赵宏/中国政法大学教授

2020-01-31 14:27 来源:澎湃新闻

这个春节不同寻常,疫情肆虐,极大程度上考验着国家的公共治理和危机处置能力。伴随武汉等城市相继封城,针对政府应急机制和信息披露的讨论更趋于白热化,在这些讨论中不乏对政府迟延披露信息的批评,甚至是瞒报疫情的质疑。

这些批评和质疑在武汉市市长周先旺1月27日在接受央视采访后更被激化。当记者问及“前期信息披露是否不及时”时,周对此的回答是“因为它是传染病,传染病有传染病防治法,它必须依法披露。作为地方政府,我获得这个信息以后,授权以后,我才能披露”。这段话的背后实际隐藏着这样一种逻辑:疫情信息披露必须要获得授权,唯有授权才属“依法披露”,相应地,信息未经授权就不得披露。

疫情信息与寻常的政府信息之间确有一定差异,其判定高度依赖于专业知识甚至是专家经验,其性质也在本质上属于风险类信息。政府在权衡何时以及在何种限度内对此类信息进行公布时,对可能引发的大众恐慌,以及对城市管理可能造成的负面影响予以适度考量也能够理解,但对疫情信息的处理,是否就是“未经授权不得披露”呢,还需回溯至相关法律规范中进行分析。

有关疫情信息公布的法律规范首先是《中华人民共和国传染病防治法》。该法第19条规定,“国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布”。此处所明确的疫情公布主体分别是国务院卫生行政部门以及省级人民政府,的确不包含市级人民政府。

在该法第三章“疫情报告、通报和公布”中,有关疫情公布的原则和步骤大致为:“疾病预防控制结构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现……传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时,应当遵循疫情报告属地管理原则,按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告”(第30条)。此处的“属地原则”所处理的主要是疫情报告问题,即相关机构和人员发现疫情时应首先向当地卫健委汇报。

此后,“疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。接到甲类、乙类传染病疫情报告或者发现传染病暴发、流行时,应当立即报告当地卫生行政部门,由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府,同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门”(第33条)。此条涉及了上报制度,其上报顺序是疾病预防控制机构报告当地卫生行政部门,再由卫生行政部门上报当地人民政府,同时上报卫生行政部门和国务院卫生行政部门。但其适用前提是疫情被确认为甲类、乙类传染病或者传染病已经暴发、流行。

而此次疫情处理过程中,较为困难的是,冠状传染病毒到底属于何种性质在最初并不明确,直至1月21日,国家卫健委才报国务院批准同意,将新型冠状病毒传染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施。由此,从传染病疫情出现(最早的病例据新闻报道为12月8日),再至其性质被确定为乙类传染病(1月21日),中间的报告环节如何处理,《传染病防治法》除了规定“属地原则”外并未提供详尽的法律依据。

与疫情公布直接相关的法条除第19条外,还有第38条,“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确”。

对本条如何理解,是解惑“无授权不披露”是否正确的关键。与第19条相同,第38条同样强调,疫情公布的主体为国务院卫生行政部门和省级人民政府卫生行政部门,此处仍旧不包含市级政府卫生行政部门,由此,第19条和第38条似乎都从法律上证明,武汉市市长所暗示的其无权公布确有法律依据。

此外,本条也的确出现了“国务院卫生行政部门……可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息”的语词表述,但这是否就应被理解为“无授权就不披露”呢?从逻辑而言,第38条包含四个层级:

其一、国家建立传染病疫情信息公布制度。这就意味着国家对传染病疫情公布负有客观义务,有关传染病疫情信息一方面属于政府应予主动公开的信息,而绝非公开豁免的保密类信息,另一方面政府还需借由有效的程序和机构制度落实此项客观义务;

其二、国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息;省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。本款可做两个层级理解,一是国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门作为疫情信息的发布主体,负责常规的传染病疫情信息通报,所谓“定期公布”;二是此处同时暗含疫情发布的央地分工,即对于全国性的传染病疫情信息,由国务院卫生行政部门予以公布,而对于本行政区域内的传染病疫情信息,由省级人民政府的卫生行政部门予以公布。从这个意义上说,如果传染病疫情是在本地方发生,省级政府的卫生行政部门应主动向社会公告,法律在此处并未规定强制性的“授权才披露”的信息披露制度。

其三、传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。此款可作为上款央地权限分工的例外,其适用前提是,当某行政区域的传染病已经达至“暴发、流行”时,由国务院卫生行政部门负责向社会公布疫情信息,也可以授权省级人民政府卫生行政部门公布。结合上款我们基本可得出如下结论,《传染病防治法》事实上并未规定普遍的“上报或授权后公布”的原则,而是在传染病疫情公布问题上,仍旧首先坚持“属地原则”,只是能够代表地方进行疫情公布的主体是省级政府的卫生行政部门,并不包含市级政府及其卫生行政部门。只有在地方疫情暴发、流行,其影响已不可能局限于本行政区域时,才需国务院卫生行政部门向社会公布,相应地,此时省级人民政府卫生行政部门要公布疫情信息时,才需获得国务院卫生行政部门的授权。

其四、不论公布主体是谁,对疫情信息的公布都应当遵循“及时、准确”的原则,而且“及时”还排在“准确”之前。

经由上述条文分析,周市长所言的武汉市无权决定是否公布传染病疫情确有法律依据,但其对疫情公布程序所做的“无授权不披露”的理解,却是对《传染病防治法》的重大误解。地方政府需获国务院卫生行政部门授权才公布的情形,仅局限于地方疫情暴发、流行至全国时。试想,如果疫情公布机制如我们一些官员所理解的那样,无论其影响范围大小,都必须经过层层上报和授权,又如何能够满足信息公布必须“及时、准确”的基本要求,又如何能够避免疫情因繁冗的上报和授权程序而造成的大范围扩散和防治延误?

此外,《传染病防治法》将疫情公布主体限定为国务院卫生行政部门和省级政府卫生行政部门,在某种程度上的确能够成为武汉市政府未及时披露信息的“免责事由”,但湖北省政府作为法定的信息公布主体,却无法依据所谓的“无授权不披露”原则获得免责。

如果再回溯一下疫情信息发布的时间线,就会发现湖北省政府在此过程中的严重缺位。据新闻报道,武汉市是2019年12月8日收治首例病人,12月30日武汉市卫健委通报27例不明原因肺炎疫情,初步认定是病毒性肺炎,此时距离首次出现传染者已经过去24天。次日,武汉市政府关闭疫情策源地华南海鲜市场。此后,武汉市卫健委分别于2020年1月3日、5日、9日发布疫情和防控信息,并从1月11日起变为每日更新。但疫情非但没有得到遏制反而迅疾广泛扩散,并表现为多点爆发。至1月21日,国家卫健委发布公告,报国务院批准同意,将新型冠状病毒传染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施。

根据上文对《传染病防治法》的分析,当疫情在地方发生时,省级地方人民政府应及时公布,此时并不需要上报和授权。但从武汉收治首例病人到武汉市卫健委于2019年12月30日首次向公布公布疫情,一直未见有湖北省政府的信息披露和预警举措;而在疫情暴发、流行已经蔓延至全国后,疫情信息公布主体则从武汉市卫健委直接跃至国务院卫健委,中间仍旧未见湖北省政府卫健委的作用。

我们无法了解,在疫情发生后,武汉市政府是何时以及如何上报疫情的,但按照行政惯例,在此过程中必定是经过了省级政府的这一环节的,但从武汉市政府收治首例病人到其在24天后发布通告,再至1月21日国家卫健委发布公告,湖北省政府在此过程中作为合法的信息发布主体却始终隐匿未现。

根据《传染病防治法》,武汉市政府并非疫情信息的合法发布主体,但这也绝不意味着武汉市政府在整个疫情防控过程中完全不承担任何信息披露的法定职责。

对于传染病的防治,除有《传染病防治法》的规制外,还有2007年颁布的《突发事件应对法》应予适用。该法第3条将“公共卫生事件”同样列入突发事件。对于突发事件的应急处理,该法确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的原则。

而公共卫生事件在内的突发事件应急处理中的重要一环是发布预警。根据该法第43条,发布预警的主体是县级以上地方各级人民政府,其“应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警告,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报”。

又根据第44条,如果是发布三级、四级警报,在进入预警期后,县级以上人民政府应采取的措施包括“……(四)定期向社会发布于公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报告工作进行管理;(五)及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话”;如果是一级、二级警报,在进入预警期后,县级地方人民政府采取的措施同样包括“ ……(五)及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告”。上述规定无疑都应被理解为公共卫生事件发生地的县级以上人民政府在应急处理过程中的信息公开和披露职责。

据此,根据《突发事件应对法》,武汉市政府在发现多例传染病病例,并意识到其可能造成严重危害时,具有法定职责进行相应的应急处理。这些应急措施当然包含向公布发布预警,提示公众可能的危害,并进行相关的信息披露。从这个意义上说,《传染病防治法》虽未规定市级政府是疫情信息的合法发布主体,但并不意味着市级政府就能从疫情信息发布迟延中彻底免责。

在新型冠状病毒经由临床病例被发现,再至国务院卫健委最终将其列入乙类传染病这段时间内,武汉市政府理应采取包括及时、准确、充分的信息披露在内的预防举措。但对照前文的信息发布时间线,我们却看到其在应对突发公共卫生事件时的严重迟延:其在第一例病例发现的24天后才以规范性文件形式向公布发布第一次通告;在未有充分证据排除“人传人”的风险下,该通告就言之确凿地强调“未发现人传人现象”。武汉市市民直至1月18日尚在举行“万家宴”,难以排除其不是受政府信息公布的误导。上述信息发布既未符合“及时”要求,也未遵循客观“准确”的规范。

除了信息披露本身的迟延外,武汉市政府在12月8日至1月21日期间也未见有采取任何明显的预警机制。1月5日至11日武汉市和湖北省的两会仍旧如期先后召开,10日市两会闭幕,18日省两会闭幕。在市省两会召开期间,武汉市卫健委再未有任何新增病例的公布。

从上述梳理过程中,我们能够相对客观的得出,尽管“人民群众的生命健康应被放在第一位”被不断宣讲和强调,但疫情发现之初的这段时间,有关地方政府显然并未将疫情防控放在政治考量中的首要位置。

在对武汉市政府以及湖北省政府在信息披露方面的责任进行析分的过程中,我国现有法制对疫情信息公开的制度轮廓也大致清晰:其一、国务院卫生行政部门和省级人民政府的卫生行为部门是疫情信息的合法发布主体;其二、中央和地方卫生行政部门在信息发布上的权限划分以疫情影响是局限于地方还是扩散至全国为据;其三、所谓“有授权才披露”并非省级或是地方卫生行政部门发布疫情信息的核心原则,而只是当疫情从地方“暴发、流行”至全国时的例外;其四、传染病疫情获得科学确认需要一定时间,在此之前,县级以上人民政府应将其作为突发公共卫生事件予以处理,并依据属地原则采取积极有效的预警措施,其中就包含及时、准确和充分的信息披露。

当然,经过此次冠状病毒肺炎疫情,我国《传染病防治法》对疫情信息的披露机制的设定也被证明存在相当问题:例如疫情信息公布主体过于单一且级别过高,这也必然导致因上报程序的冗长所导致的信息披露迟滞。但公布主体的单一以及对央地发布权限的划分,却不能被简化理解为“无授权就不披露”,甚至是无中央授权就不披露。

既然相关法律并未规定“未经授权不得披露”的疫情信息发布原则,那么所谓的“依法披露做法”又从何而来呢?如果做个大胆的揣测,这大概是行政系统内部在处理上述信息时的惯常做法,其惯常性已经使行政官员误认为这就是法律所规定的疫情信息处理和公布机制。

如上文所述,疫情信息在本质上属于“风险信息”,其区别于普通政府信息的最大特征就在于内容、轮廓、边界的高度不确定性,政府在面对此类信息时,如同在进行一般的风险决策一样是在“面对未知而决策”。我们不难理解行政机关在面临此类决策时所面临的两难:一方面必须对疫情予以积极预防,以免公众暴露于风险之中;但另一方面,迅疾公布和积极预防措施又可能因信息本身的不确定而损伤其他行政目标。由此,为避免承担此类风险决策的政治风险,最佳的处理方式就是自己不做决策,而通过层报、批准、授权等方式将决策风险尽可能上移。也正是在此种心理支配下,才会出现所谓“合法披露”的方式就是“未经授权不得披露”,才出现了湖北省政府在武汉发现首例病人至国务院卫健委宣布疫情信息近两个月的时间内,在信息披露方面毫无作为的现象。但这种自己不做决策,而将决策风险不断上移的方式又何尝不是推卸责任的表现,其最终造成的危害已在此次疫情防控中暴露无疑。

十七年前“非典”已经在信息公开和应急处理方面对我国政府敲响警钟,但遗憾的是,十七年过去,地方政府似乎并未领受足够的教训,在面对重大疫情时,仍旧惯性地选择将信息披露责任尽量地向上转移,甚至于对信息予以隐瞒和压制。我们能够理解政府在疫情处理过程中多元的政治考量,也能够理解在面对不可确知的风险时,政府可能的慌乱无措,但却绝对不能认同地方政府对应负责任的逃避。而将法律规定的疫情信息发布机制简化为“无授权就不披露”显然就是逃避责任的体现。

《传染病防治法》第2条申明,“国家对传染病防治实行预防为主的方针,防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众”。但“依靠群众”的前提首先是进行开放、自由的信息披露和交流,而不是总以“避免恐慌”、“影响稳定”为由对公众予以愚化设定和工具化处理。加谬在《鼠疫》中曾写下这段话,“这一切里面并不存在英雄主义,这只是诚实的问题。与鼠疫斗争的唯一方式只能是诚实”。这句话无疑是对所谓“无授权不披露”的最佳反驳,在当下也尤其发人深省。

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作者赵宏,系中国政法大学教授。 法治中国,不在宏大的叙事,而在细节的雕琢 。在“法治的细节”中,让我们超越结果而明晰法治的脉络。本专栏由法律法学界专业人士为您特供。

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