本节的任务是对早年民国几部经典宪草、宪法和宪法大纲进行内容方面的分析、比较。据时人理解，国会的主要职责之一就是制定宪法。其实不止国会，当时很多贤人志士参与过宪草的设计，提出不同宪草文本。无论观点如何，这些文献反映20世纪第一个25年一代中国人对宪政的理解与追求宪政的思想历程，和后来国共两党、特别是中共的御用制宪相对比，尤凸显其价值、意义，值得用些笔墨。
民元约法（1912）
民元约法即《临时约法》，共7章56条。前文指出，该约法“破天荒第一次确定了中国的共和政体原则，是现代中国重要的宪法文件，但由于它是专为限定未来大总统袁世凯而设计、而推出，这个文件又是导致后来一系列痛苦政争的根源”。（本卷第7章第32节）——这是谈约法的缘起和后果。当时的革命党人过于简单、急迫，又拘泥于对西方政制的机械理解，认为民意机构约束大总统天经地义，民初之窘境、国家之危难、转型中国之真正需要却未能充分领会，故有此过。但《临时约法》毕竟是结束帝制、走向共和之第一部确定主权在民原则的宪法性文件，其第一条即宣称“中华民国由中华人民组织之”，第二条称“中华民国主权，属于国民全体”，正面意义仍应肯定。
如果从专业角度看，该约法存在若干瑕疵。首先，约法为限制总统权力而定，在行政机构中另设国务员，且赋予国务员副署之责，但国务员权力来自何方？对谁负责？约法并未明确。由此又影响到国会与行政机构的关系：在经典内阁制框架内，行政首脑由国会多数党产生，对国会负责；为使双方平衡制约，国会有不信任权以监督行政，内阁有解散国会、诉诸民意重新大选之权以为反制。但这些规定《临时约法》全无，作为宪法文献是重大缺陷，如论者所评“约法虽具有责任内阁制之精神，而实未备责任内阁制之体用”。(25) 再如，约法规定临时大总统对参议院之决定有否决权，除非被三分之二以上议员推翻，否决有效（第二十三条），此类条文体现的则是总统制原则，强调总统与议会间的相互制衡，但对于内阁制来说，这样的规定并无必要。总之，《临时约法》在内容上并不清晰，有相互矛盾之处，原因大概和起草过于仓促有关，原来的《中华民国临时政府组织大纲》本为总统制，现为约束袁世凯而制定约法，匆匆加进一些内阁制要素，但仍有原大纲的总统制残余，就形成这样一个“四不像”文件。必须有“总统”角色、又必须尽可能“虚置”之；并无现成的政党体系、又必须假设可以应用内阁制政治于中国。这就是当时约法起草人面临的困境。转型社会、转型政治之过渡性与不成熟，此亦一例。
国民党宪法全案（1913）
《临时约法》只是临时性宪法文献，1913年2月国会选举、议员产生后，制定一部正式宪法就成了朝野关注的大事。为促进此事顺利进行、避免4月开幕后国会陷入党争，已经形成的议会四大政党（国民党，共和党，民主党，统一党，后三者后合组进步党），各推贤士共18人组成“各政党宪法讨论会”，于2月4日至4月1日在北京举行多次讨论。2月4日的开幕会上主持者孙洪伊谓：“自民国成立，薄海人民莫不望一切法制追踪宇内文明大国，以便建设最完美之国家，但母法不立，则子法皆为无本之木；母法不良，则子法虽欲良而不可得。所谓母法者，即国家所恃以为成立生长发达光荣之宪法是也。方今正式国会行将成立，而此关乎国家根本之宪法大纲不急从事讨论，则此一主张，彼一主张，国会开会，必致茫无把握，虚费时日，国家将受莫大影响……。本会之不能不设，有二理由焉：一则可免党见之纷争，二可得完善之宪法”。“夫临时约法之不完美者，匪只制定者之过，拟亦时间迫卒之所致也。远观列国，皆以充分之日月，多数之人才，聚而为此。吾华当此国势危急之秋，希望良宪法尤殷……。同人等本此理由，创立斯会，远欲定国民万年之业，近期效匹夫有责之劳，切望会中诸君子以国利民福为前提，捐意见，秉公理，俾宪法重大问题得早日共同解决，以为国会正当之补助，则本会之设或可不负国民之期望也。”(26)
这个开场白令人感动。虽后续历史证明，讨论会并未消除国会开幕后激烈之党争，也未能解决制宪问题上的深刻分歧，但有此一番表白，已足证那一代历史行动者并非不知前途之艰险，仍落其臼实属认知以外之原因。故为叹矣！
现在看《国民党宪法全案》，此应为讨论会基础上国民党方面形成的宪法大纲。这个大纲包括31条纲领（后又有8条修正），完整体现国民党的宪制主张。大纲上来即讲国民党主采取“形质俱备主义”（采欧美有形、无形宪法之长而避其短）、“单一国主义”（反对联邦制，因中国联邦之事实发达未熟，不便强造，且联邦制束缚国权，于现实不宜）、“相对的三权分立主义”（这一主张在后来的修正案第一条中改为“国会政府主义”，理由“如上之第二主义所表示，既不取美之联邦制，而国家疆土广大，又非小共和国制，所能施行，故取国会政府主义”）。(27)
“国会政府主义”是该方案的关键词，强调国会对行政、司法的优先性。这个思路当然是《临时约法》的延续。那么国会如何组成？大纲主取两院制，以“防止一院之轻率专横”；具体组织，“参议院宜吸收社会上各种特殊势力，众议院宜吸收国民一般势力。所谓社会上特殊势力者，以民主论，首为地方团体，次为职业团体，又次为学术团体。地方团体，发达一地方之生活。职业团体，主持一种职业之发展，其活动之方向，于利害之关系，皆非一般国民所共同，而其生活能力之发达，又特为显著。学术团体主持一国之文化，其精神之发达，特出一般国民之上。凡此者，皆与社会上有优越显特之势力者也，不可不缩而收之参议院。故参议院宜由前述三种团体选出之……。众议院代表国民一般之势力者也，故其议员，应比例全国人口，由一般国民选出之。”(28) 革命党人关于国会参议院的设计，竟提出这样一个精英主义的构成原则，是该方案的亮点。百年后之今日世界正遭受民粹主义之苦，大众民主暴露的某些弊端也正在引起人们的反思。中国民主事业的追求者在总结成熟民主国家的经验教训、思考未来民主中国宪制选择时，我们先人的智慧显然仍具有启发性。
关于大总统，“全案”认为其与国会、法院一样都是“主动机关”，换言之，理论上大总统并没有作为虚位角色加以闲置或仅做象征化处理；但“全案”强调作为“主动机关”，大总统需要“制限机关”制约之，“所谓制限机关者，主动机关行使权力，必经由此机关而后有效”之意。“制限机关”由谁组成？首先指国务员，“大总统行使行政权，必经国务员之赞襄，国务员任赞襄之责”；其次，“宜仿法参事院、日本枢密院之意，设顾问院，亦作为行政权之一种制限机关，凡重大国政，大总统必先征集顾问院之意见，其意见虽无强制之效力，而咨询则为必要之条件，盖大总统、国务员职在执行政务，万机丛杂，绝少审虑之暇，身居冲要，尤易陷于感情之偏，故宜旁设一合议机关，凡有重大行政事务，先经其详慎考虑，而后决行，庶免轻率之弊”。这个设计本算周祥，但在后来的修正案第三条中却删除之，称“盖既设合议制，责任政府，凡重大事件，必经审议而后行”，“若复设顾问院，未免牵延过甚，徒增冗员，毫无实益”。(29) 考虑到民初政治现实，国民党方案作此调整，大概是怕顾问院没有制约总统权力、反成了总统帮凶，也未可知。
大总统的选举，国民党方案也做了颇有意思的讨论，不无可圈可点之处。“全案”问：“大总统应直接选举，拟间接选举？直接选举，则大总统之发生，直接根据于人民，为总统者，将以对民负责为口实，以人民为后盾，以陵抗国会，总统之权，失之过强。且以我国广土众民，民德未纯，国会议员，既未能取直接选举，自无论总统矣。间接选举，又有二法，一以国会为选举机关，一由全国选出选举人组织选举会。前制仿自法国，自一面言之，选举人之范围过狭，易为他人威胁利诱，国民真意，恐难表现；自他面言之，总统发生，操之国会，国会势足挟制总统，总统必至仰承国会鼻息，即权限内之作为，亦难自由判断。此其弊，法国盖验之。故宪法学者多不谓然，吾国未可效也。后制行之北美，绝无国会选举之二弊，然亦未能尽效，盖美制虽非直接选举，而其选举人决不许上下两院议员充之，总统仍为人民间接所选，故对于人民负责任也，总统对国会之关系，理论上有过强之嫌，事实上有隔阂之患，此其弊也。吾国选举总统，宜取法美二制而参酌之。以国会议员及最上级地方自治团体之议员为选举人，组织选举会，庶几专由国会选举之弊，与夫不许国会参加之弊，皆可免除。且假手现存机关，无须专选选举人，于手续费用节约不鲜，此尤优于美制矣。”(30) 这番讨论显示出国民党大纲起草者有遍采各国宪法所长、超越欧美之雄心；指出“总统发生，操之国会，国会势足挟制总统，总统必至仰承国会鼻息，即权限内之作为，亦难自由判断”，更是难能可贵；其主张的“以国会议员及最上级地方自治团体之议员为选举人组织选举会”之法本来相当不错，百年后本人的《中国宪政改革可行性研究报告》中关于如何选总统，提出了类似的主张。(31) 可叹的是，在后来的修正案中，国民党又删掉了地方议员参加总统选举的条文，理由是“地方团体之议员，重于地方观念，恐有以地方利益为标准而行选举者”，另“地方议会议员于大局情势较疏，选举恐难适当”，再“总统由一般公民选举，恐有陵抗国会之嫌”，(32) 其实根本担忧还在国民党既已赢得全国大选，就要保证对大总统的选举控制权操于国会之手而不予分散，以利今后约束大总统本人，也即袁世凯。这是现实政治。理论要为现实政治让路。
关于“国务员之组织”，大纲认为“国务员虽不能取单独制，然事实上国务员中宜有一人为之首领，以统率全体，故国务总理之设，毫无疑义”。而大总统任命国务总理，必须遵循一定规则，不能自行其是，这个规则就是“必择下院占过半数政党之首领是也”。(33) 国务总理由多数党产生，根于“国会政府主义”，因此国务员必须对国会负责。这倒是典型的内阁制精神。“赞襄原则”亦由此而出，“国务员必有赞襄之实，始能任失误之责”。同时，这也是对总统的制约，“若任命国务员，漫无限制，恐行政主长，专取庸夫”，最终导致国务员对国会负责之精义“全然消灭”。(34)
国民党已是国会第一大党，自然以上台秉政为可见目标。由此亦不难理解，这个“宪法全案”赋予国会众多干预行政的手段，行政却基本没有反制国会手段，可谓“国会政府主义”推至顶点的必然结果。国民党的方案既在制袁，也在给己方未来执政创造最佳制度条件，因此，这是一个基于即将执政之判断而推出的最有利于自己的宪法大纲。
梁启超宪法草案（1913）
梁启超1912年10月结束海外流亡回到国内，1913年初加入共和党，后又成为三党合并之进步党事实上的领袖，因此，梁起草的这个宪草代表进步党立场。该草案共11章95条，亦洋洋洒洒，然读者应已了解卓如心思：就转型中国而言，既要行政党政治之根本，又要兼顾袁总统之现实，必须找到二者的最佳平衡，难哉！为了解决这个问题，草案有三点值得注意：
首先，关于“国民特会”的设计（草案第三章）。梁对此作出两点说明：说明一“凡国家必有最高机关，最高机关者，超乎立法、行政、司法三机关之上，而总揽主权者也。其在君主国，此机关宜由君主掌之；其在共和国，此机关宜由国民全体掌之。国民全体意思之表示，其方法有二：一曰国民全体直接投票，美瑞等国是也；二曰特设一代表机关，法国是也。今采用第二法，置此机关，名曰国民特会。”说明二“此机关或拟称为国民议会，嫌其名义与国会相混。或称为临时国民议会，嫌其名不雅驯，且义不周洽，故定为今名”。国民特会何以组织？梁启超建议“国民特会之组织，纯仿法国，即以国会两院议员为特会议员”。“或疑似此不过国会变相，何必多立名目。此说不然。就法理上论之，国民特会与国会，画然为两机关，一总揽主权之全部，一行使主权之一部，性质各异，不容混淆……。就事实上论之，国民特会与国会，分子虽同，然国会分为两院，各自表决，国民特会合于一堂，共同表决。表决之结果，绝非漫无差别。此如化学公例，以两种同质同量之物，分置两器与合置一器，其化分之结果必不从同也。法国立法之意，盖根于是，今采之。”(35)
那么，国民特会主要做什么？梁列出四条：修正宪法；选举总统；变更领土；弹劾执政。梁亦指出“国民特会职权四事，皆国政之最重大者。其议决程序，自当视寻常法案特加严重”。“国民特会议事，须总员三分二以上列席，其表决须列席员三分二以上同意。”(36) 就功能而言，这个思路与孙文之国民大会设计与四项“直接民权”很相似（见下一章），虽然组成方式有异。它们又几经变换演变成1954年之中共全国人民代表大会，作为中共党国体制内形式化民权的体现。此为后话。
其次，草案重视立法与行政权力的平衡，以收相互制约之效。第四章“国会”第三十六条定“众议院认国务员施政失当时，得以不信任之意，牒达大总统不信任投票，须众议院总议员过半数列席，乃得行之”。说明：“《临时约法》只有弹劾之规定，而无不信任之规定，且弹劾之程序极繁难，此权殆同虚设。政府失败，几无复救济之途。夫弹劾与不信任，其性质全异，故其程序亦不宜混同。弹劾之动机，在法律问题，其结果继以审判。在各立宪国史乘中认为不祥之事，行者甚稀。特宪法中不可不设此条耳。故不妨特加严重，以其权属诸国民特会，而国会各院仅得动议也。不信任之动机，在政治问题，其结果仅政府更迭而止。各国政争，盖常行之。故其程序不宜太繁重，以院中普通议事之法，略加郑重行之可也。所以限于众议院者，因政府只能对于众议院负责任也。”另一方面，第五章“总统”第五十条又定“大总统经国家顾问院之同意，得解散国会两院或一院”。说明：“夫苟采总统政治如美国，则绝对的无解散权，理论上诚为圆满。今既采责任内阁制如英如法，解散权之必要，已为众所公认，既认为必要，则宜思所以贯彻之。”梁特别指出（暗指国民党）：“夫议宪之人，而于解散权思严加制限者，岂非惧总统之滥用耶。曾不思既以责任内阁为职志，则用此权者，名为总统，实则内阁也。更质言之，则名为总统，实则政党也。政党以己党所持政策，诉诸民意，观其从违以决进退云尔。使政党的责任内阁，真能成立，则总统殊无滥用此权之余地。吾党所希望，在得强善之政府。欲政府善而且强，而不使有解散权，或有之而不能贯彻，是犹欲北行而南其辙也。更从他方面观之，假使国会与政府冲突，而无圆满之解散权以为救济，其结果究如何者，或则迫政府出于违宪之途，蔑视国会之决议，或则使政府不得不用卑劣手段，用金钱及其他之酬报以诱惑议员使从己耳。两者有一于此，其不祥莫大焉。故圆满之解散权，一方面足以策属政府之责任，一方面足以尊保议员之气节，所关非细故也。”在此基础上，梁再批《临时约法》“一方面既不许有解散权，一方面又无不信任投票之规定……，立法之拙，莫过于是”。(37)
再次，“国家顾问院”是重头设计。国民党的宪法大纲本来有这个内容，后又删除，梁启超的方案则设专章（第七章）规定之。我想梁氏以国师自居，特设此机构，应以此自任，行“保育、监督”之责，既鼓励大总统办事，又防止大总统擅权，所以方案设计极为用心。梁氏仿智利同类机构组成原则，定“国家顾问院，以国会两院各选举四人，大总统荐任五人之顾问员组织之”。说明：“国会所举，占绝对多数，重民意也；必参以总统所荐者，谋立法部与行政部之圆融也。”大总统执行以下职权，必经国家顾问院同意：任命国务总理；解散国会；发布紧急教令及财政上紧急处分；宣战、媾和；提议改正宪法。这里的要点是把大总统任命国务员的同意权由国会变成了国家顾问院。梁的解释是：“任命国务员，先经国会之同意，此制与责任内阁之精神，不能相容。故惟无责任内阁如美国者行之，他国则否。即在美国，亦备而不用也。临时约法时代，总理总长，一一须各求同意于参议院，在立法者之意，以为用此制度，可以防总统之专擅，而良政府随而出现。据一年来所经验，并未尝缘此得良政府，而反不胜其敝。论者亦渐知其无谓，而犹不能尽豁其故见，于是有同意权之行使，限于众议院，同意权之范围，限于国务总理之说。以视临时约法，其束缚弛聚之程度，盖稍杀矣。然既决欲进我国于责任内阁，而偏留此背驰之制，何为也者。总统用人不当，总理施政无状，则国会所以监督而排斥之者，岂患无术？质问也，否决法律也，否决预算也，不信任投票也，弹劾也，皆国会制裁政府之武器也。使国会而稍有实力、稍有常识，善用此种武器，总统、总理，曷由自恣。苟实力与常识俱缺，仅一同意权，所能裁制者亦复几何。且若当国会闭会时而总理出缺，何以待之？召集临时会，动经数月，数月无政府，何以为国？事实上必至不待同意而任命，是强迫总统使违宪也。故吾党对于同意权，期期以为不可。虽然，任命总揆，国之大事，有一机关以备咨询，亦足益昭慎重，则国家顾问院为最宜也。”(38)
《天坛宪草》（1913）
如前述，《天坛宪草》由首届国会组建的宪法委员会起草，共11章113条，主要体现委员会中国民党人的意见，以法律制袁为核心，故进步党人的很多合理主张未被宪草采纳。比如，宪草虽然增加了国会不信任权（第四章第四十三条）和总统解散国会权（第六章第七十五条），在立法行政权力平衡方面强于《临时约法》，但仍然规定“国务总理之任命须经众议院同意”（第七章第八十条），梁氏方案中对国务总理任命同意权的反驳，显然未被接受，这也是后来引起袁世凯极不满意、造成重大冲突的条文。
《天坛宪草》还有一个别出心裁的设置“国会委员会”。据“宪草”，国会每年3月1日开会，会期4个月，国会委员会则“于每年国会闭会前，由两院各于议员内选出20名之委员组织之”，其任务乃在国会闭会期间行使其职权，且“得受理请愿，并建议及质问”（第五章第五十三条）。这很像后来中共的全国人大常务委员会。就当时而言，这个设计实乃“创新”，非其他国家所有，也招致不少非议。时副总统黎元洪就认为“委员会职权之广，直与国会相等，是不但以少数人专制多数人，不足以代表真正民意，且能使国家命脉惟其操纵而无如之何”。(39) 今青年学者严泉著书《失败的遗产：中华首届国会制宪1913~1923》，论及《天坛宪草》亦认为“国会委员会的设置仅在法理上就讲不通”，且这种做法与代议制原则“根本违背”，“如果国会委员会的存在是合理的，800人的民国国会也就没有存在的必要了，这种制度设计有把民主代议政治变成一种寡头政治的危险”。(40)
严泉认为，《天坛宪草》设计的政体制度是一种“超议会制”，立法权不仅超越行政权，而且超越司法权，把宪法解释权归于国会而不是法院即超越司法权之表现。“这种宪政制度如果实施，将会给国会议员们带来巨大的政治权力”，正如当年费城制宪时麦迪逊所担忧的，“立法机关若集中一切权力，也一定会走向专制，如行政机关的擅权一样”。(41) 在现实政治中，这势必招致对手的反弹。此即国民党被取缔之灭门之祸，以及袁世凯推出的新约法《中华民国约法》。
《中华民国约法》（1914）
如果说《天坛宪草》核心是“超议会制”，袁记新约法就是“超总统制”。这个新约法共10章68条，在民国早年宪法文献中是篇幅较短者，也是北洋政府正式颁布的两部宪法文件之一（另一部就是“曹锟宪法”）。新约法变国会两院制为一院制，也不再设国务总理，而凸显总统职能，以致有论者称该法“杂采美国、日本及欧洲大陆各国宪法中最偏重行政之条文，再加以别出心裁，独自创作之集权制度，以实行其‘一人政治’主义”，比如“确定元首制，大总统只对国民负责，访美制者也；大总统总揽统治权，统率全国海陆军，独握宣战媾和大权，并有发布命令及与法律有同等效力之教令等权，则仿日制者也；大总统经参政院之同意，有解散立法院之权，仿法制者也；人民自由权利统受议院法律之限制，则仿英制者也。至于大总统对于立法院议决法律之否定权，几为绝对的，其效力之大，远过美国总统之否决权，而等于旧德意志皇帝之以‘不公布’方法可完全取消国会一切法律案者也”。此种极端之独裁制若仍有其道理，则惟古德诺的那套理论似可证明，即“欧洲之政俗重立法，亚洲之政俗重行政”，中国人亦如此，“今在除旧更新之始，人心未定，故不可不暂存旧制，而偏重行政之权”。(42)
新约法除有立法院之一院制设计外，还有专章论咨询机构“参政院”，称“参政院应大总统之咨询，审议重要政务”（第七章第四十九条）。批评者指斥“夫以总统指定之一咨询机关，其权力之大乃如是，此为何种政治制度耶？盖袁氏欲夺立法院之权尽归于己，又恶人之议其专横也，乃设此非驴非马之机关，以暗夺立法院之权”，甚至新约法即“袁氏帝制之阶梯，而参政院则为运动帝制之大本营，诚不诬矣”。(43) 然在笔者看来，这个评论尚可存疑。1914年的袁世凯希望集权，但未必已定称帝之念，至少不甚清晰，或尚犹疑，组建参政院还是想找帮手干事，发生变化有一个过程。且参政院设计正是梁启超等保育主义者希望达成的东西，尽管其中仍有重大区别。不妨比较一下参政院与梁氏“国家顾问院”的异同：根据民国三年（1914年）5月24日公布的《参政院组织法》，参政院设参政50~70人，而梁氏“国家顾问院”设计为13人，参政院规模远为大；人员组成方面，参政院“由大总统就具有下列资格之一者简任之：有勋劳于国家者；有法律、政治之专门学识者；有行政之经验者；硕学通儒有经世著述者；富于实业之学识经验者”，(44) 总统指定而非国会推举，不同于梁氏方案有民主含义，但由各界精英组成符合梁启超的精英主义保育、引导与监督原则。事实上，梁本人也确实进入了参政院，同时进入的还有熊希龄、严复、梁士怡、蔡锷等各方专才。(45) 参政院与“国家顾问院”的最重要区别在于，“国家顾问院”乃是有实权的机构，可以就任命总理、解散国会、宣战媾和、修改宪法等重大国是对总统说“不”，体现了梁启超等知识分子参与国家决策的愿望，而参政院主要是咨询机构，有建议权，没有说“不”权，体现袁世凯既要用梁这样的知识分子和各类专才、又不能真的让他们染指决策，可谓老谋深算。但就灾难深重、百废待兴的民初转型中国而言，不用说梁氏的“国家顾问院”，能有“参政院”这样一个袁式顾问机构实打实运转起来，还真乃国之大幸呢！就在袁公布《参政院组织法》的前一天（5月23日），官府还公布了省官制、道官制、县官制，同时“还军于国”，试图通过“厚禄以养各省及北洋诸将以赎其兵”，把各省兵力收权中央。有论者称“此制若成，民国将有一‘迪亚斯式新权威主义’，国内和平及经济起飞（袁氏明确以迪亚斯为导师，如后之民党视凯末尔）。败局之成，诸将不受驭为内因，民党-日本联盟抵制为辅因，大战将兴，列强（以英为首）无力维系远东国际协调（即民国统一和平）为主因。”(46) 我大体同意这个评论，但要加上一条：关键还是袁世凯本人历史紧要关头“掉链子”（有关分析见本卷第7章第32节，这里不再重复）。
像中国这样的国家，前现代基因如此深厚，又面临如此窘迫的现实，用一代人甚至两代人作为过渡，从权威政治起步、逐步转向民主政治是必要的，不得不走，总统集权即权威政治之一种。这正是本人批评《临时约法》、大体肯定袁记新约法的理由所在。但共和制度下的总统集权，亦蕴涵两种危险：或倒退为皇权专制，或演变为现代威权专制，而非像人们希望的那样作为过渡走向民主。可惜这两种危险后来多少都成为现实：袁世凯接近前者（鼓噪洪宪帝制以致身败名裂，见前一章），蒋介石接近后者（在国民党党国架构内行个人独裁，虽然有种种不得已之境况、原因，见本卷最后一章）。历史是复杂的，民族国家建设与民主政治建设间的张力、权威主义转型与独裁间的张力是一个极难把握的课题，无论作为学理还是作为实践。
《中华民国宪法草案》（1919）
这部《中华民国宪法草案》是安福国会的产品，共10章101条，因系民国八年（1919年）产生，又称“民八宪草”。前文论及，北洋政府的特点之一是宪政法统的非连续性（本卷本章第33节），但就制宪文件之内容言却并非如此，而是有着内在的联系，首届国会的《天坛宪草》、安福国会的“民八宪草”、首届国会二度复会正式公布的“曹锟宪法”在宪制精神上基本一致，可谓一脉相承。
安福国会宪草起草者专门撰写了一份说明书解释“本草案之渊源”：“亚东大陆，古无宪法，悉由欧美移植而来，虽历史、地理、宗教、习惯各有其特殊之点，无可强同，然既创制国宪，举国遵守，则其共通之精神与必要之条件，亦自不能独异，如国体、国土及国民之权利义务等之必须规定者。是此，各国宪法皆为本草案之远源也。我国临时约法诚不免偏畸、疏漏，然其效力至今不陨，岂能一无因袭。又天坛草案，合全国优越秀颖之才，以最剧烈之竞争，为最精密之论究，虽未公布，而在吾国宪法史上不失重要之价值。其中确立制度足为本草案之先河者，如两院制、内阁制等，殆几于十有七八。是约法及天坛草案，皆为本草案之近源也。”(47)
故安福国会宪草的总原则仍是内阁制原则和两院制原则，但有三项改进：
首先，总统权力适当增加。“说明书”称“各国三权分立之作用，在使分掌国权之各机关互相调节，而无畸轻畸重之虞”，而“我国约法，政府与国会之间，有所偏重国会，事事可以齮龁政府，政府无可以自卫之武器。二年、六年之前车，宁堪再蹈？此政府与国会之权力，不能不调剂均一者也”。(48) 办法是赋予总统完整的国会解散权（第五章第六十三条），而不像《天坛宪草》那样，总统解散国会须经参议院列席议员三分之二同意（《天坛宪草》第六章第七十五条）。
其次，不再有《天坛宪草》中关于“国会委员会”的规定。
再次，宪法解释权不再由国会包揽。如前述，《天坛宪草》把宪法解释权归于国会而不是法院，乃超越司法权之表现。为了解决这个问题，安福国会宪草把宪法解释权交给一个由参议院议长、众议院议长、大理院院长、平政院院长、审计院院长组成的“特别会议”（第十章第一百零一条）。用今天的眼光看，这样的安排仍然不够专业（如今各民主国家之宪法解释权或交由最高法院，或交予专门成立之宪法法院），但当时已经是个进步。
总之，与《天坛宪草》相比，安福国会起草的民八宪法草案“超议会制”色彩已经减弱，文件的平衡性有所提升。
《中华民国宪法》（1923）
1923年正式公布的这部宪法（也即“曹锟宪法”）在“民八宪草”的基础上继续提升，终于成为民国历史上第一部比较成熟的宪法文本。该宪法共13章，141条，条目更多，规则亦更细。
除内阁制、两院制等沿袭以前宪草并在细节上有所增补外，这个宪法文本的最大特点是增加了关于“国权”和“地方制度”的专章。这自然和已经风行一时的“联省自治”运动有关（下一小节讨论）。该文本称“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法之规定行使之”。（第五章第而十二条）由国家立法并执行的有15项，如外交、国防、国籍、币制、关税、邮政、铁路、国有财产、国家文武官吏之考试任用等；由国家立法执行或令地方执行的有13项，如农林矿业及森林、船政、两省以上之水利及河道、银行及交易所制度、全国户口调查及统计、移民及垦殖、警察制度、公共卫生、学制、救恤与游民管理、文物保存等；由省立法并执行或令县执行的项目共11项，如省教育实业及交通、省财政之经营、省税务、省保安、省公益慈善事业、下级自治等。(49) 显然，这是一个带有联邦制色彩的制度安排，但又不同于美国式的联邦政府与州政府刚性分权，其中第二类别即“由国家立法执行或令地方执行”的这个大项尤其有意思，比如“两省以上之水利及河道”涉及跨省管理，需要中央政府统一协调，又需要地方政府通力合作，制度设计必须兼顾这两者。我本人在《中国宪政改革可行性研究报告》中把这种制度结构称为“双轨共和制”，它是一个超越单一制与联邦制之简单分野，既重视地方自治以加强民权、也强调中央权威以完善大国治理的综合性方案。在拙著中，我对这个方案的政治哲学根据和设计细节做了比较深入的讨论。(50) 让我吃惊的是，我们的前辈早在近一个世纪前已经思考过此类问题。虽然，这个思考还很初步，且在那个动荡、兵荒马乱的年代，哲人的睿智很难落实为实在的制度安排和实践，但毕竟留下了那一代人的思想轨迹，弥足珍贵。
1923年宪法关于地方制度（第十二章）的规定，也颇有可以圈点之处。比如：省设省议会，为单一制代议机关，议员依直接选举方法产生之；省设省务院，执行省自治行政，以省民直接选举之省务员5~9人组成，省务院设院长一人，由省务员互选；（第一百二十七条）县设县议会，于县以内之自治事项，有立法权；县设县长，由县民直接选举之，依县参事会之赞襄，执行县自治行政；（第一百二十八条）省不得对于一县或数县施行特别法律，但关系一省共同利害者，不在此限；（第一百三十条）县之自治事项，有完全执行权，除省法律规定惩戒部分外，省不得干涉之。（第一百三十一条）等等。(51) 关于省议员、县议员、县长均由选民直接选举的规定，是非常先进的制度安排，远比后来中共组织控制下的选举更具科学性和民主性。这个宪法文件未能实行，一年多就夭折了，是时代条件所限，但其精神之高远，足令后人仰止。
《中华民国宪法案》（1925）
最后，让我们看看1925年的这部中华民国宪法案，它产生于段祺瑞临时执政时期。段上台后取消了首届国会二度复会后的参众两院，同时宣布“曹锟宪法”不再有效，而重新设立临时参政院，组建新的国宪起草委员会。经三个多月工作，起草委员会于1925年12月11日三读通过新的宪法文本呈交政府，并向全国通电说明起草过程和文件基本内容。按照段政府已定制宪程序，这个宪法文本应由国民代表会议审议通过成为正式宪法，但国民代表会议未曾召开，段政府即垮台了（1926年4月），所以该文件最终只能作为一部未审定宪法文本留在了历史长河中。
但，这部宪法的起草是非常认真的，文件格式也与众不同。整部宪法案分5编14章160条，是早期民国宪法类文件中条目最多者。它继承了1923年宪法的联邦制原则、内阁制原则和两院制设计，对众议院职能尤其多有论列。值得注意的是，这部宪法案对“生计”和“教育”做出专门规定，分列第四编“国民”的第十二章和第十三章，这是过去宪法或宪草所没有的。
“生计”一章主要确定国家对私有财产的保护原则，同时兼顾社会正义和公共资源的合理使用。比如，第一百四十七条称：“国家关于私有财产、私人契约及其营业之立法原则应依下列各规定：一、国家为保护农民恒产、奖励垦殖及防止土地之滥用或兼并，对于土地之享有权得设限制；二、不因劳力经营而增高价格之土地，得以累进法定其税率，但随一般物价增高者，不在此限；三、利用天然富源为大规模之营业，以国有或地方公有为原则，其特许及其他营业属于独占者，国家或地方得限制或征收之；四、财产之继承，国家得依其价额及承继者之亲等或关系，加以限制其税率，以累进法定之；五、重利借贷及不动产使用之重租，禁止之。”(52) 这些规定显然在促动中国市场经济发展又不违背正义原则，体现早年民国经济制度现代化的重要努力方向。
“教育”一章阐明现代教育原则，更给人深刻印象。第一百五十条到第一百五十四条内容分别为：“全国教育以道艺并重，发挥民主精神为宗旨”；“学校教育不受宗教仪式及其教材之支配”；“学校教育不得为党派主义之宣传”；“国民受义务教育，概免纳费”；“国家及地方之教育经费，以行政费全额十分之二为最低限度”。(53) 想到国民党执政后即推行“党化教育”，共产党在用意识形态全民洗脑方面更是青出于蓝胜于蓝，民国早期的宪法文案中竟有“学校教育不得为党派主义之宣传”之专门文字，颇令人浮想联翩，五味杂陈！现代教育在本书确定的社会进化与制度现代化框架内，乃公共领域和公民社会的重要组成部分（第1卷第1章第15节）。民国时代的前辈能有如此见识，足令今天之中国批判理论家鞠躬致敬。
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SEPTEMBER 14, 2020