自秦汉以来,中国一直未建立起充分竞争的市场经济体制,民间经营活动一直受到政府诸多限制,政府也一直在市场上垄断了最有利可图的行业和经营领域。如钱穆所说:“汉武帝以后,对社会上可获大利的工商业,一向都由政府控制,不让私人自由经营。因此,对农业则轻徭薄赋,平均地权;对工商业则限制发展。”(《国史大纲》,第67页)。经济史家把此种经济体制概括为“国家统制下的市场经济”,也就是由政府控制国民经济命脉,垄断关键行业和重要资源,在此前提下,允许民间自主经营,允许市场经济在一定程度上发展。

从长期后果来看,限制民间自由经营和实行政府垄断阻碍了国家的经济发展。其原因是政府垄断不仅阻止了民间自由进入,而且抑制了企业家创新潜能的充分发挥,从而阻碍了新产业的兴起和经济结构的转型。用熊彼特的话说,经济发展是“创造性毁灭”(creative destruction)的过程,是不断创造新的行业和新的市场、同时也在不断淘汰原有的行业和原有的市场的过程。然而,这一过程的展开高度依赖于企业家敢冒险的创新行动。在人类经济发展史上,我们看到,正是一群敢于冒险的企业家在手工纺织时代尝试建立机器织布厂,在马车时代冒险建立铁路公司,在邮政通信时代异想天开地建立互联网公司,才带来了真正意义上的经济发展。所以,熊彼特说:“从木炭炉到我们今天炼钢炉的钢铁工业历史,从水车到现代电厂的电力生产设备的历史,从邮递马车到飞机的运输史,全都是革命的历史。国内国外新市场的开辟,从手工作坊到像美国钢铁公司这种企业的组织发展,说明了产业突变的同样过程——它不断地从内部使经济结构革命化,不断地破坏旧的结构,不断地创造出新的结构。”(《资本主义、社会主义与民主》,第146-147页)。政府垄断的最大后遗症,恰恰是限制和打击了这个国家一大批潜在的企业家的创新行动,堵住了产业革命的道路,也让整个国家的经济系统陷入低水平循环而难以自拔。历史上的工业革命为什么没有发生在有着巨大人口规模和市场潜力的中国,而是发生在“蛮夷小邦”但依靠市场经济起家的英国,即是无数证据中最令人深思的一项证据。

既然如此,为什么中国历代王朝都坚持要垄断或控制国民经济的重要行业?当然,其原因与统治集团的利益有关。统治集团通过建立国有企业以控制关键性资源和垄断最有利可图的行业,能够获得巨额租金和垄断利润。不过,仅仅从统治集团追求自身利益的角度,难以完全回答这一问题。这是因为,若要使政府垄断市场的行为长期维持下去,就不能完全诉诸于自身利益,还需要尽可能说服民众接受政府的垄断,即需要在民众中为政府的垄断行为建立某种合法性。在中国,此种合法性即是政府主张的国家垄断的正当性,其核心观点认为,把国有经济做大做强,能够增强国家的综合国力,实现国家的长治久安,所以,国家必须控制国民经济命脉,国有经济必须在重要行业和关键领域中保持垄断或控制地位。我们把此种关于政府垄断的合法性主张简称为“国有经济强国论”。

首先我将指出,“国有经济强国论”不是当代的新发明,而是秦汉以来中国经济思想的官方传统,属于官方经济思想的一个重要部分。然后,我再来讨论,这种“国有经济强国论”是否可靠,是否能经受中国历史和当代国际经验的检验。

一、“国有经济强国论”的起源

在中国历史上,人们很早就认识到市场经济能够促进国家繁荣和民众富裕。司马迁盛赞市场经济“上则富国,下则富家”,其原因是市场机制能够充分激发每个人创造财富的潜能:“人各任其能,竭其力,以得所欲。故物贱之徵贵,贵之徵贱,各劝其业,乐其事,若水之趋下,日夜无休时,不召而自来,不求而民出之。岂非道之所符,而自然之验邪?”(《史记·货殖列传》)此种市场机制即是后来经济学家所说的“看不见的手”。所以,司马迁告诫统治者,政府最好的经济政策是自由放任,放手让市场经济发展,所谓“善者因之,其次利导之”;如果政府也参与市场经营活动,此即“最下者与之争”,是最糟糕的经济政策(《史记·货殖列传》)。

然而,自司马迁之后,自由经济思想在中国历史上几成千古绝响,统治者治理国家所依据的是另一种经济思想,即法家提出的统制经济思想。法家从巩固统治者的政权、增强国家对民众的统治能力出发,论述如何制定经济政策,如何设计经济制度,其思想形成法家的统制经济思想。此种经济思想与英国18世纪亚当·斯密时代的政治经济学形成鲜明对比。亚当·斯密说:“被看作政治家或立法家的一门科学的政治经济学,提出了两个不同的目标:第一,给人民提供充足的收入或生计,或者更确切地说,使人民能给自己提供这样的收入或生计;第二,给国家或社会提供充足的收入,使公务得以进行。总之,其目的在于富国裕民。”(《国民财富的性质和原因的研究》,下卷,第1页)。与“富国裕民”的目标相比,法家着眼于“强国治民”,即如何运用经济政策达到增强统治者的国力、使民众易于统治之目标。其中一项主要的经济政策即是由国家垄断国民经济的重要行业和关键领域,限制民间自由经营,使得民众更易于接受国家的支配。

“国有经济强国论”起源于法家的统制经济思想。此种经济思想形成于战国至西汉时期,并在汉武帝时期大规模付诸实践,其理论主要是《商君书》的农战理论和《管子》的轻重论。其中,《管子》的轻重论是集大成者,它系统地论述了国家控制和垄断市场的理论基础与政策主张,并为后世统治者基本沿用。

“轻重”的原意是指钱币的轻重,以及对应的市场上货物多寡与价格涨跌。法家看到,商人通过掌握市场上的“轻重之势”,就可以利用市场供求变化和价格涨跌从中牟利,因而把它引申为统治者也可以通过在市场上的垄断行为,掌握对民众(包括商人)的轻重之势,以达到增强国力和控制民众的目标,所谓“以轻重御天下”。

“以轻重御天下”是《管子》轻重论的核心思想,其含义是统治者要达到增强国力的目的,就必须掌握对民众的轻重之势,在经济上取得对民众的支配地位,从而使得民众易于顺从国家的统治。为此,轻重论者提出的主要政策有两项,一是“掌握予夺贫富之权”,一是“为笼以守民”。

掌握对民众的予夺贫富之权,就是由国家控制民众的经济命脉,使得民众在经济上高度依赖于国家。“先王知其然,故塞民之养,隘其利途。故予之在君、夺之在君、贫之在君、富之在君。故民之戴上如日月,亲君若父母”(《管子·国蓄》)。所以说:“夫富能夺,贫能予,乃可以为天下”(《管子·揆度》)。这里所谓“夺”,不是指直接剥夺富人的财产,而是要把有大利的行业从富商大贾手中夺过来,由国家独占。至于“贫能予”的“予”,也不是白白送给穷人,而是通过控制金融和生产资料,向农民放贷和赊销。因此,“掌握予夺贫富之权”就需要依靠“为笼以守民”(《管子·国蓄》)。“笼”即垄断,“守”是控制和支配。法家认为,垄断是增强统治者的国力和控制民众的有效手段,并概括为“利出于一孔者,其国无敌。出二孔者其兵不诎。出三孔者不可以举兵。出四孔者其国必亡。先王知其然,故塞民之养,隘其利途”(《管子·国蓄》)。

“为笼以守民”的主要措施是“官山海”(《管子·海王》)与“官天财”(《管子·山国轨》),也就是对重要资源和主要行业实行国家垄断。在汉武帝时期,“官山海”与“官天财”的主要措施是盐铁专卖。由于盐是民众的生活必需品,铁器是农业和手工业的主要工具,所以,国家只要垄断了这两种产品,也就控制了民众的经济命脉。国家通过高价出售盐铁,一方面让民众自愿缴纳钱款,另一方面也使得民间工商业者难以获大利。这后一个用意即是法家所主张的“杀正商贾之利”(《管子·轻重乙》及《管子·轻重丁》),使“大贾蓄家不得豪夺吾民”(《管子·国蓄》)。法家认为,“大贾蓄家”之存在是对国家政权的一种威胁,因为他们以其财富支配和役使一部分民众,消弱了国家的力量。因此,国家需要抑制商人的财富,抑制方式即是由国家垄断重要资源和关键行业,既使得商人难以获大利,也使得商人同样处在国家的控制之下。

二、“国有经济强国论”的近现代演变

鸦片战争之后,中国政府面临的一大挑战是如何建立现代工业体系,以应对西方列强和东邻日本的军事侵略与经济竞争。因此,传统的“国有经济强国论”需要适应现代经济发展的要求。但是,其基本原则没有改变。

晚清洋务运动是中国仿照西方技术建立现代工业的起步阶段。当时,清政府面临严重的财政危机,除了投资创办军工企业以外,已无力投资民用工业和交通运输业。在这种窘迫的情况下,清政府采用的策略是既要吸引商人投资现代企业,又要由政府控制这些企业。为了解决这一难题,清政府采用李鸿章的主张,实行“官督商办”或“官商合办”,此即“官为维持,商为承办”。“官为维持”是指由政府官员控制企业的决策权和人事权,“由官总其大纲,察其利病”;“商为承办”是指吸引商人投资,由商人承担经营责任和经营风险,“所有盈亏,全归商人,与官无涉”(《李文忠公全书》《奏稿》卷二十:《试办招商轮船折》)。

张之洞发展了李鸿章的“官为维持,商为承办”的思想,提出“利权分开论”,以论证“官督商办”的合法性。所谓“利权分开论”,是指商人投资办企业可以获利,但不能掌权,企业的控制权须掌握在政府官员之手,此即“官权”。他说:“盖国家所宜与商民公之者利,所不能听商民专之者权”(《劝学篇》)。为什么要在商人投资的企业中设置官权呢?张之洞的理由是,官权是为了“治理安危之事”。张之洞认为,如果没有官权,政府就难以镇压工人罢工闹事,难以控制商人的不法行为,难以维护社会秩序,导致“愚民必喜,乱民必作,纪纲不行,大乱四起”。所以,在企业中,“应由我等(即官员)执掌人事权和经营权,尔等(即出资的商人)取得应得利润则当满足”(《劝学篇》)。

不难看出,李鸿章的“官督商办论”和张之洞的“利权分开论”,是“国有经济强国论”的变种,是在国家无力投资的困境中,控制新式企业和新兴产业的变通办法。那些由政府授权创办的官督商办企业和官商合办企业,虽然不是完全意义上的国有企业,却是受政府直接控制的企业。

南京国民政府成立之后,传统的“国有经济强国论”开始转变成现代的国家统制经济学说。统制经济学起源于德国和意大利,于20世纪20年代末和30年代初传入中国,它主张政府对经济活动实行全面控制,由政府直接组织或指导全国的生产与交易活动。统制经济学与法家的经济思想是相通的,都是为了巩固中央集权和增强统治者的国力。所以,国民政府成立伊始,即接受了统制经济学的主张,开始筹划建立国有经济体系。1928年11月,国民党中央政治会议通过《建设大纲草案》,规定:“凡关系全国之交通事业,如铁路、国道、电报、电话、无线电等,有独占性质之公共事业,如水、电、商港、城市公共事业等,关系国家前途之基本工业及矿业,如钢铁业、基本化学工业、大煤矿等,悉由国家经营之。”30年代初,国民政府实业部制定《实业四年计划》(1933-1936),计划将全国工矿业、交通运输业和通信业置于国家的统制之下。1937年2月,国民党五届中执会第三次会议通过由蒋介石等四名委员提出的《中国经济建设方案》,提出中国的经济建设必须实行计划经济,其宗旨就是扩大国家资本,垄断全国的经济命脉。

三、是否是国家的长治久安之道?

通过对“国有经济强国论”的历史考察,我们有必要探讨一个重大问题:鼓励国有企业做大做强,强调国有经济必须控制国民经济命脉,必须在国民经济中保持控制力,是否能真正实现国家的长治久安?

探讨这一个问题有两个原因。一个原因是,两千多年来的中国历史表明,由国有经济控制国民经济命脉,虽然在短期内统治者获得了可观的利益,但是,并没有真正带来国家的长治久安,也没有在长期内巩固统治者的政权,反而导致国家积贫积弱,最终引发社会动乱和王朝崩溃。因此,我们认为,这种经济思想是否可靠,值得怀疑。另一个原因是,在当代中国,“国有经济强国论”仍然是国家主流经济思想的组成部分,并用于指导国有经济的战略重组。如中共十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》:“世纪之交,和平和发展依然是时代的主题,但霸权主义和强权政治有新的发展。综合国力越来越成为决定一个国家前途命运的主导因素。我们要增强国家的经济实力、国防实力和民族凝聚力,就必须不断促进国有经济的发展壮大……搞好国有企业的改革和发展,是实现国家长治久安和保持社会稳定的重要基础。”

当然,当代中国所处的国际环境和面临的挑战已今非昔比,历史经验虽可资借鉴,但不能为我们回答上述问题提供直接答案。为此,我们还需要进行国际比较,比较当代各国的国有经济在本国经济中所占比重的高低,分析这一项比重与国家的政治稳定和国际竞争力之间的关系。

在国际比较之前,我们先看中国的数据。1998年以后,经过国有企业改革和重组,中国的国有经济已大规模收缩,但是,仍然在国民经济中保持控制地位,垄断或控制了金融、石油、石化、煤炭、有色金属、电力、电信、铁路、民航、海运、食盐、烟草、军工、粮食进出口贸易等关键性行业或这些行业的关键领域。以国有经济在全国GDP中所占比重来衡量,中国的国有经济所占比重目前约为25%左右。25%的比重是什么概念呢?世界银行曾经统计了76个国家在1978至1991年间的国有经济比重(不包括中国、苏联、东欧等社会主义国家),结果如下:发展中国家的国有经济占本国GDP的比重平均为10.7%,发达国家平均为4.9%;在发展中国家中,非洲国家的此项比重最高,平均达到18.4%。我们再按国别来看,在这76个国家中,发达国家的国有经济比重普遍较低,如美国为1.4%、英国为4.6%、德国为7.1%、法国为10.5%。国有经济比重较高的都是贫穷和政局不稳的国家,如阿尔及利亚(64.6%)、埃及(34.1%)、苏丹(48.2%)、圭亚纳(41.2%)、委内瑞拉(23.1%)、赞比亚(30.9%)、扎伊尔(22.8%)、突尼斯(30.2%)等。

上述比较结果可以说明两点:第一,1998年以后,虽然中国经历了国有经济大规模收缩和重组,但是,国有经济比重仍高于世界上绝大多数国家,特别是明显高于经济发达的欧美国家;第二,从国际范围来看,国有经济在本国经济中比重较高,并不能带来该国在国际上也具有较高的竞争优势,也不能带来国内政治的长期稳定,非洲国家就是典型例子。那些国有经济比重很高的非洲国家,也正是政局不稳、贫穷落后的国家。所以,通过做大做强国有经济来增强国家的国际竞争力,并在长期内巩固国家政权,这种观点在国际上是不成立的。我们还可以用另一个事实来反思这种观点:有一些国家,其国有经济在本国经济中所占比重一直很低(如当今美国和历史上的英国),但是,却具有强大的国际竞争力,其国内政治也能保持长期稳定。

以美国来说,美国法律对政府从事经济活动有严格限制,国有企业只允许从事私人无法做、做不好或无利可图的公益行业,如邮政、公共交通、自来水供应、污水处理、博物馆、森林公园、水利工程、航天、养老、医疗保险、存款保险等领域。如美国著名的大型国有企业田纳西流域管理局(Tennessee Valley Authority),成立于1933年,其职能主要是从事流域内防洪、灌溉、发电、生态保护、流域规划等公益性事业。再如公共广播公司(Corporation for Public Broadcasting),它负责推动和批准公益性广播服务,但本身并不拥有电台或电视台,而是通过扶持全国联网服务,及向私营电台、电视台付费,以鼓励发展公益性的电视和电台广播。诚然,在美国一些关键行业(如金融业)也有国有企业的参与,如联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation)(成立于1933年),它通过为所有商业银行的储户提供存款保险,以及监督商业银行的运营风险和接管破产银行,来维持美国金融体系的稳定和增强公众信心。但是,联邦存款保险公司不从事金融业务,更不能追求在金融行业占据主导地位或控制地位。

因此,从总体上说,美国的国有企业主要是从事公益活动,提供公共服务,不以盈利为目的,更不会在国民经济的重要行业(如金融、电信、能源、交通运输、军工等)占据控制地位。但是,这并不妨碍美国从一个穷乡僻壤的农业国一跃成为当今世界最强大的国家,同时,也不妨碍美国保持国内政治的长期稳定。

所以,无论是从中国的历史教训来看,还是从国际经验来看,“国有经济强国论”都是难以成立的。当前,正值中国朝野推动新一轮经济体制改革的时期,我们需要走出传统思想的束缚,反思这种思想的合理性,在强国环伺的当今世界重新思考强国之道。

(作者为浙江大学经济学院教授、博士生导师,经济系主任,浙江大学科斯经济研究中心执行主任)

(责任编辑 吴 思)

来源:炎黄春秋

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