吴伟:一幅被搁置了的“科学的、严谨的”蓝图

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20多年前,邓小平为中国政治体制改革曾经设计过一幅“科学的、严谨的”蓝图。1987年召开的中共“十三大”,和大会通过的报告中关于政治体制改革的部分,“对实践邓小平设计的政治体制改革蓝图作了全面部署”。遗憾的是,由于种种原因,这幅“科学的、严谨的”蓝图,和党的全国代表大会为实现这幅蓝图所作的全面部署,在其后的近20年时间里,被搁置下来了,其最主要的方面并没有得到贯彻。

在20年后,在即将迎来中共第十七次全国代表大会的时刻,回顾和重新认识这幅“蓝图”的产生过程,和“十三大”通过的政治体制改革部署,重新研究和推进中国的政治体制改革,已是时不我待。考虑到时光已经过去了20年,现在的许多朋友,特别是年轻朋友,对“十三大”通过的政治体制改革方案已经不太了解,甚至很不了解了。作为当年这个方案研讨和起草的参加者、过程的知情者,我有责任在这里作一些简要介绍。

由于某些方面的原因,本文所据资料均来自公开出版物。

中共第十三次全国代表大会会场

邓小平与赵紫阳在大会主席台上

一、邓小平:明年党的代表大会要有一个蓝图

1986年,中国的经济体制改革进入了一个攻坚阶段。越来越多的人开始认识到政治体制改革与经济体制改革发展的不协调的问题。

6月10日,邓小平在听取关于经济情况的汇报时说“现在看,不搞政治体制改革不能适应形势。改革,应该包括政治体制的改革,而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”此后,在各种场合,邓小平又连续多次谈到了政治体制改革的必要性和紧迫性。同年9月,邓小平提出,政治体制“改革总要有一个期限,不能太迟,明年党的代表大会要有一个蓝图。”

为此,中央决定,由当时任国务院总理的赵紫阳主持,组建一个专门小组,负责研讨和起草这份具有历史意义的文件,提供给中央常委决策,并在次年10月召开的党的第十三次全国代表大会上提出。

二、赵紫阳:研究的着眼点是有利于国家长治久安和现代化建设

赵坦然接受了中央赋予的这项十分复杂而又充满政治风险的艰巨工作。他为研究工作确定了着眼点,一是有利于国家的长治久安,二是有利于加快我国的现代化建设。此后,在近一年的时间里,这个小组以邓小平的政治体制改革思想为指导,在赵的主持下,召开了许多次会议,做了大量的研讨工作,并向中央常委和政治局作了多次阶段性汇报。多位中央和中顾委领导直接参加了小组的工作。

根据需要,这个小组还先后从中央各部门抽调了几十位研究人员,由我的“老板”负责,组成了一个工作班子,“阅读材料和议论问题”。在此期间,这个班子召开了几十次有各方面、各层次领导干部参加的座谈会、征求意见会等,广泛听取各方面的意见;进行了几十次甚至上百次内部的百无禁忌的讨论、甚至是争论,以集思广益;收集整理了大量各方面的资料、建议,提供给研讨小组和中央领导层参考;并根据中央和研讨小组的意见,为党的十二届七中全会起草了相关文件。

1987年3月,已经担任代理总书记的赵向中央建议,成立“十三大”报告起草小组。这个起草小组仍然由我的“老板”负责。政治体制改革,是“十三大”的重要议题和会议文件的重要组成部分。因此,政治体改工作班子的部分人员也参加了报告起草小组的工作,他们负责将政治体制改革方面的内容写入“十三大”报告。

到1987年9月,由二个工作班子分别起草的《中央委员会向党的十三次全国代表大会的报告》、《政治体制改革总体设想》已基本完成,并在不同范围内广泛征求了意见。1987年10月20日,党的十二届七中全会“讨论并通过”了报告,“一致决定将该报告提请中共第十三次全国代表大会审议”。“全会讨论并原则同意《政治体制改革总体设想》,决定将这个文件的主要内容写入中央委员会向中共十三次全国代表大会的报告。”

三、“十三大”:通过政治体制改革“蓝图”

二十年前,1987年10月25日,中共第十三次全国代表大会在北京召开,赵紫阳代表中央委员会作了题为《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告。报告在全面阐述了社会主义初级阶段理论和党在这一阶段的基本路线的同时,向世人第一次公开了被邓小平称为“蓝图”的政治体制改革方案。

这个方案,以邓小平政治体制改革思想为指导,提出:“发展社会主义商品经济的过程,应该是建设社会主义民主政治的过程。不进行政治体制改革,经济体制改革不可能最终取得成功。党中央认为,把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟。”

报告指出,我国政治体制的“重大缺陷,主要表现为权力过分集,官僚主义严重,封建主义影响远未肃清。进行政治体制改革,就是要兴利除弊,建设有中国特色的社会主义民主政治。”为此,“改革的长远目标,是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。”而“改革的近期目标,是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。各项改革措施,都要紧紧围绕这个目标,从解决业已成熟的问题着手。”

报告从七个方面,阐述了政治体制改革的基本内容:

1、“关键首先是党政分开”

报告指出:“长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决,党的领导无法真正加强,其他改革措施也难以顺利实施。因此,政治体制改革的关键首先是党政分开。”

应该说,把党政分开作为政治体制改革的“关键”,抓住了问题的要害。权力过分集中,是传统政治体制的基本特征和“总病根”。它最主要的表现形式是,权力集中于党委,集中于书记,党政不分,以党代政。

反对“以党治国”、“党权高于一切”,是邓小平的一贯思想。早在1941年,他就在党的刊物上发表文章,认为,“党对政权要实现指导的责任”,“要实现监督的责任”。“党的领导责任是放在政治原则上,而不是包办,不是遇事干涉,不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”可以说,邓小平的这一思想,是“十三大”提出党政分开的一个重要思想渊源。

报告提出,党政分开即党政职能分开。它的基本涵义是:

①党应当在宪法和法律的范围内活动。

②党领导人民建立了国家政权、和各种组织,党应当保证政权组织充分发挥职能,应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。

③党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。

④党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策。

⑤改革党的领导制度,要划清党组织和国家政权的职能,理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系,做到各司其职,并且逐步走向制度化。

报告对党的中央、省、市、县、乡的各级党委、企事业单位中的党组织的职能和活动方式作出了规范,并提出了调整党的组织形式和工作机构问题,主要是:

①各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。

②党委办事机构少而精,与政府机构重叠对口的部门应当撤销,它们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理。

③逐步撤销政府各部门现有的党组。

④党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件,应当集中力量管好党纪党风。

⑤现在由上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位的党组织,要逐步改由所在地方党委领导。

2、进一步下放权力

报告认为,权力过分集中的另外一个表现是过分集中于上级领导机关。一方面,领导机关管了许多不该管、管不好、管不了的事,陷于事务主义而不能自拔;另一方面,基层缺乏自主权,人民群众的积极性难以充分调动。克服这一弊端的有效途径就是下放权力。

报告提出,下放权力的总原则是:凡是适宜于下面办的事情,都应由下面决定和执行。根据这一总原则,报告对中央与地方的关系、政府同企事业单位的关系、党和政府同群众组织的关系等,作出了原则规定,并强调,“地方、部门和单位,都要树立全局观念,严格依照法规和政策办事。为了使企业具有充分活力,为了更好地发挥城市在发展社会主义商品经济中的作用,下放权力必须以扩大中心城市和企事业单位的权力为重点。凡是规定下放到城市和企事业的权力,各中间层次一律不得截留。这是打破条块分割的重要措施。”

3、改革政府工作机构

报告认为,政府机构庞大臃肿,层次过多,职责不清,互相扯皮,是形成官僚主义的重要原因。必须下决心对政府工作机构自上而下地进行改革。

报告强调,机构改革必须根据经济体制改革的要求,抓住转变职能这个关键。

①要合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构,使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。

②要从机构配置的科学性和整体性出发,适当加强决策咨询和调节、监督、审计、信息部门。

③转变综合部门的工作方式,提高政府对宏观经济活动的调节控制能力。

④要贯彻精简、统一、效能的原则,清理整顿所有行政性公司和近几年升格的机构,撤销因人设事的机构,裁减人浮于事部门的人员。

为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路,必须加强行政立法,为行政活动提供基本的规范和程序。主要是:

①完善行政机关组织法,制定编制法,用法律和预算控制机构和人员编制。

②要层层建立行政责任制,提高工作质量和工作效率。

③要制定行政诉讼法。

④加强对行政人员的监察,追究一切失职、渎职和其他违法违纪行为。

4、改革干部人事制度

报告认为,我国现行干部人事制度存在重大缺陷,主要是:“国家干部”这个概念过于笼统,缺乏科学分类;管理权限过分集中,管人与管事脱节;管理方式陈旧单一,阻碍人才成长;管理制度不健全,用人缺乏法治。

进行干部人事制度的改革,就是要对“国家干部”进行合理分解,改变集中统一管理的现状,建立科学的分类管理体制;改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状,形成各具特色的管理制度;改变缺乏民主法制的现状,实现干部人事的依法管理和公开监督。

干部人事制度改革的重点,是建立国家公务员制度。在建立国家公务员制度的同时,还要按照党政分开、政企分开和管人与管事既紧密结合又合理制约的原则,对各类人员实行分类管理。

报告强调,无论实行哪种管理制度,都要贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则。

5、建立社会协商对话制度

报告指出,正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾,是社会主义条件下的一个重大课题。各级领导机关的工作,只有建立在倾听群众意见的基础上,才能切合实际,避免失误。领导机关的活动和面临的困难,也只有为群众所了解,才能被群众所理解。群众的要求和呼声,必须有渠道经常地顺畅地反映上来,建议有地方提,委屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间,具体利益和具体意见不尽相同,也需要有互相沟通的机会和渠道。因此,必须使社会协商对话形成制度,及时地、畅通地、准确地做到下情上达,上情下达,彼此沟通,互相理解。

建立社会协商对话制度的基本原则,是提高领导机关活动的开放程度,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论。要制定关于社会协商对话制度的若干规定,明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话,应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。要进一步发挥现有协商对话渠道的作用,注意开辟新的渠道。要通过各种现代化的新闻和宣传工具,增加对政务和党务活动的报道,发挥舆论监督的作用,支持群众批评工作中的缺点错误。

6、完善社会主义民主政治的若干制度

报告指出,社会主义民主政治的本质和核心,是人民当家作主,真正享有各项公民权利,享有管理国家和企事业的权力。改革的主要内容是:

①继续完善人大及其常委会的各项职能,加强立法工作和法律监督。要使人大能够更好地代表人民,并受到人民的监督。要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设,在逐步实现委员比较年轻化的同时,逐步实现委员的专职化。要完善全国人大常委会和各专门委员会的议事规则和工作程序,加强制度建设。

②加强政协组织建设,逐步使大政方针和群众生活重大问题的政治协商和民主监督经常化,进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用。

③理顺党和行政组织同群众团体的关系,使各种群众团体能够按照各自的特点独立自主地开展工作,能够在维护全国人民总体利益的同时,更好地表达和维护各自所代表的群众的具体利益。群众团体也要改革组织制度,转变活动方式,积极参与社会协商对话、民主管理和民主监督。

④继续依法坚持差额选举制度,改进候选人的提名方式,完善候选人的介绍办法。为了使候选人具有较为广泛的代表性,今后除继续坚持按地区选举的制度外,可以辅之以按界别选举和其他方式产生部分代表的办法。

⑤必须抓紧制定新闻出版、结社、集会、游行等法律,建立人民申诉制度,使宪法规定的公民权利和自由得到保障,同时依法制止滥用权利和自由的行为。

⑥进一步完善民族区域自治制度,大力培养少数民族干部。

7、加强社会主义法制建设

报告提出,国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面,民主和专政的各个环节,都应做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。必须一手抓建设和改革,一手抓法制。逐步做到:党、政权组织同其他社会组织的关系制度化,国家政权组织内部活动制度化,中央、地方、基层之间的关系制度化,人员的培养、选拔、使用和淘汰制度化,基层民主生活制度化,社会协商对话制度化。总之,应当通过改革,使我国社会主义民主政治一步一步走向制度化、法律化。这是防止“文化大革命”重演,实现国家长治久安的根本保证。

8、关于党内民主和改革问题,在报告第六部分作出了专门阐述。

报告认为,以党内民主来逐步推动人民民主,是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。健全党的集体领导制度和民主集中制,要从中央做起。主要是:

①建立中央常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度;

②适当增加中央全会每年开会次数,使中央委员会更好地发挥集体决策作用;

③建立中央政治局、常委会、书记处工作规则,使集体领导制度化。

④加强对党的领导人的监督和制约。

⑤地方各级党组织要相应建立和完善有关议事规则、表决制度和生活会制度。

⑥改革和完善党内选举制度,明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。

⑦切实保障党章规定的党员民主权利,制定保障党员权利的具体条例。侵犯党员的权利,就是违反党的纪律,必须受到党纪处分。

⑧疏通党内民主渠道健全民主生活,党员对党内事务有更多了解和参与机会。

四、实施“蓝图”:执政党所必需的政治勇气与历史责任

就在十三大召开后不久的1987年11月,邓小平在会见外宾时说:“我们党的十三大报告是集体创作,集中了几千人的智慧,有许多内容并不是我提出来的。当然,其中也有我的看法和意见,但大部分是集体的意见。”邓小平的这段话表明,他认为,十三大报告既反映了他的思想,也集中了全党的智慧。他对于这个报告是十分满意的,甚至是颇为自豪的,其中,就包括作为报告有机组成部分的这幅政治体制改革的“蓝图”。

邓小平曾经设想,在党的十三大之后,大约用十年左右的时间基本完成政治体制改革的近期任务。

在十三大后一年多时间里,政治体制改革的实践进展迅猛,取得了显著的成效。这一系列的改革举措,是对党和国家原有权力结构的重大调整,触及相当一些党的领导机关特别是领导干部的切身利益,难度非常大。但是,由于党中央的坚强领导和广大干部群众的坚决支持,这些改革举措的实施在总体上是比较顺利、比较平稳的。

1989年春夏之交,北京发生了举世震惊的政治风波;紧接着,又发生了东欧剧变和苏联解体。受这一连串猝不及防的国内国际重大政治事件的影响,我国当时正在蓬勃推进的政治体制改革难以再按照邓小平的预想进行了,十三大通过的这幅政治体制改革蓝图被搁置了。

尽管国内外发生了一系列的重大事变,但是,邓小平在1989年5月仍然旗帜鲜明、态度坚定地强调:“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的,一个字都不能动。”1989年9月,邓小平又指出:“中国在十年改革开放中制定的各项方针政策不会改变。十三大制定的路线不能改变,谁改变谁垮台。”

遗憾的是,邓小平的这些坚定话语,并没有完全实现。从十三大召开到现在,已经过去的不是十年,而是整整二十年了。十三大通过的政治体制改革“蓝图”,除了少部分内容外,基本没有实施,在党政关系、党内民主、社会协商对话等方面,甚至还出现了倒退的现象。

二十年来,中国的经济发展和改革、政治关系、社会结构和社会矛盾、民主意识等方面都已经发生了重大变化。特别是腐败现象蔓延的趋势愈益显著,因分配不公而形成的贫富悬殊愈益扩大,医疗、住房、教育这新的“三座大山”愈益沉重地压在了广大老百姓的头上。其根本原因就是政治体制改革的严重滞后,以及由此造成的权力制约机制的缺失,民主化、科学化决策机制的缺失。历史,已经把政治体制改革的任务再次摆到了中国的决策者面前。政治体制改革已经时不我待。

应该说,十三大通过的政治体制改革的“蓝图”是伟大的。其伟大之处,就在于它以共产党自我改革的方式,以避免中国发生大的动荡的社会和平改良方式,揭开了中国走向民主政治的序幕。但是,在今天来看,它又是存在着重大缺陷的。之所以如此,是因为它不可避免的只能是当时历史条件下的产物。

再过几个月,中共的十七大即将召开。既然是一个对国家、民族、人民负责任的政党,一个执政党,它就应该承担起它的历史责任。既然要“高举邓小平的旗帜”,那就应该以实际行动,完成邓小平政治体制改革的遗愿,根据时代发展的要求,进一步丰富和完善十三大通过的政治体制改革蓝图,将其坚定不移地重新付诸实施。

历史,留给好龙的叶公的机会已经不多了。主动也好,被动也罢,该来的总会来。希望邓小平的继承者们,拿出应有的政治勇气,不要让邓公失望,更不要让全国人民失望。

文章来源:作者授权爱思想发布

2009-02-12

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