2、议会制度

议会制度,则是政权组织形式的又一部分核心内容。当代的绝大多数国家,无论实行的是民主制度还是专制制度,都设有议会或性质类似的机构(只有沙特等极少数国家没有),承担立法、审议、决策、监督等重要职能。广义的议会包括国家/中央层面的国会和地方议会,而狭义的议会特指一国中央层面的立法和议事机关。
而根据议会构成形式,议会制度分为一院制和两院制。一院制即中央层面只有唯一一个议会/国会(一般每个地方也只有唯一一个议会),凡是议会的权责均由这唯一的机构承担。而两院制,则是将议会需承担的权责分配(往往是不均等的分配)给两个议事机构,或者说让两个议事机构分别承担不同程度和类型的职责。一院制不需要做特别的说明,以下主要叙述分析两院制的构成、性质、历史沿革、利弊影响。

两院制下各国的两大议事机构,有着不同的名称、特点、职责。有些国家称为上议院、下议院(如英国);有些称为参议院、众议院(如美国),或参议院、国民议会(如法国);有的称为联邦院、人民院(如印度);还有些称呼较特殊,如“联邦委员会”和“国家杜马”(俄罗斯)。而从性质和特点上,一般来说,权力重心都在两院中的下议院/众议院,而上议院/参议院权力相对较小;下议院/众议院一般由普选产生,每个成员一般代表人口比例相近的选民,体现着人民主权原则。而上议院/参议院则有的为普选产生,有的则是通过任命或世袭组成,或普选与任命/世袭混合,其成员往往体现着贵族/精英的地位与话语权,或代表着一国之内不同区域、族群的声音和利益。

而两院制的历史演变过程,也反映着议会制度的变化与特点。以实行两院制历史最悠久、两院性质差异最鲜明的英国为例。英国的两院制议会制度始于14世纪,上议院由神职人员和世袭贵族组成,可被称为“贵族院”;而下议院则是各郡和自治城镇推选的代表组成,可称为“平民院”。当时的英国正处于中世纪,神权和贵族权力巨大,平民弱势。因此,当时的上议院权力远大于下议院。且面对国王更大的权力,议会两院都难以抗衡。而随着时代变迁,尤其17-18世纪英国一系列革命与改革,如1640年英国革命、1688年“光荣革命”、1832年议会改革、1836-1848年宪章运动等,民权逐渐胜过王权、平民整体影响力超过贵族,下议院的权力也越来越大并超越了上议院。而此后又经历一百多年的历史变迁,下议院成为了真正的权力重心,而由贵族和神职人员组成的上议院成了只有几乎没有任何实权的谘询性、象征性机构。这一历史演变过程也代表着英国由国王和贵族共治并垄断权力的传统专制社会,逐渐变为全体公民共有权力共享权利的现代民主社会。

而另一种两院制,则反映着一国内各区域的权力平等与联邦主义原则。这种两院制的典型自然是美国。与美国众议院由选民人数接近的数百个小选区选出代表不同,美国参议院是每个州(不包括首都华盛顿特区)不分面积大小和人口多少,均可选出两名代表,50个州共计选出100位议员。这意味着,拥有超过3900万人口的加利福尼亚州、2900万人口的得克萨斯州,与只有73万人口的阿拉斯加州、57万人口的怀俄明州,拥有相同数量的国家参议院议员。

不同于英国上议院只剩下象征性权力,美国参议院拥有颇为巨大的权力。虽然从宏观上看,美国参议院权力略小于众议院,但参议院拥有众议院所没有的政府部门人事任免同意权(有“同意权”也意味着有“不同意权”)、大法官任命同意权、条约批准权,弹劾总统也需要参议院三分之二多数同意。总之,美国参议院掌握着一些独特而关键的权力,众议院无法替代和压倒参议院(相反经常需要参议院的合作)。美国参议院虽然因各议员代表的人口比例相差悬殊、明显利于较小州份和两大党中的一方(共和党),而受到主要来自于民主党和人口大州的各种批评,被要求改革,但州权主义者尤其共和党人,往往以保障与联邦政权相对的各州州权尤其小州代表性为由阻挠改革。美国参议院也就一直保持着现在的成员组成和选举制度。

而其他实行两院制的国家两院的性质和构成及历史沿革,也大都类似于英国或美国的情形。相对而言,现在实行两院制的国家,其上议院/参议院大多数是与美国类似,反映着国家内部各区域的独特利益,代表着地方在中央的声音,并相对照顾人口较少区域、乡村、少数族裔聚居区、边远地区的地位和话语权。这在联邦制国家体现的更加明显。

那么,中国应当实行一院制还是两院制呢?我认为中国应该实行两院制(当然两院之外还要再加一院即“专家院”,不过那是另一回事,后文再提)。

众所周知,中国幅员辽阔、人口众多、国情复杂,是一个多民族多宗教的庞大国家。而中国各地域之间的发展亦颇为不平衡,地域之间的差异与壁垒明显存在。而未来的民主中国,也将实行联邦制(这又涉及到另一个政治制度,同样后文再谈)。因此,中国需要一个能够代表各地区各民族利益、保障国内各地域在中央拥有相对平等话语权的议会。因此,中国也需要效仿美国、法国、俄罗斯等国,设立类似于参议院的议事机构。我在此将该院拟命名为“联合院”。

2-1、联合院:区域、民族、少数/弱势/特殊群体的代表机构,体现国家的多元化、政权的包容性,保障弱势者代表性和话语权

不过,我认为,“联合院”不能仅仅代表各区域和民族,而应该代表更多群体,尤其各弱势群体、少数群体,成为具有广泛代表性、联合各群体、保障各类弱势和少数群体话语权和利益的国家机构。具体说来,除地域和民族代表外,“联合院”所代表的弱势和少数群体应包括:女性、老年人、残疾人/身心障碍者、LGBT群体、宗教人士、农民、非正式工人、个体经营者、特殊职业者(如渔民(工作艰苦危险且收入不高)、环卫工人(收入低社会地位更低)、性工作者(饱受污名化和歧视、易受各种身心伤害))、对国家和公众有特殊贡献者(如伤残军警和公务人员、见义勇为公民)、贫困地区尤其贫困农村和山区居民、留守妇女和留守儿童家人、战争/犯罪/自然灾害/意外事故等灾祸幸存者本人和罹难者家人,以及其他处于弱势、属于社会中少数和边缘的群体和个人。这才能够真正让“联合院”代表全国几乎所有弱势的、少数的、特殊的群体及个人,让每类群体尤其弱势群体能够在国家机构拥有代表和发出声音,以维护其基本人权、实现其各种必需必要的特别诉求。(相反,如果仅仅只包括各区域和民族,那“联合院/参议院”反而太狭隘了,存在的必要性也降低了)

根据中国总人口数量及“联合院”所包含的群体数量及各群体特性,中央层面的“联合院”代表总数应为600人。其中,每个区域(省/自治区/直辖市/特别市)代表3人至10人,区域代表共计250人。区域代表根据各省级行政单位人口多少分配名额(具体分配中采取四舍五入法确定席位数),人口较少区域总代表席位少,但人均席位多;人口较多区域总代表席位多,但人均席位少(类似于欧洲议会中各成员国席位分配方式)。这样既能避免像美国参议院那样席位与人口比例过于偏离、导致人口大省吃亏,又可以保障人口较少地区有一定的代表性和话语权;

少数民族代表共计100人,每个少数民族代表1人至5人,按各少数民族人口分配席位,同样基于“人口较少民族总代表少、人均多,人口较多民族总代表多、人均少”的原则分配。其中50人既是区域代表或其他身份群体代表又是民族代表,另外50人则占有专为少数民族设置的代表席位。而“联合院”其余200名区域代表均默认为汉族代表,但汉族代表应尊重少数民族代表的各项权利及意见,不能凭借人数优势随意推动议案通过;

区域和民族所占有的300席之外的“联合院”300个代表席位,分配给上面提到的各弱势、少数、特殊群体,各群体代表最多10人、至少1人。不过,其中女性、老年人代表席位更多是象征性意义,代表主要在参与涉及女性、老年人议题时代表群体发声。更多的女性和老年人,则只是“联合院”及其他议院的普通代表。这300个弱势/少数/特殊群体代表,只代表其特殊身份而不代表区域,但如其身份是少数民族,则自动同时成为少数民族代表,并占用分配给少数民族的100席中非专设的那50席的名额。这些群体代表是从相应弱势/少数/特殊群体中选举或推举产生,没有为区域和少数民族保留的配额。

“联合院”如审议区域和民族问题,则只有300名区域和民族代表参与,其他300人列席;如是关于区域和民族外的各弱势、少数、特殊群体专门议题和紧密相关议题,相关群体拥有提案、讨论、修订的优先权,通过有关决议和法律时,不仅要得到“联合院”及其他议院半数以上赞成票,还要得到至少一半相关群体代表的支持才能通过(假如“联合院”有10名残疾人代表,涉及残疾人权利问题的议案,不仅要“联合院”中600人中至少301人同意(若有席位空缺或无法履职,则只需超过履职出席者中的半数即可)及“人民议会”过半同意,还同时要得到10名残疾人代表中的至少6人赞同)。如果是相对简易的、利益牵涉较少的涉及弱势、少数、特殊群体的议案,相关群体代表可自行讨论和通过议案并送交行政机构执行,而不需“联合院”及其他议院全体成员的表决同意(如对个体经营者的一些具体的贷款优惠政策,“联合院”若有5名个体经营者代表,这5名代表对其审议讨论通过后,就可以直接交付内阁执行,不需要“联合院”和“人民议会”全体成员讨论和表决)。

本文所设计的“联合院”,在职权上与英国上议院、美国参议院都很不相同,有很大差异。英国的上议院现在已成为一个谘询性的机构,几乎没有任何实权;美国的参议院则权力巨大,握有人事同意权等政权的命脉,其权限早已不止代表各州争取权利,还可以参与和州务无关的诸多事务,有时可以决定全国/全联邦的命运。本文中我拟设的“联合院”,则应是一个专门处理区域、民族、弱势/少数/特殊群体议题的机构,在这些议题上“联合院”拥有部分决定权和部分否决权。但对于并不明显涉及这些领域和议题的一般性议题,“联合院”没有权限管辖,仅仅可以发表无约束力的意见和声明。

(未完待续)

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