顾海兵:公正运作还是迁就既得利益

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中国住房体制改革政策的反思

顾海兵
北京中国人民大学教授

1. 现有公房的房情混乱、分配不公
2. 出售公房中的种种弊端
3. 住房商品化不等于住房私有化
【注释】

中国已经开始了住房制度改革,在这一改革中仍然有许多问题值得讨论。一直到最近,城市居民的主体居住的是公房,公有住宅在中国的城市里仍然是一种主要的社会福利。既然公有住宅基本上是一种社会福利,那么它的分配就应当是以保证社会公平为主要原则的。然而,由于公房的产权主要由各单位拥有,这些公有住宅的分配过程事实上包含了种种的社会不公。

在这样的背景下,中国目前正在进行的住房体制改革,究竟是在改革的名义下,又一次照顾既得利益者,造成更大的社会不公、引发更多的社会矛盾呢,还是尽可能地体现社会公平的原则、适当扭转以往公房分配不公留下的种种弊端,这是房改能否真正成功、收效的关键。笔者认为,在现有公房分配不公、各单位“房情”不清的现状下,仓促实行公房私有化的办法,存在着诸多弊端;房改的最终目标应当是实现“大家有房住”的良性运转体制,而目前推行的低价售房办法,不仅无助于解决房荒问题,而且为今后进一步的房改设置了种种障碍。

1. 现有公房的房情混乱、分配不公

城市居民居住的公房属于公有财产,住房体制改革不应成为各单位借出售公房而敛财聚钱的手段,它应该考虑到住房的公平分配;而要实现这一目标,就需要公正的操作;要真正做到公正操作,第一步就应当是公开“房情”,公开是公正、公平的前提。

中国房改进展迟缓的原因之一就是“房情”不清,各单位对究竟有多少公房缺乏准确可靠的统计。除因各单位房管部门的资料混乱外,还有其他因素的影响。例如,不少单位的历任领导都拥有在位时私下留用的公房,不仅普通员工不知情,就连其继任者也不清楚此类公房究竟有多少、分布在何处。又如,各单位的公房中往往有非本单位的人居住,包括有权势的房管、公安、公用事业等部门的人及其他“关系户”,领导及部份职工的子女或朋友,秘密承租的人(即单位及其职工私自将公房出租给他人居住或经商),以及已调离本单位的职工等。究竟全国各单位的公房里有多少居住者为非本单位职工,是很难统计的,很可能高于5%。

以往的公房分配办法也导致了严重的分配不公。各单位的公房建房资金来源复杂,产权归属含糊不清,最后变成了事实上的单位“所有”。在这种情况下,几乎每个单位的住房分配都有分配不公的问题。这首先是因为上述的“房情”不清,即本单位的住房总量和分布情况不对员工完全公开;其次,在分配公房时,不仅各单位制定的分房办法、标准不同,甚至同一单位前后时期的办法也不一样,由于分房办法变化不定,造成了住房分配中有很大的随意性;再次,分房过程中往往还有一部份是“黑箱作业”,有部份住房是由单位领导和房管人员私下派分,这些拥有权力的人根本不受公开的住房分配办法的约束;最后,在各单位分房过程中共同存在着一个问题,即分配原则(或打分办法)中偏重照顾年资和男性,使得年轻或女性职工往往受到不同程度的歧视。

笔者认为,在这种公房占用一片混乱的情况下,要推行住房体制改革,其前提应该是,各单位先进行本单位公房及其居住状况的普查,然后公布普查结果。尤其有必要公布以下几类情况,即单位领导占有和实际居住着多少公房,哪些非本单位职工居住着本单位的公房,本单位职工中家庭人均居住面积最高组的情况,以及住房困难户的情况等。可以由职代会或工会组织住房普查并公布结果,通过在“阳光”下公开“房情”的手段,既暴露以往公房分配不公的现象,也可通过住房体制改革缓解这一矛盾,还可避免让过去在公房分配中以权谋私的人又一次利用公房私有化占大便宜。如果缺少“房情”公开这一环节,公房私有化就是“黑箱作业”,成了便于以权谋私者将多占公房“合法”私有的捷径。

2. 出售公房中的种种弊端

目前推行的住房体制改革中,最主要的一环就是向住户出售公房。国务院房改办的一位人士指出,公房出售的关键在于公平,而原有的住房分配不公可能引起一系列问题。[1] 笔者认为,无论是以标准价、成本价、还是以所谓的市场价出售公房,都有诸多的不合理、不公正之处;房改的任务首先是要解决公有住房分配不公的问题,但现行的售房政策实际上却加剧了这个矛盾。

在土地国有的状况下,没有真正的地价,因此也不可能形成住宅的真正的市场价格。目前,城市住宅以公房为主,各单位出售公房时,都想尽可能照顾本单位住户的既得利益,又要考虑到现行的工资制度和员工的收入水平。在这种情况下,各单位出售公房时的房价是必然偏低的,出售公房只不过是公有住房资产的变相流失和对住户的福利性“大馈赠”。也可以说,中国目前几乎不可能制定出一个合理、公平的房价,使国家、单位、有房户、无房户的利益都能兼顾到。况且,对目前售房所得的收入究竟该如何使用,政府既未作规定、也未监督检查。售房收入的实际流向处于无序状态,多半成为各单位“小金库”的额外财源,然后再用于福利性开支。大批公有住宅被出售了,国家几乎毫无所得。有房户得到了新的实惠,至于无房户今后如何能得到相应补偿,则好像被忘得一干二净。

由于公房售价低,近年来各单位都争相向住户出售公房,它们一方面降低房价,另一方面给予住户种种折扣优惠、甚至向职工提供购房补贴。一些有权有钱的单位甚至高价买来公房,再低价“半卖半送”地给职工。这样出售公房不仅导致公有的住宅资产大量流失,而且实际上是以住房体制改革为名的一次大规模福利分配。由于这是一次性分配,不少人都视之为“最后的免费晚餐”,都想抓住机会“捞一把”。结果,过去多占房者现在得利更多,这虽在短期内换来了得利者的叫好声,但今后必然引起无房者的严重不满,引发更大的社会不安定。

如果这次出售公房后确实停止福利性分房,那么,这对目前无房、今后需要住房的人是非常不公平的。首先,这是因为低价售房使既得利益刚性化了,即过去得到福利性住宅的人的既得利益被承认了,而尚未得到这一福利的人的权利却被剥夺了。除非目前公有住宅的售房价格合理,并且无房或缺房者能从对有房者的售房收入中得到必要的补偿,否则,这种出售现有的福利性住宅、减少或停止今后住宅的福利性分配的做法,不仅会使有房者与无房者之间、缺房者与多房者之间分配不公的现象由隐性转为显性,而且会使分配不公的程度进一步扩大、今后可分配的公房资源减少。实行这种办法后,年轻的职工承担着单位今后发展的重任,却既得不到住宅的福利性分配、也无力从市场上买到住宅;而老职工已经或行将退休,他们过去享有福利性住宅,现在通过低价买房又得到一次隐性福利补助,今后也不必再为住宅支付费用。这必然造成今后新老职工之间越来越严重的冲突。

其次,现有公房被出售之后,将加剧单位住宅管理上的困难和新老住户之间的冲突。例如,一个职工购买了本单位的公房后,如果离开了该单位另谋职业,他的住宅所有权是否仍然有效,就成了棘手的难题。如果他购买公有住宅后真有所有权,那原来出售该住宅的单位就无权强迫他离职后必须出售该住宅;如果他一旦离职、对住宅的所有权就立即失效,那他实际上化数万元所买来的只不过是该住宅的使用权,而他作为在该单位工作的住户、本来就自然拥有这种不可剥夺的使用权,不应该再化大笔资金去买它。倘若职工们发现,在所谓的“出售公房”过程中,他们买到的只不过是本不必买的住宅使用权,就会发现这个所谓的“卖房”政策实际上是一个通过单位向职工强行征收住房“捐款”的花招。同时,职工买下本单位的住房后,会因各种原因让子女继承所有权,或将使用权转让给亲属朋友;结果,本单位的一部份住房必然被与本单位无关的人占住,而住宅的日常管理仍然要靠原来拥有该住宅的单位,在本单位职工住房紧张的状况下,这无疑会引起一系列本单位住户与非本单位住户之间的矛盾。

再者,现行的售房计价方法也加剧了社会不公,扩大了有房者之间以及有房与无房者之间的矛盾。例如,北京市的公房出售办法中规定,房价按竣工年数每年折旧2%、每一年工龄优惠12元。[2] 这样的计价办法明显地倾向于有既得利益的“高年资者”。例如,如果一位高年资者住的是25年房龄的旧房,且夫妻工龄之和达到80年,则适用于他的房价是负数[3],即他不仅不用花钱买房,单位还要为他愿意继续居住这所住宅倒贴钱,这岂不怪哉!为了既尽量照顾既得利益、又防止真的出现负数房价,北京市又不得不作了每平米售价不得低于200多元的规定。然而,如此低的售价简直就是对售房政策的嘲弄。按照北京市的房价规定,一位年轻人若住的是新房,则他因年轻而没有工龄优惠,又因新房而没有房龄折扣,这样,一套50平米的房子至少要花5万元。与高年资者相比,悬殊惊人。如果再考虑到高年资者所住公宅往往房龄虽老但质量不错、且位置接近市区,则这样的售价差异就显得更加不合理了。

特别需要指出的是,房龄优惠和工龄优惠进一步强化了不合理的既得利益。因为,对于高年资者来说,他们已经几乎免费地住了多年或一辈子公房,现在再以特低价将所住公房“售”给他们,实质上是送给他们一笔可观的、供子女继承的、会带来丰厚利益的不动产。从购房者收入的角度来看,不管年资高低,人均收入水平的差异是很小的,高年资者和低年资者的购买力其实差不多;高年资者若在有生之年不能存够买房的钱,则理应由将来继承不动产的子女支持,而不应由单位补贴。况且,工龄优惠是难以量化的,因为工龄并不等于贡献。现在北京市确定的12元工龄优惠标准,究竟依据是什么,也不得而知。实际上,这种突出工龄优惠的做法,并没有真正的经济上的理由,只不过是政策制定者想要迎合既得利益者的需要而已。

在目前的土地国有和单位管房的体制下,所谓的购买公房,其本质是把今后几十年所有的房租一次付清。还有人指出,现行的售房政策存在着重大隐忧,因为目前多数买房者只买到了使用权、而没有所有权,也基本上没有处置权。[4] 这样,住户买单位的公房和买市场上的商品房,有非常大的差别。买来的公房表面上产权归己,实际上并不是、也不可能是真正的私房;非本单位的职工居住在内,其住宅的维修管理还是离不开该住宅的原所有单位。在单位所有制没有真正消失之前,单位的住房管理体制的单项改革是难以突破的。今后这批售出的单位公房一旦上市交易,还会引发一系列与单位所有制之间的矛盾。

3. 住房商品化不等于住房私有化

实现住房商品化无疑是必要的。但是,住房商品化并不等于住房私有化,并不等于只售不租。即使在西方国家,人们也并不都是买房居住,比如三分之二的瑞士人、超过一半的德国人、将近一半的美国人都是租房而住的。[5] 就目前中国的土地制度及城市住房状况而言,住宅体制改革完全可以走租赁经营的道路。如果实行公有住宅真正的租赁经营,则政府和各单位就可不断调整公房配置中的社会不公问题。

中国城市住房问题的核心是配置不公,但若进一步深究,就会发现,其本质实际上是房租太低,因为房租太低,才使得有房者近乎无偿占用,有房者与无房者的利益差距大得惊人。1981年,人均房租支出占城镇家庭人均年收入的比重为1.27%,1985年为0.87%,1990年为0.62%,1993年为0.85%,1996年为1%左右[6];1996年,中国城镇居民的人均可支配年收入近5,000元,比1978年增长了3倍,但住房支出的比重甚至低于烟酒饮料支出的比重。在城镇居民的人均总支出中,用于住房的支出仅124元,比购买耐用消费品(162元)、烟酒饮料(168元)、肉类(440元)、服装(324元)的任何一项支出都少。[7] 在改革已推行了近20年后的今天,城市公房的房租仍然极低,1996年占支出的比重甚至低于1981年。这就说明,到1996年为止,经济改革几乎没有触动住宅的福利化政策和体制。

由于公有住宅的房租太低,近年来,大多数家庭都能省下足够的钱用于室内装修,花3至5万元装修一个住宅单元是常事,甚至连花10万元的也不少见。但是,一谈到要提高几十元房租,人人都喊没钱,而私人却能为公有住宅的室内装修花去数万元,这种“怪事”只有在社会主义国家才会出现。公有住宅的房客敢于擅自装修所租之屋,不仅破坏了住房质量,而且侵犯了房东的产权,这在产权清晰的发达国家里是无法想象的,但中国的公有住宅的房东(各单位)却持默许的态度,甚至还有公家出钱帮助住户装修的现象。从这里就可以看出,中国城市里公有住宅的房客,其实早就根据惯例认定,他们一旦入住,就有了约定俗成的永久使用权,否则他们怎么会舍得投资数万元来装修一个使用权不确定的住宅呢?

目前,中国其实已经具备实行真正的公有住宅租赁经营的条件,可以大幅度提高房租了。让城市居民从烟酒、耐用消费品、肉类、服装等支出中,拿出一半(约500元,10%),转用于房租支出,应该是没有问题的;所以,把城镇居民住房支出占居民收入的比重提高到10-15%是完全可能的。目前实行的住房公积金制度就已经提取了个人收入的5%。如果住房支出的比重上升到10%,相当于每平米月租金3元多,则全国房租总收入可在现有基础上增加4倍以上,多筹集住房资金700-1,000亿元;若其中的一半用于维护旧房,另一半用于建设新住宅,则每年可增加0.5亿平方米新住宅、解决500万人的住房需求;若坚持这样的政策,有5-8年就可以解决城市里500万无房户和拥挤户的住房困难。

大幅度提高房租后,就可以做到以租养房、以租建房。这样,首先可用部份房租收入来修建新住宅,这就相当于把从有房户那里征收来的一部份租金转移(再分配)给无房户,从而减轻有房户与缺房户、无房户之间的分配不公的矛盾;其次,还可以用提高房租的部份收入,鼓励部份无房户购买商品房,籍此降低商品房的空置率,促使住房(公房)的经营进入良性循环的运行轨道。

如果实行公有住宅真正的租赁管理,那么,新建住宅可能仍然会有一部份是具有福利性质的分配,但不应保留目前那种各单位各行其事的公房分配方法。笔者认为,既然分配的是福利性公房,那就应该按照公平原则,即主要按人口分配,而不是按级别、地位或别的什么标准分配。应该在一定范围内按统一标准分房,以便协调有房者与无房者、少房者与多房者之间的利益矛盾。例如,可以实行全市统一分配住房的办法,这样,各机关的公房就应当在全市范围内统一分配,以消除各行政单位之间居住条件上不应有的差异,同时应严格执行公务员居住公房面积的标准,公务员的平均居住水平不应超过全社会的平均居住水平;至于事业、企业单位,则可视其对财政拨款的依赖程度,或者仍在本单位范围内分房,或者在本行业、部门的范围内分房。

全市统一分房的办法应由市人大或总工会讨论制定,具体做法可有面积法和价值法两种。所谓的面积法,就是除保留一小部份住房给单位领导、中层干部、骨干作个别安排外,把本单位的绝大部份住房按人平均分配,即凡本单位职工及退休职工均有资格分房,从而使分房面积与婚况、年龄脱钩。在按人平均分配等面积的前提下,可依据年龄、工龄、职务、职称、贡献等情况打分,按分值高低确定分配中的楼层、设施、朝向、位置等先后顺序。也就是说,住房面积按人平均分配,但住房质量按年龄、贡献分配。若按人平均分配的面积与实际每套住房的面积有差别,则由多住者向少住者提供经济补偿,这种补偿每年随物价指数调整;也可每1至2年调整一次住房分配,为避免因调整而造成搬家的麻烦,可经协商用经济补偿的办法解决。比如,甲过去是厂长住楼房,乙过去是工人住平房,现在甲的厂长职务由乙接替,则双方应该调换住房;但若双方嫌麻烦也可以不调,可由甲给乙一定的经济补偿。总之,需要制定一个可操作的分房、调房办法。

价值法是首先把本单位所有的住房按市场价(可略低于商品房价)折成总价值,然后按统一的打分标准计算每个职工的得分值,这一标准可分行业制定,但应体现公平原则,每一分值都可公平地得到同样的住房福利。例如,某单位住房总价值1.2亿元,职工总分数是6,000分,即每分2万元;若某人住房得分为10分,则可分得相当于20万元的住房;这时,他可以给单位交上相当于押金的2万元、而选择一套22万元的房子,也可以只要一套18万元的房子,另外获得2万元资金的使用权(这笔钱由住房超标准者支付,所有权归住房超标者);他甚至可以完全不要单位的公房,而获取20万元资金的使用权,这笔钱由多住房者或其他住房者支付,他可以用这笔钱到市场上买房,产权归单位,他也可只要这20万元的利息(本金归单位)。这种价值法分房已经有了成功的先例。[8]

【注释】
[1] 《经济参考报》,1998年2月3日。
[2] 《北京广播电视报》,1998年3月3日。
[3] 每年房价折旧率2%x房龄25年=房价总折旧率50%;房价总折旧率50%x每平米住房平均建筑成本价1,450元=按房屋净值计算的成本价725元;每年工龄优惠12元x两人合计工龄80年=每平米优惠价960元,房屋出售价=房屋净值每平米725元-每平米优惠价960元=-125元。
[4] 《科技文摘报》,1996年6月23日。
[5] 《参考消息》,1998年1月7日。
[6] 《经济预测》,1997年第42期,第10页。
[7] 《中国统计摘要》,中国统计出版社(北京),1997。《中国统计摘要》、《中国统计年鉴》中的有关数据口径不统一、数据不连贯,使各年之间的比较有不少困难。
[8] 傅兴宇等,“博士分房学问大”,《经济参考报》,1996年1月3日。

当代中国研究
MCS 1998 Issue 4

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