原创:民国红粉 罪错胡适之 2019-06-18

本文的主要内容,编选自钱满素主编的“美国文明三部曲”:《自由的阶梯:美国文明札记》;《自由的基因:美国自由主义的历史变迁》;《自由的刻度:缔造美国文明的40篇经典文献》。

1.罗斯福的早年历练

富兰克林·德拉诺·罗斯福(1882-1945)是美国第32任总统,也是美国历史上唯一蝉联四届的总统,他在经济大萧条和第二次世界大战中扮演了重要的角色,被认为是美国最伟大的总统之一。

富兰克林·德拉诺·罗斯福于1882年1月30日出生在纽约,从父系来讲,他是美国第26任总统西奥多·罗斯福的远亲,他的父亲詹姆斯·罗斯福一世是外交界和商业界的活跃人物。他的母亲萨拉·德拉诺是出身上层社会且受过国外教育的漂亮女性,其家族可以追溯到殖民时期的上层社会。母亲的年龄比父亲小26岁。

罗斯福从小受到异常的骄纵,经过母亲实施启蒙教育之后,他随家庭教师学习拉丁语、法语、德语、书法、算术和欧洲历史。14岁时进入著名的贵族中学格罗顿公学,哈佛大学毕业后又在哥伦比亚大学学习法律。

1905年3月,23岁的富兰克林·德拉诺·罗斯福与安娜·埃莉诺·罗斯福结婚,埃莉诺是时任总统西奥多·罗斯福的侄女,总统亲自参加了他们的结婚仪式,使得婚礼显得非常隆重。但是,富兰克林发现,大多数人都是因总统而来,由此激发了他从政的决心。

1910年,富兰克林·罗斯福以民主党人的身份涉足政界。当他把这个决定告诉前共和党总统西奥多·罗斯福时,这位堂叔愤然叱骂道:“你这个卑鄙的小兔崽子!你这个叛徒……”

但是,富兰克林·罗斯福没有改变前进方向。他乘着一辆红色的汽车,每天进行10多次演说,最终幸运地当选纽约州的参议员。

1913年,威尔逊总统任命富兰克林·罗斯福为海军助理部长,他在任七年中,一直主张建设“强大而有作战能力的海军”,在海军中建立了贯穿其一生的影响力。

1921年8月,39岁的富兰克林·罗斯福带全家到坎波贝洛岛休假,他在扑灭一场林火后跳进了冰冷的海水,因此患上脊髓灰质炎症,后来他一直依靠轮椅行动,有人认为这次生病使他更“理解遇到困难的人们的各种问题”,也有人认为罗斯福天性随和、慷慨自信,他的领袖风范是出于贵族对普通民众的责任感。

无论如何,当他就任纽约州的州长之后,设法通过了一项关于养老金、失业保险及劳动立法的方案,在电力问题上也制定了一项十分开明的方案,历史学家认为“在采取实际步骤减轻人民困难方面,纽约州走在了最前列”。这也是罗斯福赢得1932年大选的原因之一,同时也说明罗斯福是有备而来,他的新政并不是自己一个人在书斋里想出来的空头理论,而是在纽约州行之有效的实践经验。这也是美国联邦制度的优越性之一,各州可以根据自己的情况立法,迅速灵活地处理地方事务,而各州的有益经验也可以在联邦范围内推广。

2.小罗斯福当选总统

南北战争结束后,美国的经济迅猛发展,在19世纪的最后四十年间一跃而为世界前列。一次大战中,美国在国际舞台充分展示了自己的实力。战后的美国更是步入了所谓金色的20年代,经济持续繁荣,生活普遍提高,家电迅速普及,三分之二的家庭有了汽车,一片歌舞升平。胡佛总统扬言:“美国比以往任何时候都更接近于最终战胜贫穷。”

出人意料的是,纽约股市于1929年秋开始起伏,终于在10月24日一落千丈。随着股市的崩溃,引发了大萧条,这是美国历史上最悲惨的一页。至1932年,工业生产下降一半,失业人数高达一千三百万,四人中便有一人失业。商品贬值,企业破产,银行倒闭,千家万户的存款付诸东流,大批民众衣食无靠,无家可归者留宿街头。

美国从未如此大规模长时期地陷入贫困的深渊,人民对复苏濒于绝望,胡佛总统成为美国人嘲讽和诅咒的对象。在美国人民对胡佛彻底丧失信心后,罗斯福在1932年的大选中当选总统,史称小罗斯福总统。

美国自由主义由古典到现代的分界线可以明确无误地划在胡佛和富兰克林·德·罗斯福两个总统之间,胡佛是最后一个固守所谓放任自由主义的总统,而罗斯福是第一个代表现代自由主义的总统,从此,美国自由主义不可逆转地进入现代。

小罗斯福上任后的第一件事就是恢复美国人民对自己、对政府和对美国体制的信心。他在就职演说中说:“我们唯一需要恐惧的就是恐惧本身。”他指责企业银行业的追逐私利和一败涂地,强调处于经济金字塔底层被遗忘的大众,重申对美国宪政的信念。他还允诺,政府将立即行动,为美国人民实行新政。

小罗斯福说到做到,一上任便雷厉风行地开始行动,首先就是解决银行危机。在恐惧心理驱使下,人们急于提取现款,许多银行招架不住挤兑风潮,纷纷破产倒闭。罗斯福就职第二天就果断地宣布全国银行休业,然后逐一核实其偿付能力,两周中百分之七十五的银行重新开业,美元又重新流回银行,金融秩序得到恢复。此举速战速决,极大恢复了人民对政府的信任。

在随后的百日内,小罗斯福的新政方案一个接一个出台,速度史无前例。

从3月9日到6月16日,罗斯福15次致信国会,敦促通过了15个主要法律,作了10次演讲,并且每周举行记者招待会和内阁会议各两次。这15个法律包括银行紧急法、经济法、联邦紧急救济法、农业调整法、紧急农场贷款法、田纳西流域整治法、保险真实法、家宅贷款法、全国工业复兴法、银行法、农场债权法以及铁路协作法等,加上以后几年陆续通过的重要法律如《社会保障法》、《瓦格纳劳工法》等,从1933年至1938年的六年新政立法涉及美国政治、经济、社会、生活的方方面面。联邦政府的责任迅速扩大,随着执行机构的纷纷建立,联邦政府本身也前所未有地扩大了。

为了加强和人民的联系并取得人民的支持,罗斯福经常通过新闻媒体宣传他的政策,他是美国第一个有规律地召开记者招待会的总统,每周两次在白宫举行。他还利用收音机的普及,创造了一种直接诉诸人民的方式——炉边谈话,将国家的情况及时通报给人民,使人民感到这是他们自己的政府。罗斯福一天看六七份报纸,需要五十个秘书来回答白宫每周收到的上万封人民来信。他上任后的第一批命令中就有一条规定:凡有困难打电话向白宫求援的,一概不准挂断,政府里必须有个人同对方谈谈。

3.以工代赈的救济与复兴

大萧条发生后,胡佛虽然也采取了一些措施,但他基本上认为救济是州政府和民间的事,不主张动用联邦政府的财力来进行大规模的救济,但州政府和民间实际上早已不具备救济的能力。小罗斯福将救济看作联邦政府义不容辞的职责,上任后马上出台了“社会救济条例”,成立联邦紧急救济局,以联邦赠款的方式提供救济,一年后接受救济的人数达到一千六百万。

然而,小罗斯福并不认为靠单纯的救济能使美国走出大萧条。新政的三大目标“救济、复兴、改革”是紧密相连、由表入里的。救济和接受救济都只是被迫的行为,以工代赈才能变消极为积极,不仅在物质上,同时也在精神上利国利民。

小罗斯福政府扩大公共开支,设立公共工程管理局,负责修建水坝、港口、道路、机场、医院等大型工程,既改善了国内设施,又提供了就业,购买力随之提高,起到了刺激生产、促进经济良性循环的作用。

小罗斯福还成立了民间资源保护队,组织青年参加造林、防洪、防火、修路等公益事业。1933年5月启动的田纳西河流域综合治理是这类工程的典型,旨在利用、保护和开发该地区的自然资源。政府专门成立了田纳西河流域管理局,修筑新水坝和发电厂,同时造林筑堤建库,控制水土流失,改善农田灌溉,畅通水路航运。廉价用电使几万个农场住宅实行了电气化,还带动了工业、矿产和旅游业,受益者遍及七个州300万居民。

大萧条的贫困并非由于生产不足造成,美国当时有足够的生产能力满足全国的消费需求。然而经济直接面对的问题却是消费严重不足、产品过剩和物价下降。

1933年5月制订的“农业经济调整法”采取以政府补贴减产的方式来提高农产品价格。在该法实施的一年间,美国杀掉了六百多万头小猪,除了一部分制成香肠救济饥民外,大多被作成了肥料。农田也大量缩减,所谓“三头猪里杀一头,三条垅里犁一垅”,人为地造成大幅度减产,才使物价逐渐上扬。

在市场经济中,消费—利润—投资—生产—就业—消费是个大循环,没有消费,货币就不能流通,经济就无法运作。假设这些物资无偿贡献给社会,是会有人得益,但物价还是上不去,生产者赔本,自然就不会再去生产再去投资,经济也就不可能恢复正常。经济也许有其自身的规律,不一定能受惠于人道主义的施舍。

实施全国工业复兴法后,各产业组织了部门协商委员会,拟定公平竞争的法规,限制产量,避免产品过剩,凡参加的企业挂上蓝鹰标记,受到消费者的信任和青睐。生产得到控制后,物价逐渐回升,投资者开始恢复信心。

4.自由放任与国家干预

美国历来实行自由经济,提倡个人奋斗,个人的命运不需要社会和政府来承担责任,当然也从未存在过社会保障制度。罗斯福吸取大萧条的教训,决心防患于未然,摈弃旧习,建立一系列社会保障制度,使每个人辛勤劳动得来的财产能受到国家的保护,使人们在失业、年老、生病等患难中能得到社会的照顾。

在大刀阔斧地实施新政将近两年、燃眉之急稍有缓解时,罗斯福认为到了应该从长计议的时候了。他在1935年1月提交国会的咨文中提出了社会改革的建议,在新政原有的基础上进行社会保障的立法。当年4月,国会便出台了“紧急救济拨款法”,使救济规范化。5月又设立了“重新安置管理局”和“工程进展管理局”,前者负责安置困难的小农场主和城市贫民住房,后者负责建立劳动救济体系和提供就业服务。8月,国会通过“社会保险法”,建立全国社会保险制度,特别是老年和失业保险,规定工人和雇主都拿出一笔基金,由联邦政府管理,工人到六十五岁时,便可开始领取一定的退休金,同时规定对盲人、残疾人和孤儿等有特殊困难者提供帮助。

鉴于大萧条初大批人由于银行倒闭而损失存款的教训,1933年6月通过了“银行法”,成立联邦存款保险公司,保证个人银行账户上数目可达五千美元的安全。差不多同时通过的“政府合同法”规定,凡与联邦政府做生意的公司实行每周四十小时工时及最低工资制度。1938年6月通过的“合理劳动标准法”进一步规定了从事州际贸易的工人的最低工资,并禁止使用童工。

这一系列法律和制度的建立使美国人的基本生活得到社会保障,深受民众欢迎,尤其是处于弱势者获得了一定的安全感,对安抚人心,稳定局势起到积极作用。

罗斯福不仅要缓解大萧条的恶果,而且试图消除它产生的根源。在他看来,大萧条产生的原因之一就是消费和生产的脱节。资本积累、垄断兼并的结果造成了贫富悬殊,普通人购买力低下。

罗斯福早在1932年的一次著名竞选演说中就指出,六百家大企业现在掌握了美国三分之二的工业,一千万家小企业才占有其余的三分之一。照此发展下去,世纪末的美国经济将由大约一百人掌管的一打左右的企业所控制。他认为,大企业家大金融家的私人权力已经凌驾于公共权力之上,他们的经济专制束缚了人民的自由,因为“贫困的人不是自由的人”。

罗斯福并不反对私有财产制度和自由企业制度,但对其中产生的不平等和不公正深感愤懑和忧虑,力图加以纠正。他劝导国会说:“我们还没有铲除特权阶层,我们也没有切实有效地将下层社会的人提拔上来。”正如对大政府要以宪法来限制一样,对大企业也必须加以限制,要建立一种经济上的宪政秩序。

在削弱特权阶层的做法上,罗斯福超过前任的地方主要有二:一是财富的再分配;二是加强劳方对资方的地位。首先,政府将纳税人的大笔款项用于救济穷人,本身就是一种财富的再分配。1934年又通过了新税法,实行分级累进税制,拉开收入不同者所纳税款的比例,年收入五万以上的按累进制交税,年收入一百万的纳税额高达百分之五十九,1935年又上升到百分之七十五,并加征遗产税和财产遗赠税。罗斯福在第三次就职演说中表示,美国不可能长久容忍不应有的贫困和自私自利的富裕。

在劳资平衡上,1933年的“工业复兴法”规定工人有权通过代表和组织与资方进行集体谈判。1935年,国会又通过“全国劳工关系法”,建立机构为有组织的劳工运动提供政府帮助。劳联、产联等工会组织在新政时期得到迅速发展,到1945年,工会会员将近一千五百万,仅在1933年至1935年间,工会便组织罢工五千五百次,连连获胜。工人为自己的利益讨价还价的权利得到了法律保护,资方的独断专行受到抑制。

在第一次就职演说中,罗斯福就要求赋予他广泛的行政权力来发动一场对付紧急状况的战争,新政对社会经济领域的积极干预在美国可以说是史无前例的。保守派从一开始就对政府是否有权干预私人企业提出质疑,攻击政府超越了宪法所赋予的权力。倾向保守的最高法院不止一次地宣判新政的法律违宪,理由是宪法没有赋予政府管理经济和社会福利的权力。1935年经济呈好转趋势后,保守势力对新政的攻击越发猛烈起来。罗斯福于是提出改组最高法院,试图排除法律障碍。虽然他的计划遭到普遍反对,但由于形势使然,最高法院最后自己改变立场,接受了新政的基本原则。

从1933年到1945年,也就是罗斯福执政的十二年间,美国作为一个国家发生了巨大的变化,不仅表现在经济和政治的强盛,而且走上了一条福利国家的道路。这一势头在20世纪60年代中叶达到高峰,直到1980年里根代表新保守主义上台才告一段落。

如果不是大萧条的特殊情况,很难想象美国能走上这条路。作为医治资本主义弊病的对策,新政选择的是一条中间道路,因而受到左右两面的攻击。保守派攻击罗斯福打着杰斐逊的旗子行马克思之实,背弃了美国个人自由和个人奋斗的传统价值,将美国变成欧式福利国家甚至中央集权的专制国家。左派则攻击他小打小闹,根本不能解决美国的根本问题,政府必须对经济实行全方位的计划,必要时推翻旧制度,建立社会主义。

大半个世纪过去了,历史证明,罗斯福本人的说法也许最符合新政的实际。他说自己是在为现实的问题寻找答案,而不是将先验的答案强加在现实之上。新政的改革是通过确立政府的经济管理权,突破自由资本主义的一些定规,将其改造成有管制的资本主义。改革强调的是实践性和实验性,包括宏观调控、赤字预算、精简机构等,凡有助于达到目的的方法无不可进行试验。而目的就是健全的经济、公正安全的社会,政府成为促进人民福利的工具。

罗斯福在“二战”来临之际,面对法西斯的猖獗,对体制改革有了更深的体会,相信社会革命乃今日世界的要素。他在1941年初关于“四大自由”的国情咨文中指出,“我们经济和政治体制的内在和持久的力量取决于它们满足人们期望的程度”,而什么是人们的期望呢?其实也很简单,它们是“青年人和其他人的机会均等、凡能工作者皆有工作、需要安全的人得到安全、结束少数人的特权、享受科学进步的果实以更广泛地不断提高生活水平”。

20世纪已近尾声,虽然新保守主义又在美国占了上风,但它毕竟已不同于旧的保守主义,由新政开始的历史潮流不可逆转。罗斯福继承美国历史上的改革传统,在老契约上增添了新条款,在既有突破,又不放弃原有法律的基础上实现了社会的进步,证明了政府为适应变化而进行平静调控的可能性。历史学家阿瑟·施莱辛格对他的成就归结为一句话:“罗斯福在国内的伟大贡献是把美国引入20世纪,并以政府干预哲学武装自由竞争,修正杰斐逊的缺点。”

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