对国有企业的财务监督,避免资产流失,保证企业的财务状况实报、公开,以利于股票上市。

至于企业内部改革及兼并、资产重组等,则应让企业根据自己的利益作适当的安排,资产管理局不宜过份干涉。开滦矿务局这方面的改革就是个比较成功的例子。过去,该矿务局与下属的19个二级企业之间是统收统支关系,二级企业因有矿务局撑着,不愁亏损,也不必追求效益。改革后,二级企业实行了二级法人管理,与矿务局之间建立了明确的经济核算关系,甚至二级企业内的区、科、班相互间的往来,也通过内部银行实行成本核算。因此,各单位必须精简电力、材料和人工,并面向市场,以达到销售和利润目标,同时,还将后勤服务分出,自谋生路。[19] 这种内部改革是所有国有企业都应实行的起码的一步。

4. 企业兼并

国有大中型企业的兼并可解决设备重复和生产规模不经济的问题。政府为鼓励企业兼并,现给予兼并企业五年停付贷款利息的优惠,还允许把债务转为兼并企业的股份。目前,大部份的企业兼并都是由行政部门安排的,只有少数是经由新设的产权转让中心完成。例如,1997年前7个月中,天津市有48家国有企业被兼并,市政府给兼并企业一年的再调整时间,在此期间,劳动局将向下岗职工发放失业救济,如兼并企业无法还债,市政府还在企业与银行之间协调,商议解决办法。现已亏损而又可能被兼并的国有企业,应迅速地寻求兼并,避免无休止的亏损。

最近有两个兼并成功的例子。一例是河北的邯郸钢铁公司兼并河南平顶山市的舞阳钢铁公司。前者隶属于河北省,1996年实现利润7亿元,居全国钢铁企业第三位;后者直属冶金部。生产特厚钢板,目前资产负债率已近90%,亏损达5亿元。在兼并中把舞钢的全部资产和债务划转给邯钢,舞钢从此隶属于以邯钢控股、武汉钢铁集团和重庆钢铁集团参股的有限股份责任公司,根据政府的兼并政策,舞钢的贷款利息可以暂时停付,贷款本金可延期偿还。兼并后,舞钢的设备能力强,有利于提高邯钢的技术设备水平,兼并后两者的产品结构也有所调整,邯钢可依靠其经营管理优势和筹措来的资金,设法扭转舞钢的亏损。[20]

另一例是浙江的金鹰纺机股份有限公司的跨省兼并活动。该公司的经营规模和经济效益居于全国100家纺机骨干重点企业的前五位。1996年,该公司到安徽大别山区,利用停产的原沂安橡胶厂的厂房和场地,合资新办中型绢纺公司,现已投产。1997年该公司又收购了位于绢纺原料产地的四川绵阳绢纺厂,收购后金鹰公司的绢纺生产规模达到33,000锭,成了全国最大的绢纺企业。

5. 企业的关停、转产

小型国有企业的关停、转产既与国有企业的体制弊端有关,也可能有其他原因,如污染环境等。例如,1996年8月国务院颁布了“关于环境保护若干问题的决定”,年产5,000吨以下的造纸厂、年产折牛皮30,000张以下的制革厂、年产500吨以下的染料厂等,均需取缔、关闭或停产。至1997年9月15日,仅四川一省就据此确定,应当取缔、关停1,633家浪费资源、污染严重的小企业,有400多家转产节约资源、减少污染的产品。[21]

6. 企业的破产拍卖

破产和兼并亏损企业有类似的作用,长期亏损、资不抵债的国有企业应迅速宣布破产,并以拍卖形式处理剩余资产。但是,虽然中国公布了《破产法》和《拍卖法》,但真正破产的国有企业数量还是很少。广州市可能是企业破产案件发生较多的地方,自1992年起,已有36家企业向法院申请破产还债,迄今已处理了19宗,其中国有企业7宗。例如,国有的广州异型钢材厂虽然设备先进(由美、奥进口)、产品市场广阔(包括焊接钢管、冷弯型钢及钢带),但是因“投资失误、管理不善”,已资不抵债,经中级法院裁定,宣告破产,破产时的资产估评值为5,500万元,主要是厂区使用权折值、建筑物和机器设备等。债权债务清算以后,进行了公开拍卖,有四家钢铁企业参予竞购,由广东轻工业机械集团公司广州钢管厂以5,000万元得标。异型厂拍卖所得款项首先用于安置破产企业的职工,然后再偿还债务。[22]

7. 企业的股份合作制

中共十四届三中全会明确指出,国有小企业和集体企业可实行股份合作制。股份合作制企业是独立法人,主要由本企业职工个人出资,出资人以出资额限对企业的债务承担责任,职工个人股和职工集体股应在全体股东中占大多数;企业是否配置国家股、法人股和职工集体股,应由企业出资人协商议定。股份合作制企业采取股东大会制,董事会是大会的常设机构。企业实行按劳分配和按股分红两种分配方式,员工既是雇员,又是出资者,所以,为了获取自己投资的收益,会比较努力地工作,不断创新。因此,这种制度含有一种内在的激励机制,它也是职工的个人资本与劳动的联合,更符合中国的社会主义原则。但必须注意积累和分配关系,要适当增加企业的积累,保持企业的发展后劲。组织股份合作制企业,应从明确产权、落实产权责任入手。

在资本主义国家,也有许多企业利用职工股来减少成本、吸引和保留人才。例如,美国最大的航空公司--联合航空公司,为了减少员工罢工、降低成本和保持竞争力,与员工达成了减薪协议,减薪部份用公司股票补偿,现在该公司的员工已拥有公司55%的股权。美国的许多高科技公司(如Intel),也允许职工以低价购买本公司的股票,以此鼓励技术人员不断创新和长期任职,这样,员工的收益不完全依靠工资收入,如果公司的股票价格上涨了,职工也跟着受益。

实际上目前中国城乡已经出现了不少这类股份合作制企业。在乡村有两个来源,一是原来的社区集体企业转制而成的;二是由农民、个体户自发地集资联合而成的。在城镇也有两种,一是原第二轻工业系统的城镇集体企业,通过恢复合作制而形成的;二是近年来城镇国有小企业在“放小”的改革中,通过向本企业职工出售资产、改制而成的。[23] 上海市各县区即在一些规模小、效益差的乡镇企业中推行股份合作制,采取“先售后股”的方式,吸引企业职工出资购买企业产权;在1997年头8个月中成交的331户集体企业产权交易中,有50%产权是由企业员工购买的。山东省诸城县的明星隔温材料公司于1993年将产权售给职工(但规定股份只能在职工中转让),改成股份合作制后,产量增加了7倍,利润增加了16倍,交纳税收增加了12倍。

近来中国有报导称,一些国营小企业的经理以实行股份合作制为借口,强迫职工投资入股,谁不出资则变相解雇谁,这是变相的勒索,应该严格禁止。股份合作制应以职工自愿入股为原则,不入股的不分红,但不能以解雇相要胁。也有的企业将社会福利基金等改为资本,停止或减少了职工应有的福利,这也是变相的剥夺员工利益。还有不少股份合作制企业中,虽然职工出了资,也从来不开股东大会。[24] 这些现象说明,目前在中国,股份合作制经常被用来向员工集资,而出资者的权利却得不到尊重和保护。

由于股份合作制企业的股份只能在职工中交易、转让,而不能上市,因此不利于投资的流动性和企业经营的灵活性。因为,想离职的职工欲脱手股票,只能在本企业职工中寻找购买者;而企业想雇用的新职工是否愿意或有能力入股也是个疑问。同时,股份合作制企业的股份没有市价,它的交易价格很难合理确定,这样的无市价的股份亦无法反映企业经营的成败。所以,这种制度有局限性,一般只适合于社区型初级加工业和小型服务企业。

四、私有企业的发展对国有企业改革的成功至关重要

中共十五大报告对非公有制经济有进一步的肯定,过去认为,非公有制只是社会主义市场经济的“补充”,现在称非公有制是经济的“重要组成部份”,并且提出,“对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导,使之健康发展”,同时也承认,“这对满足人们多样化的需要,增加就业,促进国民经济的发展有重要作用”。

抗战前,随着市场经济的发展及地租及商业资本的积累,在大城市中已出现现代工业企业。毛泽东在“新民主主义论”中也承认,民族资产阶级是国民经济的一个组成部份。但是,1949年后,却视私有企业是与社会主义不相容的异己,不断压制打击;与此同时,过份强调公有制,加快小集体所有制向大集体所有制的过渡,又进一步鼓吹和扩大“一大二公”的全民所有制。在农村,割自留地、家庭副业、集市贸易等所谓的“资本主义尾巴”,对个体经济极力加以限制;在城市,没收、购买或国家参资于较大型的私有企业,最终将其收归国有,同时消灭个体经济,“文革”时期更是大砍方便群众的个体服务业。结果,中国城镇的个体劳动者因此大减,从1953年的900万人下降到1978年的15万人(1980年才回升到81万人);商业服务网点也大为减少,解放初期,在上百个城市里每万户居民有50个饮食网点,而到了1980年每万户居民拥有5个饮食网点的城市只剩下几个了。[25]

一直到改革开始,才允许多种经营方式并存发展,允许个体经营的手工业、饮食业、服务修理以及小商小贩正常营业。私营经济的活跃,搞活了经济,方便了人民生活,利用了社会闲散资本,增加了就业和社会财富。但是,政府在物资分配和银行信贷方面,仍然是以国有企业为优先,集体次之,私有经济则几乎得不到。最近几年,由于改革步伐的加快,对私有企业的种类与规模的限制已逐渐放宽,最近为了安排国有企业下岗工人的再就业,更进一步地大力鼓励个体户的发展。

中国的私有经济应当有很大的发展空间,首先是在服务业。在服务业中,除了专业化程度高的交通运输业和大型银行外,很多服务业规模小、竞争性强,适于私有、私营。改革初期的1980年,中国第三产业(服务业)占国内生产总值的比重只有21%,1995年已上升到31%,但仍低于低、中等收入国家平均的49%和印度的41%[26],中国的服务业还可以有很大的发展,而其中又主要应该促进私营服务业的发展。

在制造业中,同样有许多产业,如生产消费品的轻工业,也是具有高度竞争性的。在市场竞争比较充份的条件下,其实私有经营是难以“剥削”的,何况还有国家的税收及其他管理政策可以保护消费者,避免私营企业谋取过高的利润。[27] 私有企业以利润及竞争为激励机制,必须讲求效率,降低成本,保持低价,能比较好地利用资源和满足消费者的需求。私有资本如果是在正常竞争的条件下,通过正当经营手段而积累资本,显然比靠“关系”寻租而积累资本,更符合社会公平的原则,不应当受到歧视。

近年来有不少私有企业发展成功的例子。例如,成都的希望集团是一家民营私有企业,主要产品是饲料、饲料机械和肉食品。它购买国外先进的自动化设备和精密测试仪器,建立了一套符合国际标准的严格的工艺流程,运用世界上饲料加工的先进技术,结合中国饲料生产原料及养殖业的现状,反复试验,研制成各种颗粒饲料,这些产品现在已成名牌;同时,建立了严格的质量检验制度,进料和出品均须经过两道互测互检才能进出,产品售出后还不断设法收集用户的反馈意见,以便不断改进产品质量。该企业不久前与一些国有企业合资,还兼并了一些国有企业,随即发现,原国有企业的一些职工不重视企业信誉、不怕倒牌子,只顾暂时的经济利益,缺乏长远的战略眼光。其根本原因是,国有企业还未真正在市场机制中运作,有不怕破产、不怕失业的“大锅饭”观念。针对这种情况,希望集团改革了兼并、合资后的原国有企业内的管理体制,推行董事会负责制,破除“终身制”,实行聘任制,并推出了“公开招聘干部、平等竞争”的“人才先导”新措施,还改革了工资制度,把原国有企业的干部、职工推向劳动力市场。[28]

又如四川的私营民生公司,该公司的前身为民族资本家卢作孚1925年创办的经营长江航运的民生轮船公司,当时在与外商的竞争中非常成功,因而国内闻名,但该公司1952年被收归国有,改名为扬子江汽船公司,卢本人自杀,其子女受到迫害,其孙子卢国基入高校就学的权利也被剥夺。1984年,卢国基及以前的民生公司工作人员申请恢复了民生公司,四川省政府亦投入少数股份,并从重庆的中国银行贷款110万美元。现在,民生公司已成为长江上仅次于扬子江公司的第二大船运公司,每周两次由12艘拖船拖40只集装箱船下驶长江。扬子江公司经营的重庆-上海间的双程船运需时50天,而民生公司则只需要20天。目前,民生公司正计划购买新船,将其载运能力增加一倍;在香港的民生公司则正在重建海洋船队,行驶台湾、韩国、日本与长江之间。[29]

随着民有企业的复兴,1949年以来中国的第一家民营商业银行—中国民生银行已于1996年初成立,是一家由民营企业入股的全国性股份制商业银行,其85%的资金来自民营企业。该行的内部和外部约束严格,贷款及用人都非常谨慎。

从长远来看,私有企业的发展是有效益的经济增长的重要动力。私营企业有有效的激励机制和制约,与市场机制自然和谐,私营企业家敢于冒风险和尝试新方法,会导致有效益的资源配置和经济地利用资产与劳力,也会不断地开发新产品、新技术和新市场。在中国,如果要让私有企业迅速恢复、发展和壮大,则不仅要从超前的社会主义退到社会主义初级阶段,很可能还要退到新民主主义阶段。既然现在官方认为,“非公有制”也是社会主义经济的重要组成部份,而且对经济发展起着重要的作用,那么,私营企业家就应当与国有企业职工、农民有同等的社会地位,私营企业在银行信贷、财税、外汇等方面也应该受到与国有企业等同的对待。

现在,要加快国有企业改革和解决下岗职工出路,已经越来越依赖私有经济的帮助了。最近据报导,云南省正在采取特殊措施,大力推动个体、私营经济的发展。为了鼓励国有企业下岗职工从事个体、私营经济,云南省除优先为其安排经营场地、办理登记注册外,还规定,自开业之日起一年内,工商、卫生、城建、土地、公安等部门免收各种费用,税务部门免征所得税。1997年前8个月,全省新增个体工商户比1996年底增加9.9%,其中私营企业增加了16.6%,1997年上半年个体经济吸收的下岗职工占再就业总人数的35%。广西的南宁市至1997年底有国有企业下岗职工约27万人,该地倡导个体户帮助下岗职工的“一帮一”。最近,私营企业西南石油公司也在倡导私营企业“一帮百”。

五、行业、竞争性及所有制:国企改革全盘战略棋局[30]

在多种所有制共同发展、公有经济也采取多种形式的原则下,要具体分析,那类企业适合采用那种所有制。首先,应当把不同的行业分为有竞争性的和没有竞争性的(参见表一)。然后,就象在表二中列举的那样,把各种所有制和国有制的各种形式排列在左栏,再在最高横线上列出大、中、小三种企业规模,按照38种工业企业的市场份额进一步分列。这样,经过仔细考虑,根据企业各自的竞争性和规模,便可分辨出适合各种类型企业的改革方式,从而描画出整个国有企业改革的战略图案(参见表二)。

表一、中国国有企业按部门计占总产值比重(%)

001

资料来源: 世界银行,China2020(1997),P29.

我们可以考虑采用这样的原则,即凡是具备竞争性的、无关关键性资源开发和国防工业、企业规模亦不大的,都可以非公有形式或以国有资本不过半的所有制形式经营。例如,一个行业里的国有工业产值若低于该行业总产值的30%,则该行业里的中小型国有企业都可改以下列形式经营:股份公司(国有股在半数以下)、集体、股份合作制、国有民营(租赁)、民有民营(国企出售)。

符合这一条件的行业包括,橡皮制品、机器制造、化学纤维、工具、金属开采、电子和造纸(国企产值占该行业总产值的30%-20%),非金属制品、电机、非金属开采、其他(国企产值占该产业总产值的20%-10%),木材制品、金属制品、教育及体育用品、塑料制品、皮革、成衣及家具(国企产值占该行业总产值的10%以下)。在饮料、食品制造与加工、印刷、纺织等行业,国企产值占该行业总产值的30%到50%,国有企业多为中型企业,均适合实行股份公司制。开始时国家股可超过半数,但随着经济的进一步发展、非公有股份的增加,国家股可逐渐减至半数以下。至于在那些大型和具有垄断性、关键性资源开发、高科技型(尤其是与国防有关的)行业,则仍可全部实行国有国营,但应当改为公司制或集团制。要强化国有资产的管理,特别是公司的财务管理。当然,这样的国企改革战略并不是一成不变的,还可能随着国内国际市场的变化和技术及企业组织的创新,而作阶段性的调整。

国有企业的改革还必须有配套政策及措施才能成功。首先,要有统一管理的社会保障体制,由政府、企业及职工共同出资,建立独立的社会保障体系,企业所属的学校应交给社会办,各单位的住房应由社区租赁公司依市场原则管理;其次,要强化对银行贷款业务的管理,坚持商业原则,严格审查贷款企业的项目可行性、投资回收率和偿还能力;再次,要组织对下岗工人的培训,安排再就业。这些配套问题的研究需要单独、深入地讨论。

综合以上所述,笔者认为,国有企业的改革战略可包括以下方面:尽快扩展股份制,在有竞争性的企业中,国家股可少于一半;可鼓励组建跨地区的大企业集团,以深化分工、实现规模经济、降低成本,但不宜给予过多优惠,还要防止垄断的形成;大企业的重组改造不应坚持国有独资,而应实现投资多元化,逐步允许其他国有企业和非国有企业对国有企业的投资;应通过有限期及限度的优惠,鼓励企业兼并、破产拍卖、关闭停产;股份合作制仅使用于社区型小企业,不可能成为国企改革的主流;应特别鼓励私有企业的发展壮大,使其在融资上能与国企有同等待遇;根据各行业中的国有成份的多少、规模经济的大小以及竞争性的强弱,逐步缩小和集中国有企业,引进和扩大股份制及其他类型的所有制。

(1997年12月稿)

【注释】
[1] World Bank, China’s Management of Enterprise Assets(1997),p.1.
[2] 详见程晓农,“繁荣从何而来?—中国经济现状和趋势的分析”,《当代中国研究》(美国),1996年第3期。
[3] The Washington Post, August 3,1997, article by James North;Business Week, August 25,1997.
[4] 同注[1],p.vii;又见中新社1997年8月14日电。
[5] 同注[1],p.23.
[6] 同注[1],p.29.
[7] 见国务院批转的国家经贸委“关于1997年国有企业改革与发展工作的意见”。
[8] 参看常修泽主编的《资产重组:中国企业兼并研究》,陕西人民出版社,1992年,第二节。
[9] 《侨报》(纽约),1997年。
[10] The Wall Street Journal, Sep. 16,1997.
[11] 同注[10]。
[12] Business Week, Apr. 7,1997.
[13] 《侨报》(纽约),1997年9月18日。
[14] 新华社,北京1997年9月11日电。
[15] 《侨报》(纽约),1997年9月。
[16] Business Week, Oct. 20,1997.
[17] 《人民日报(海外版)》,1997年11月10日,全国交通运输经济信息网供稿。
[18] 参看Business Week, Aug. 25,1997;及吕福源,“汽车行业要推行强强联合”,《人民日报(海外版)》,1997年12月11日。
[19] 《人民日报(海外版)》,1997年12月3日,唐山电。
[20] 新华社, 郑州1997年9月12日电。
[21] 新华社,成都1997年9月18日电。
[22] 新华社,广州1997年9月23日电。
[23] 见刘国光的发言,《侨报》(纽约),1997年7月20日。
[24] 《新世界周报》(华盛顿),1997年11月14日,中国通讯社电。
[25] 魏礼群,“八十年代中国经济”,见经济管理杂志社,《中国经济年鉴,1981》,第IV-7页。
[26] World Bank, World Development Report, 1997, Appendix Table 12.
[27] 参看笔者的“中国社会主义市场经济的形成与实质问题”一文,《当代中国研究》(美国),1994年第5期。
[28] 李继汉,“民营企业创名牌--访成都希望集团总裁刘永好”,《人民日报(海外版)》,1997年10月8日。
[29] The Economist(London), Oct. 4, 1997.
[30] 此节讨论之基本前提论点见笔者的“中国社会主义市场经济的形成与实质问题”一文,出处同注27。

当代中国研究
MCS 1998 Issue 3

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