曾建元:完整的国会及立委选举制度改革建议

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中华民国现行国会立法院和立法委员选举制度,是依据二零零五年六月第七次修宪结果调整而来的,当时改革的重点,在于“单一选区两票制选举制”以及“席次减半为一百一十三席”,平心而论,该次改革纵有美中不足之处,其成就仍是值得肯定的。我主张新一波的国会制度改革,并不是否定现有的国会和政党体系,而是期待在此一基础上,进一步完善中华民国的宪政制度。同时,还期待第八次修宪复决能与二零一六年的总统大选合并举行,既节省经费,又可提高投票率。而这一切有待民进党和国民党早日就修宪启动政党协商,又或陈请总统召开国是会议,订定修宪原则,让立法院尽早通过宪法修正案,如此才能赶得上这样的政治进程。修宪复决也带有人民主权实践的意义。希望透过修宪这一宁静的革命形式,让中华民国的台湾新共和内涵,得到台湾人民全体第一次真正的亲自确认。

曾建元
中华大学行政管理学系副教授
国立台湾大学国家发展研究所兼任副教授暨客家研究中心特约副研究员

现行国会立法院和立法委员选举制度,是依据二零零五年六月第七次修宪结果调整而来的,当时改革的重点,在於「单一选区两票制选举制」以及「席次减半为一百一十三席」,平心而论,该次改革纵有美中不足之处,其成就仍是值得肯定的,我主张新一波的国会制度改革,并不是否定现有的国会和政党体系,而是期待在此一基础上,进一步完善中华民国的宪政制度。

监察权回归国会

台湾的国会权力,在立法院之外,部份系由监察院行使,监察委员位同部长,委员满编之总席次为二十九席,又配置有调查官和助理,民国一百零三年监察院预算为新台币七亿两千万元。民主进步党执政时期,监察院一度关门,但国家廉政不受影响,立法院和司法侦查机关皆相当有效地发挥了监察总统与文武百官的功能,可见监察院是阑尾机关,有没有都没关系。

英国人口为六千三百万,台湾的三倍弱,在国会下议院设立的国会暨全民健康保险监察使(Parliamentary and Health Service Ombudsman),只有八席,以此标准,台湾只要三席监委就足够了,加上配属的行政助理,顶多一年花费一千万,帮国家省七亿。英国监察使行使调查权由检察官配合行使强制处分权,台湾的监委调查权只能传人来说明,被调查者不理会,他也没辄。人民花大钱养纸老虎,宁不心痛淌血乎?

我认为,健全国会制度,首要是将监察权回归立法院,而在立法院设立独立的监察委员会,监委三人就好,必要时可与检察官协同办案,这样就好,既节省国家经费,也让国会权力的运作更有效率。监察权中,弹劾与纠举皆可转移立法院,纠正权则可以立法院决议形式行之,更具有民主正当性。

一月二十九日民主进步党召开宪政改革讨论会,提出废除监察院的主张,我们非常赞同,也相信人民支持整顿这样没效率的机构。如此一来,立法院将可拥有完整的国会调查权,现在作秀意味浓厚的质询权,就可以配合国会调查权的建立,进一步转型为听证权,成为以国会为平台丶论证和证据为凭据的朝野与官民对话机制。废除监察院不代表废除监察权,而是希望在维持其独立性的情况下,让监察权有更好的定位丶更强大的功能,也让立法权更为完整,宪政体制更健全。

反对政党绑架国会民意

立法委员选举制采联立制政党比例代表制,是国家发展会议的共识,至今尚未落实,不过,民进党主席蔡英文对此已有所宣示,支持此一修宪方向,并支持将政党分配席次之得票率门槛由现行的百分之五下调。选举制度会影响国会相关政党的数量,国会政治生态过於零碎,乃不利於政党协商与政治发展,而这也是第七次修宪将国会选举改为单一选区两票制的初衷。此一制度效果相当显著,区域选举基本上已经属於中国国民党和民进党两党的战场,全国不分区部份则因仅有三十四席供各政党分配,得票率超越百分之五的小党,也能分配到一席,而且小党也只有在政党比例代表制选举中赢得席次,所以小党的生存空间遭到大幅度的压缩。目前在立法院能组成党团的有意义的政党,只剩下台湾团结联盟,勉强再加上亲民党。

但《海峡两岸服务贸易协议》的谈判和国会审查过程,却让我们看到党意如何强奸民意丶架空国会的情形,然孰能何以致之,根本原因出在司法院《大法官释字第三三一号解释》宣告全国不分区「此种民意代表如丧失其所由选出之政党党员资格时,自应丧失其中央民意代表之资格」,实质则将全国不分区民代的罢免权力交由政党行使。全国不分区立委虽是政党提名,但仍是人民以第二票选出者,政党岂可代替人民决定其去留?大党立委被党意绑架,解决之道不外乎增加国会内的相关政党数量,让政党制衡政党,让社会多元力量进入国会制衡大党,此外就是应当要同时废除〈大法官释字第三三一号解释〉,解开党纪对於全国不分区代表的束缚,否则只不过是在国会中增加了几个听命於党主席的政党。

所谓联立制,是以立法委员总席次作为政党席次分配的母数,得出政党可分配席次後,先纳入区域立委,不足之数则由政党名单依序填补。无论如何,由於把饼做大,政党的可分配席次,都必定高於在现行并立制下的情况,也会让小党丶第三势力更加容易经由政党比例代表制进入国会,带来专业与理性问政氛围,并减少两党制下人民利益被密室交易之可能。联立制是实质的政党比例代表制,在区域单一席次选举中因赢者全拿所出现的不比例性(disproportionality)),也就是原本被舍弃的败选政党之支持民意,都可以在联立制下的政党得票比例分配席次方法中获得治愈,这是最能完全反映各政党民意支持的选制。

然台湾如果要引进联立制,要学就该学得像,不要橘越淮变枳,画虎不成反类犬。德国联立制没有类似於我国有关全国不分区立委实质罢免的规定,全国不分区民代丧失党籍,仍不影响其资格。试想,联立制的实施,如果又同时增加了全国不分区的席次,不也是等於容任大党经过扩大的全国不分区席次,强化了控制国会意志的能力,而大党的领袖,很可能就是主导行政决策大权的总统。新台湾国策智库在《台湾国家愿景.我们的主张──国会改造》中早已针对联立制提出警告,「在实质比例代表制的情况下,党纪势必要加强,此不利於总统制国会的运作」,因为台湾不大可能发生分裂投票,所以民选总统和国会多数党多半会是同一党,民选总统就会是国会实质领袖,这样一来,如马英九以总统兼党主席地位通过党纪指挥国会党团的故事岂不重演,甚至更变本加厉?国会改革岂非白忙一场?所以扩大全国不分区席次的前提,就是松绑党纪对全国不分区立委的箝制,否则,拥有全国不分区席次越多的政党,对於立委国会议事自主性的干涉就会越大。

立法院刚修正《公职人员选举罢免法》第四十三条规定,将政党竞选费用补助金门槛,从现行全国不分区立委选举政党得票率百分之五,下修到百分之三点五,这是为未来政党分配不分区立委门槛的下修预留伏笔,我们建议也不妨调整为百分三点五。

选区重划丶增加席次,强化议事能量

文化多元主义为《宪法增修条文》第十条第十一项所规定的宪法基本原则,台湾为多元族群国家,族群权利的保障,以落实各族群的国政参与权最为根本,故而《宪法增修条文》第十条第十二丶三项又要求国家应对於各原住民族和澎湖丶金门及马祖地区人民以及侨居国外国民之地位和政治参与给予特别保障。

由文化多元主义而论,现行原住民族立委之选举,以山地原住民族和平地原住民族两个选区以多席次单一不可移转选票制(Multi-member Single Non-Transferrable Vote System)各选三席,即显为不当。山地与平地,系国家统治者人为的划界,与各民族之传统生活领域毫无关联,更无民族代表制之意涵。目前原住民族中为中央政府所承认者有十六族,民进党在二零零七年第二阶段宪政改造工程中提出之〈党版宪法修正草案〉,即建议在国会中设置民族代表,我们建议民族代表应依民族传统生活领域和民族身分重订民族选区和选举与被选举人资格。

关於区域代表,目前之选区划分系依据既有直辖市丶县市为范围,依全国人口数划分七十三个选区,一个选区选一个立委,每一县市至少一席,如此大约每一选区平均选民数为三十万。论者多以不到一万三千人口的连江县此一极端离岛个案来论证谓现制存在票票不等值的问题。这一说法乃有待商榷,因为离岛县份的国政参与权系受〈宪法〉之特别保障,况且基於多元文化主义,连江县族群属闽北福州,与台湾本岛完全不同,基於同同异异的平等原则,其立委的比例性本来就不能和台湾本岛各县市同一而语。因此,单以台湾本岛而论,我人并不认为票票等值是个问题。

立委席次一百一十三席,对於完善国会功能而言,人数略显不足。〈立法院各委员会组织法〉第三条之一第一项规定:「每一委员以参加一委员会为限」,立法院现有八个一般委员会,平均每一委员会委员人数十四人,〈立法院各委员会组织法〉第六条规定:「各委员会会议须有各该委员会委员三分之一出席,方得开会」,平均约三人,同法第十条复规定:「各委员会之议事,以出席委员过半数之同意决之;……在场出席委员不足三人者,不得议决」,最极端的情况,就是在场三人,两人决定就过半数而可决了,而就算全部出席,平均七人可决也就达到半数了。立委名额过少,会因为立委个人分身乏术,会限制因应新兴或特殊情况的委员会的扩增,从而限制了国会的专业和监督功能,也会因此而放大了立委个人的影响力,使不肖者有藉端仗势滥权勒索的政治操作空间,改善的方式,则惟适度增加立委席次。然不容否认的是,单一选区的实施,已经导致立委的地方化,在台湾重视人情和关系的政治文化下,如果再增加区域立委席次,会让国会沦陷於地方利益的问政取向当中,所以由不分区立委席次或民族代表席次着手增加,恐怕才是正办。

再说,考虑到民选总统不可逆转地已成为国家决策的中心,行政国家性格日益明显与强大,假若再考虑将监察权回归国会,则我们需要有一个强而有力的国会来平衡以总统为中心的行政权,如是,则增加国会人力,以有效负担议事工作,自为因应之道,况且通过增加立委席次,使立委连任机会变大,尚可提供立委支持国会改革修宪的诱因。

至於立委席次应增加到几席为宜,在不变动七十三席区域席次的前提下,只有提高全国不分区名额和民族代表席次,新台湾国策智库建议立委总额为一百六十席,全国不分区占百分之七十至八十,本文大致同意此一方向。

修宪丶立法应双管齐下

我国宪法为刚性宪法,修宪不易,需要有全民和朝野政党共识的凝聚,如今因国民党主席朱立伦响应修宪而使宪法时刻曙光乍现,这一历史机遇,不容纵放。然宪政改革的途径,不惟修宪而已,事实上,各国关於国会选举,多以法律定之,宪法则仅规定指导立法之基本原则。二零一一年新台湾国策智库提出之〈台湾宪法草案〉第五十七条,即主张「国会议员之定额丶选区丶选举方式丶政党比例代表制及其他相关事项,由法律定之」。本文认为国会选制如要以授权立法的方式定之,则一方面要在〈宪法增修条文〉订定法源和补充〈宪法〉本文之立法基本原则,也要同时起草「立法委员选举法」,作为修宪复决案的附件一并交付公民投票,以拘束修宪完成後的立法,否则修宪复决会形同空白授权,盖人民对选制改革方向一无所悉,怎麽投得下赞成票。

我们期待第八次修宪复决能与二零一六年的总统大选合并举行,既节省经费,又可提高投票率。而这一切就有待民进党和国民党早日就修宪启动政党协商,又或陈请总统召开国是会议,订定修宪原则,让立法院尽早通过宪法修正案,如此才能赶得上这样的政治进程。

修宪复决也带有人民主权实践的意义。我们希望透过修宪这一宁静的革命形式,让中华民国的台湾新共和内涵,得到台湾人民全体第一次真正的亲自确认。

(本文为二零一五年二月六日新台湾国策智库《当前宪政体制改革──建构制衡丶民主与透明的新国会》宪政改革记者会发言稿)

民国一O四年二月八日十一时半
台湾苗栗地方法院法官职务宿舍定稿

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