原创 卢义杰 蓟门决策 2022-06-17 16:52 发表于北京
卢义杰
北京市中闻律师事务所律师
河南多个县、区的“无访社区”中考生降分录取政策，近日引起舆论关注。对此，洛阳市偃师区教体局表示将紧急叫停，南阳市淅川县信访局则称该做法已于2020年停止，原因是“省里说不符合规定”。
毋庸置疑，降分录取损害了教育公平，但梳理事件始末，我们恐怕很难把板子完全打在教育部门身上。例如，偃师区信访局工作人员接受媒体采访时坦言，“信访局当初确参与该政策制定”，而印发《唐河县创建信访“无访”村（社区）实施办法（试行）》的主体是唐河县委县政府。显然，这种降分录取不是教育部门的一厢情愿，而是被基层政府作为社会治理的手段。
更深层次的，这是一个由来已久的问题：如何考核基层信访工作？如何避免信访工作的目标被简化为手段？尤其是，如何避免不合理的考核导致对公民权利的损害？
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除河南外，多省市也给信访数量、级别“下任务”
按照《唐河县创建信访“无访”村（社区）实施办法（试行）》，所谓“无访社区”，“主要指该行政村（社区）村（居）民年度内无赴京、省、市、县信访（含网信电访）”。但其实，无访社区、无访村不是河南这几个县、区的发明，检索不难发现，多省市均出现了类似提法。
例如，湖南益阳赫山区衡龙桥镇政府2019年主张创建“无信访问题村”，即“无进京非访、无越级访、无集体访”，并要求“遏制信访增量”。同属益阳的桃江县三堂街镇2017年也开展了“无访村（社区）”创建活动，“全镇信访工作实现零进京、不去省、市、县上访”。
时间近的也有，又如2021年4月，浙江衢州石梁镇政府提出创建“无信访网格”，标准之一是“全年未有12345举报、来访、来信、网上投诉”，目标是“不到市、不到省、不到京”。
纵观以上各地政策，不难发现三个特点。一是在信访的数量层面，大都作出了减少甚至是清零的要求。这种“信访清零”不仅针对传统的走访，也延伸到了12345、网信电访等新型反映情况的形式。
二是在信访的级别层面，大都试图将信访控制在一定行政级别范围内，不到北京、省、地级市基本是标配，最严苛的如河南唐河县、湖南三堂街镇，连到县级信访都会被介意。
三是在制定主体层面，大都为县级及以下政府制定，一些乡镇政府较为积极。各社区、行政村或网格的基层工作人员则成为最直接的承受者。
换言之，此次河南“无访社区”引起公众关注并非偶然，而是地方政府信访考核中由来已久的某些弊病，借由中考录取这一敏感话题（当然，并不是每个地方的“无访社区”政策都包括中考降分录取），再次走入大众视野。
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行使法定权利，基层、公民却被否定性评价？
以上三个特点折射出了信访考核中的不合理因素。首当其冲的自然是“无访社区”、“无访村”也即对上访数量的限制，这是此番公众最为关注之处。
事实上，但凡存在纠纷的领域，或多或少都有希望消灭纠纷的念头。古代基层治理提倡“无讼”，医药行业也常见“但愿世间人无病，何妨架上药生尘”的对联。但谁都知道，随着社会结构日益复杂，“无讼”愈发只是美好的梦想，而“但愿世间人无病”只是医者的高尚道德，若真以此要求一地的卫生部门做到“所有疾病清零”，既不可能，也不必要。
信访亦是如此。根据宪法第四十一条，公民对任何国家机关和国家工作人员有批评建议权，信访则是这一权利的具体体现，并在1995年、2005年《信访条例》及现行的《信访工作条例》中明确了若干细节。在一些地区，公民行使法定权利，却要对基层、对公民作出否定性评价，显然是一桩怪事。
更何况，对于信访的作用，今年2月党中央、国务院发布的《信访工作条例》第二条，已将其总结为“是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径”。机械地提倡“无信访”，无异于自我堵塞民意的窗口与出口。
试图通过考核将信访限制在县里甚至乡镇上的做法，更是与1995年以来的信访三级程序相抵触。
根据现行《信访工作条例》第三十四条至第三十六条，信访事项办理程序分为初次受理、复查、复核三级。也即，信访事项应当自受理之日起60日内办结，最长不超过90日；如果不服，可以请求原办理机关、单位的上一级机关、单位复查；如果仍然不服，可以再向复查机关、单位的上一级机关、单位请求复核。1995年、2005年《信访条例》，也作了类似规定。
初次受理又是在哪一级机关呢？以走访为例，《信访工作条例》规定的是依法有权处理的本级或者上一级机关。1995年、2005年《信访条例》还规定了，县级以上人民政府应当设立信访工作机构。
也就是说，立法从未对信访的级别作出限制。如果认为乡镇政府侵犯权利，当然可以到县信访，如果不服，当然可以到市、省信访。如果认为权利被县政府侵犯，当然可以进而到更高层级的有关部门信访。所谓不进县、市、省信访的倡议，完全于法无据。法定的救济渠道却同样被给予否定性评价，这俨然是信访考核的又一怪相。
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目标异化为手段，难免反伤公民权利
自然而然产生的“无信访”、“不向上级信访”，确实能说明一地治理有一定成效。但存在信访，也不见得社会就不稳定或者治理失败。人为、机械地制造“无信访”，更不能说明治理成功。因为，但凡社会就必然存在纠纷，但凡纠纷就必然无法百分百化解，这是客观规律。并且，信访的问题来源是多样的，既有某些制度设计的弊端，也有历史遗留问题，既有基层干部处事不当，也确有公民存在不合理诉求。
同时，产生信访的主要问题来源，往往不在公民居住的社区、村庄，而在于政府某些职能部门。片面对社区、村庄提倡“无信访”、“不向上级信访”，自然是搞错了落实责任对象，他们一方面无权也无责直接处置信访所反映的问题，另一方面却要对信访的数量负责，换谁都会感到委屈，进而，距他们“出歪招”也不远了。
因此，如果一味用不合理的指标衡量基层信访工作，难免造成两个极端局面：要么，社区、村庄想方设法压制上访，甚至采取暴力、威胁的方式劝访、截访；要么，为了维护信访数据而“和稀泥”，给予了违背有关规定的“待遇”，在此示范下，新的信访产生，新的“和稀泥”又开始了，循环往复。无论哪种局面，都不利于法治建设。
需要注意的是，无论是正向激励还是反向惩戒，只要提出“无信访”等概念，这些负面效果都可能产生。因担心惩戒的自不必说，那些想要争取红利的，在利益的指挥棒面前，管理者难免会丢掉应有的理性，社群内其他公民，也可能对想要正常行使信访权利的公民进行道德绑架。
善意地理解，对信访数量、级别进行考核，可能是希望基层能够及时、就地解决群众诉求。但问题是，即使是再合理的诉求、再良善的工作人员，都无法确保纠纷完全能在当地立刻解决。纠纷背后的成因、利益是复杂的，基层执法水平各不相同，故而救济必不可少，这就是为何信访事项办理程序要设三级。
事实上，这种考核本身也属于“被考核”的产物，因为，基层同样有上级领导，上级又有上级，他们都因信访而背负着绩效、晋升等负面影响。这也导致了，各级难免将向上级信访视为洪水猛兽，将信访者视为对本地的揭短与抹黑，这些压力又通过考核传导到最基层，从而使矛盾更加激化。由此，“无信访”“未向上级信访”的美好目标，简化为了手段，“人”只能作为最功利主义的工具。
更加极端的是，近年媒体多次曝出的“因访获罪”案件，且几乎都与向上级信访有关，常见罪名如寻衅滋事、敲诈勒索等等。这些案件有的平反，有的仍在申诉路上，新的社会矛盾再次产生。
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不合理的信访考核亟待松绑
任何制度都不可能在真空中运行，任何理性的工作人员都会根据考核来选择自身行为方向。因此，不合理的考核指标最终将影响公民权利，前述所说的种种消极局面即是明证。
从立法沿革来看，信访考核始于2005年修改的信访条例。此次修法增加了“各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系”的条文，从监督、约束官员的角度说，这当然有积极意义。至于如何考核，在实践中产生的信访排名制、信访一票否决制，都引起了一定争议。
有的数据应该统计，有的数据能够说明问题，但有的数据最终只应是数据，不应被赋予过多的期望。幸运的是，在司法考核领域，我们已经开始反思：2015年，中央政法委要求对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。原因之一就在于，并非这些指标越高，就越代表司法能力。
没有数据考核，也并非就办不了事。面对常引起错案的“命案破案率”指标，有的省果断废除“破案率”，改“命案必破”为“命案一起都不能错”。如今，这些地方治安乱了吗？没有。
回到信访这件事上，我们应该关注的，不是信访人本身，不是信访了多少数量、在哪里信访，而是信访所反映的问题，究竟在法律框架内是否可以解决、地方政府有没有努力解决。对于一些所谓的越级访、缠访，完全可以通过个别督办、个别剖析的方式予以精准考量，让地方政府告别“围追堵截”的姿态，为其减少负担，亦为公民权利减少负担。
其实，清理不合理的考核项目，一直是顶层设计在考虑的内容。例如，2013年，国家信访局暂停公布各地信访人数排名，转为中央与地方之间点对点的通报。而2009年开始，就有全国政协委员呼吁停止“零信访”的提法。
客观而言，随着各地社会治理能力的不断提高，一味压制信访数量、级别而不注重治理的地方政府，已少之又少。大多数提倡“无访社区”的基层政府，也都在相关文件中同时强调要改进政府工作作风，多元化化解社会矛盾。我们也愿意善意地相信，大部分人的权利能够得到较好的保障，但是，只要不合理的信访考核存在一天，对公民权利的风险也就埋下一天。
衡量一项机制的好坏，不能忽略权利可能受损的一小部分人，否则社会生活将如掷骰子，谁摇到最少的点数，谁只能自认倒霉。就像衡量一个国家的文明、法治程度，最需要考察的就是犯罪嫌疑人、被告人这部分“短板”的权利保障程度。
否则，其中伤害的既是官员的干事热情，更是公民的批评建议权，唯一繁荣的，恐怕只有纸面的漂亮数字。