王向民 | 华东师范大学政治学系副主任、公共事务与政府治理研究中心主任、教授、博士生导师
原载《探索与争鸣》2015年第12期
新世纪以来，中国社会出现了一批公众人物，他们以其特有的职业身份或专业技能，通过公共舆论影响政府议程，最终加速或直接导致了公共政策的变迁。这些公众人物具有清晰判然的群体特征，选择国家主导的社会治理制度作为公共议题，借助专业技能与社会网络建立起权势地位，通过偶然性的公共事件或制度性的政治机会结构选择恰当的行动机会。但是不应高估这些公众人物的政策影响力。
2015 年全国“两会”前夕，著名媒体人柴静发表了深度调查视频《穹顶之下》，这部公益纪录片直指当下中国的空气污染与雾霾治理。发表之后，瞬间成为互联网、媒体与社会各阶层的热议话题，也对“两会”代表修改《大气污染防治法》造成了舆论压力。柴静及其《穹顶之下》，成为公众人物通过大众媒体(新媒体)议程设置影响“政策议程”的又一案例。
中国的经济社会转型似乎已经到了这样一个阶段，革命性政治社会制度随着执政常态的来临而逐渐调整，但是由于权力的惯性与惰性，这种调整更多是通过频发的公共事件而点滴推进的。这个趋势起自2003 年的孙志刚事件，到今天甚至形成了既定的行动模式。在公共事件中，有一个现象格外引人注目，那就是出现了一批体制外、非政治精英的公众人物，他们以特定的职业身份或专业技能，通过公共舆论影响政府议程，最终加速或直接导致了公共政策的变迁。那么，公众人物如何撬动了政策变迁的杠杆呢?我们以公众人物的行动为主线进行开放性的解释与论述。
群体的出现：作为政策企业家的公众人物
柴静式公众人物是新世纪以来中国社会发展出的新群体。公众人物，既是一个个的独立个体，又组成一个特质性群体，他们具有类似的行动方式，通过参与或制造公共事件而推动公共政策的变革。
公共政策是一项制度安排。个体是制度分析的重要视角，个体的制度功能，不但专指领袖的首创作用，而且更多体现为普通个体的制度参与、制度反馈与制度修补，尤其是具有一致性的个体行为构成了群体性行动方式，将对制度变迁发挥重要作用。不同历史时期或不同社会状态下的个体及其群体，在制度变迁中的地位与功能不同。换言之，个体及其群体的制度变迁角色与政治社会框架互为因果。1978 年以前，中国社会被笼罩在国家之中，政治领袖与各级干部垄断了制度或政策的创制权，社会领域的群体分层并不明显，普通个体很少有机会介入政策变迁，其时的政策变迁更多是一种自上而下的制度设计。改革开放30多年，某种程度上松绑了新中国建立起来的整体性社会。
首先，经济活动的独立与活跃以及社会领域的相对发展，使经济精英逐渐成为政治精英之外的另一显性社会分层。经济精英在中国经济发展中的话语权力逐渐增长，进而通过人大代表、政协委员的竞逐而走向制度化的政治参与，经济精英对经济变迁的影响力也逐渐显现，甚至出现了绑架经济政策的行为。
其次，新世纪以来，经济权力向社会领域渗透，个体生存空间的扩展、权利意识的发轫以及公共意识的勃发，冲破了原本凝固的社会结构。个体行动也突破了原本的制度性政治动员，社会抗争(三农困境、强制拆迁、不公平待遇)与公共事件(郭美美事件、校车事件)层出不穷，从中生发出一个新的社会群体：公众人物，他们将公共事件塑造为公共政策变迁的动力。
从行动功能角度说，公众人物是政策企业家推动公共议题最终成为公共政策。金登在《议程、备选方案与公共政策》中认为，政策企业家是政策变迁的积极倡导者与推动者，他们通过一系列“推销”活动，构建起政策变迁的支持网络，并将其推上政府决策议程，促成政策变迁的实现。假如说经济精英作为政策企业家，其行为细节还不太为人所知。那么，新世纪以来的公众人物利用公共事件推动政策变迁，其痕迹则至为清晰。推动政策变迁的公众人物，相较于其他社会群体，具有相当明显的五个特征。
第一，衣食无忧或具有正当职业身份，而不是社会边缘人。管仲曾曰，“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”;政治社会学认为，具有较高社会地位的人，不会采取铤而走险的冒险行动策略。因此，衣食无忧可以保证公众人物具有充裕的时间、富余的金钱参与公共事务，同时，较高的社会身份而不是社会边缘人则让人产生信任感，更不会刺激政府敏感的统治神经。在这些社会身份中，最为突出的是公益律师与媒体人两类。
第二，具有公共意识或角色认知。这种公共意识或者来自传统士大夫“修齐治平”的入世意识，或者来自现代西方公共知识分子的观念认知，他们身负为民请命或实现正义的“道德责任感”，并使其从“坐而言”的空谈转向“起而行”的实践，积极参与公共活动。
第三，具有专业技能。从技能角度讲，公众人物都是一些专业人士，例如公益律师与媒体人，他们在专业知识、技术能力、信息资源、权力资本等方面具有常人无法企及的优势，同时也“了解政府政治运作程序”，拥有与决策者交流沟通的渠道，因此，他们更有“能力”介入公共生活。
第四，行动理性而不是暴力博弈。真正的公众人物的公共行动都是基于理性改良而不是暴力革命，他们更愿意扮演政策创新与政策变迁的温和角色，而不是政治革命的暴力角色。
第五，个案而非系统性的行动策略。公众人物通常借助于某个公共事件的个案而介入政策变迁，其制度变迁的诉求是个体性或个案性的，而不是系统性地挑战整个制度。正如柴静本人所言的，促使她展开调查的原因是，女儿还没出世就患上了肿瘤，一出生就要接受手术，“在照顾她的过程中，对雾霾的感受变得越来越强烈”。个体性体验与个体化诉求使政策变迁的政治风险大大降低，也增强了政策变迁的成功几率。
总之，公众人物是一些改良人物，他们利用自身的专业技能，塑造媒体议程，通过“小闹大帮忙”的“挑刺”或“打补丁”行为，客观上推动了政策变迁。同时，也正因为其弱政治性而被权力者容忍并接受，最终合力推进政策变迁，走向更规范与合理的制度设置。
议题的选择：国家主导的社会治理制度
公众人物影响政策变迁的主要方式是塑造公共议题。生活中的议题多种多样，可以按照两种方式交叉界定其类型。
就公共性或人数的有无多寡而言，分为以下三种：第一，纯粹个人性的议题或事务，如个人的衣食住行;第二，涉及少数人或小群体的议题，如兴趣小组、同性恋、社区安全等;第三，涉及较大人群的议题，如环境污染、政治起义等。
从性质上说，也分为三种：第一，生活性议题，包括个人、集体甚至大多数人的生活方面的议题;第二，社会性议题，尤其特指关涉人数较多的社会性议题，它通常由社会治理所引起，根据治理主体的不同而分作两种，即社会主体主导的社会治理议题(如传统的家族治理)和国家主导的社会治理(如校车条例、收容制度、劳教制度、环保制度);第三，政治性议题，即直接以统治权或国家权力的改变、归属甚至更迭为目的的议题，例如政党投票、政治起义等。
依据上述分类，公众人物的议题选择，通常是关涉较多人而非单纯个体性或少数人利益的公共议题，在性质上，兼具生活类与社会类，尤其偏好国家主导的社会治理议题。例如涉及每个人生活的环境保护、中小学生的校车安全、流浪人员的收容条例、劳教制度等。这些制度的治理主体是国家或政府及其职能部门，治理对象是社会群体，属于社会治理而非政治统治，它承认制度病变、权力紊乱而必须修正，但不是重起炉灶、推倒重来。毋庸置疑，公共事件的公共性绝然没有上升到政权统治层面，换言之，公共事件从来没有挑战统治权或国家权力的正当性，因此，它也就没有政治风险。正如研究者所发现的，中国的社会抗争只是经济性与社会性的，从来没有涉及政治性。
国家主导的社会治理议题，因其公共性而被公众人物所关注。这些公共性表现在以下几个方面：第一，议题的利益覆盖到多数人或较大社会群体，涉及到公众而非单纯的个体或少数人利益，因此政策客体具有公共性。第二，治理主体的公权力想象。由于这些社会治理政策的行使主体是政府及其职能部门，因此，全能政府的政府性质、科层官僚制的推诿、权力滥用的失范，激发出社会群体的权力想象。换言之，由公权力的紊乱运作而生发出社会群体的不满，因而使政策主体具有公共性。第三，议题在较大规模人群内传播而呈现公共事件(热点事件)的态势，在传播过程中由于大量人群的介入而呈现出传播过程的公共性。因此，公众人物介入的社会治理议题，决然是公共议题而非私域议题。
吊诡的是，当前中国公众人物的议题选择，呈现出一种后现代或准政治的特征。这种后现代或准政治的特征，既是中国统治权性质与结构的必然结果，也是中国民族国家建设进入“社会学政治观”阶段的表现，当然它也是中国发展过程中的某些后现代因素的反映。后现代理论通常用来描述后现代社会，其特征在于碎片化、分割性与非连续性。在后现代理论看来，碎片化的生活、断续的历史、普遍性的权力监控构成了我们生活的周遭，于是，水、空气、土壤、人际关系以及碎片化的伦理与历史事件，构成后现代理论的观察对象。后现代分析同时也是一种权力分析，但是它不同于近代法权主义的政治分析，而是将其与最原初意义上的强制或控制观念并列。例如福柯认为“权力的眼睛”遍布于现代社会的一切造物，启蒙时代塑造的是一座圆形监狱，所有人和事物都是被监控的对象而不自知。公众人物的议题选择，一方面以碎片化的个体或社会事件为个案，另一方面又使之与法权制度(不同于后现代的政治分析)紧密联系，因此呈现出一种后现代议题与法权主义分析并呈的混合体。例如柴静《穹顶之下》以空气污染问题而直指政府环保政策与政府权力紊乱。
公众人物通过参与或制造公共事件而形成或选择社会议题。公共事件是社会治理议题的极好载体，它一方面如前所述是个体性、偶然性的，因而层出不穷并降低了政治敏感性，另一方面它能够满足公众人物的政策变迁的“公共性”诉求。公共事件首先是一个信息传播事件，其公共性更多是信息传播所引发的群体关注(围观)，相较于事件本身，公共事件更强调事件发酵之后的传播过程、参与者与后果影响，因而，它与信息手段、传播效果相关，媒体动员对其形态与发展趋势有着直接影响。例如郭美美个体炫富行为，虽未使群众走上街头抗议，但大规模、持续的网络“围观”使之成为公共事件，并迫使中国红十字会改变其既有组织形态。公共事件还是一个权力想象事件。公共事件的特殊性在于想象的对象是公共权力及其表现物——政府权力、公共政策、制度组织，公共事件的发生逻辑类似政治谣言，公众在信息传播与发酵的过程中，将纸头规定或宣传中的“政治社会”想象成抽象的真实，体现的是信息匮乏导致的权力想象与权力批判。例如2014年初的央视报道东莞事件，原本是一场运动式扫黄事件，最终却沦落为对“出卖灵魂的”打击“出卖肉体”的权力讨伐，体现的就是这一权力想象逻辑。公共事件像一出大戏，一头是哀嚎连天或窃窃私语的权利受损者，另一头是公共政策或政府组织的制度设计，而居间连接并使之具有社会治理议题效果的，则是公益律师、学者调查团或媒体人等社会公众群体。
权势的塑造：公众人物的专业技能与社会网络
相较于1978 年前的社会大众，当下的公众人物显然也是权势人物，尽管其权势并不是来自政府或政府授予。公众人物的权势是社会性的，权源来自社会大众，行动空间局限于社会网络，权势目的却指向公共权力的公正、规范与制度化。正是因为公众人物的权势地位，才使其有能力代表社会，推动政府政策变革。
“打铁需得自身硬”。公众人物的权势首先来自精熟的专业技能。这些专业技能包括由职业身份而来的专业技能与政治社会关系网络。相对来说，现代社会发明出来的、更具有公共性的两种职业更易于影响公众：公益律师精通法律法规、政府政策与规章制度，沟通着社会个体与政府裁判;新闻媒体人精通新闻调查的信度、数据、访谈、撰写等技巧，以信息传播沟通着各个群体，新闻舆论因此被称为立法、司法、行政权力之外的“第四权力”。随着互联网的信息传播革命，自媒体传播技能的自我赋权，让一个人从默默无闻走向公众人物。自媒体与传统媒体“自上而下”或“点对面”式的传播样态不同，自媒体具有表达自由、即时共享、易于获取等特点，强调传播主体与受众间的交流与互动，能够有效激发社会讨论，塑造社会舆论。一般来说，公众人物特意经营着现有的一切自媒体作为发声载体，如新浪网、搜狐网、凤凰网、腾讯网等全国知名网络媒体的实名博客、专栏、微博、Twitter、论坛、微信，他们在自媒体平台上发布个人观点，公共事件最近进展的文字材料、音视频材料，以及个人的价值理念。自媒体的自我宣传与信息传播，使公众人物成为“民意领袖”，号召起更多的同情者与跟随者，制造出更大的社会舆论，使之成为社会议程与潜在的政府议程。
公众人物的权势还来自其特殊的职业身份、教育背景与人际关系而形成的关系网络或关系联盟，这些关系网络能够在公共事件与政策变迁中提供有效的资源动员。
第一，公众人物都有广泛的媒体资源。他们不但是自媒体的使用者或者大V，而且与媒体圈保持有良好的交往关系。甚至他们生活的某个阶段，就是媒体人，并利用媒体人身份，建构起大量的媒体资源与人脉关系，例如《穹顶之下》的发行人柴静本身就是央视记者与著名主持人;即使不是媒体人，他们也是媒体的“常客”或“宠儿”，成为媒体报道的主角或新闻线索，例如推动钓鱼执法废除的郝劲松，掌握有联系方式以及采访过他的媒体记者大概有150 多位，能够直接调动的媒体资源大约有20 家。
第二，公众人物组成了互动的、非定期或非制度性同仁或职业团体。媒体人之间互通信息源、事件进展，为深度报道推荐更合适的发表渠道，公益律师由于兼顾信息传播与司法事件而形成更为紧密、分工协作的同仁组织。孙志刚事件中的许志永从来都不是一个人在“战斗”，2002年底，他成立了“阳光宪道社会科学研究中心”，集合律师界同仁研究相关问题，因此才在2003 年孙志刚事件中，与俞江、滕彪联名上书，以“三剑客”名义发起了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的违宪审查行动;贺卫方等五位法学家则以联名上书形式对此作出积极响应，提请启动特别调查程序的要求使得审查开始涉及实质内容;杜钢建、蔡定剑等法学专家在《南方周末》的专题报道中发表了对违宪审查制度的评价与看法，进一步声援三人的“上书”行动。推动劳教制度废除的浦志强也有独立的律师团队，而且其团队不仅具备专业的法律知识与突出的诉讼技巧，更显示出公司化的管理模式与精细化的部门分工;浦志强与斯伟江、徐利平等律师界名人互为声和，互相支援;浦志强还跟互联网业界密切合作，凯迪论坛视频团队专门负责为他的自媒体视频制作字幕、后期处理，并为他长期提供论坛专区以进行视频投放和资源宣传。从某种程度上，这些公众人物在特定领域甚至“一呼百应”，能够瞬时聚集起庞大的人力、财力与信息传播资源。
第三，公众人物与政府执法人员构建潜在的联盟。公众人物大多与官员有良好的私交，在信息交流、事件动态以及案件判决等方面，赢得公务人员的同情与支持。郝劲松在2005 年因索要发票未果诉讼北京铁路分局的案件中，正是依靠“内部消息”，让他在一趟“不在列车表上出现、也不公开售票、更没有餐车的N275 次列车”上试试，才使他取得了关键性证据。浦志强也与官员，特别是警察，保持着良好的私交。一方面，浦志强经常邀请警察一起看电影，还曾为病逝的警察捐款;另一方面，警察们则亲切地称呼他为“浦哥”，在法庭上发生争论时，陪同的警察甚至还起身保护了他。至于公益律师与法官之间的非正式联盟则更是普遍，校友、同窗以及同行业界都能瞬时建立起较为有效的人际关系网络。例如早年在因未开据公厕发票而诉讼北京地铁总公司的公益诉讼案件中，担任审判的法官就是郝劲松在中国政法大学的师姐，而郝劲松在法庭上的“较真”“不屈服”的性格特点则让法官既“头疼”又折服，进而对其行为表示出高度认同与赞赏。公益律师也试图用送书等制度外、软性交往方式影响法官的个人观念与行为判断，浦志强就经常给法官送《美国大众传播法判例评析》《表达自由》等书籍，使其接受言论自由、社会正义等价值观念。
机会的来临：偶然性事件与政治机会结构
政策变迁机会之窗的打开，依赖于问题流、政策流、政治流的合一，其机会来自于偶然性的公共事件或制度性的政治机会结构。公众人物往往善于抓住这些机会，实现公共政策的变迁。
公益律师的制度发难一般等待着公共事件，有点像猫等耗子。公共事件虽是制度运行之必然，但是其发生时间却是偶然，一场意外事件最终点燃了制度病变之病灶。一旦意外事件发生，公众人物就要通过新闻议题的“生产”与“制造”，将其塑造成大量人群参与的公共事件，形成公共舆论。因此，在某种程度上，公众人物是公共舆论的制造者。
在推动收容条例废除的孙志刚案例中，“三剑客”许志永和俞江、滕彪曾经以媒体的权威性与选题偏好等因素为标准，按照先后顺序罗列了数家国内媒体，并于第一时间与其中的第一批媒体进行联系与接触，提供新闻线索;与此同时，他们还准备了充分的预备方案：如果得不到国内媒体的关注，他们则将“转战”网络平台，在影响力巨大的北大BBS 论坛发布信息以激发社会关注。在推动钓鱼执法废除的上海钓鱼案例中，郝劲松几乎把自己培养成了素质过人的记者，精通媒体公关技巧，一方面整理出《张晖，你要听话》的帖子，并将其连同现场录音和照片放到网上;另一方面，第一时间联系媒体记者和论坛版主，四处发稿，接受国内外媒体采访，调动媒体积极性。浦志强将自己的行动策略总结为“吆喝着做”，根据新闻媒体的信息需要，将选题“喂”给新闻界，将病变的制度置于舆论中心，使政府不得不将目光投向这一议题，为公共政策变迁创造可能。
假如说，公益律师的发力来自于偶然性事件的激发并将之放大，而柴静的《穹顶之下》则是另一种机会把握，亦即利用政治机会结构，主动制造舆论事件。金登的政策变迁的“政治流”理论，类似于社会运动研究中的政治机会结构理论，指出了现有制度结构或制度运作周期中所体现出来的变动机会。
当前中国政治制度中，有数项常规性的变动机会。
第一，政治周期或周期性的政治运作。例如每年的“两会”都是制度性的开放——近些年全国政协会议一般3 月3 日召开，会期11 天;全国人大会议3 月5 日召开，会期9天半。“两会”越来越成为公共议题的大爆发展示平台，政协委员与人大代表将本行政区域的利益诉求传输到当局，当局也会把公共政策传递给代表们，当然投票表决将决定议题的最终结果。柴静《穹顶之下》的发布时间是2月28 日，距离全国政协会议开幕只有2 天，距离全国人大会议开幕仅有4 天。这一时间安排显然颇具深意，2~4天既能让信息爆炸式发酵，也避免了时间过长而疲态，信息传播的高潮期恰好是“两会”的开幕，从而使“两会”代表不得不接受这个体制外、强制性议案。确实，28 日发布《穹顶之下》之后的第二天(3 月1 日)，新任环保部长陈吉宁就在媒体见面会上表示：他昨晚认真地看了柴静的纪录片，今天一早就给她发短信，对她表示感谢。
第二，重大节假日或纪念日。在国庆节、春节等重大节假日，政府的硬性维稳需求使其对公共事件的诉求，采取“息事宁人”的宽大态度。这一政治变动机会在上访案例中体现得更为清晰。中国的信访策略，已经从早期的单向上访，发展为策略性上访，其背后缘由就是国家的信访治理工作反过来重塑了上访者的认知，使其更倾向于利用既有的政治机会结构实施上访。在上访时间的选择上，上访者充分认识到政府的硬性维稳任务而待机行动，甚至为了让政府出资游玩而故意在重大节假日被政府截访。公众人物显然更熟悉政府的维稳策略，他们也在重大节假日发出重磅信息，迫使政府接受体制外议题。一些重大历史事件的重要周年纪念，也为一些与历史事件相关的政策提供了难得的变动机会。如媒体人孙春龙及龙越慈善基金会2011 年起就开展“抗战老兵关怀计划”“寻找抗战老兵”项目，但是，直到2015 年纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70 周年之际，才直接促成了对抗战老兵的政治嘉奖与社会保障。
第三，执政党和国家机构换届时期。在选举制国家中，打选战是公共议题推动政策变迁的良好机会。在中国，政治任期届满而更换时期，也是政治变迁的良好机会。中国政治的一个特征是，每一任政治领袖都会有自己独特的政策方针，与之相应的是公共政策的调整。新领导的价值观念与行动方式以及权限调整，对议程设置与政策调整提供了政治机会，但是，由于新闻报道的限制与资料所限，现实中我们很难观察到公共议题与新领导之间的直接互动关系。
主题与变奏：公众人物影响政策变迁的作用与限度
应当看到，近些年政策变迁的发生原因是多方面的，其实质是政府再造。现代社会高度分化与专化，一方面导致社会事务无法由国家或政府大包大揽，全能政府无以为继;另一方面也使事务解决的复杂性与协调性需求增强，从而国家与政府又不得不担负起协调的职责，通过制定制度或规范政策协调高度分化的事务与分层群体的利益。这实际上对政府治理提出了超越全能政府的更高要求，既要提供制度规范，又不能越俎代庖，直接操刀。新世纪以来中国公共事件的多发与频发，很大程度上就是社会事务复杂化而政府治理又停留在传统的全能政府或权力失范层面上造成的，因此，公共事件带来的政策调整实际上也是政府职能的整体性再造。这个政府再造也是中国走向社会学政治观的体现，是中国民族国家建设的新阶段。
政府职能再造是一场系统性修复或变迁，其再造过程受到政治系统的框架性制约，因此，政权框架决定着政策变迁的走向。这不是公众人物所能够撼动的。就权力的性质分类而言，国家权力分作政权与治权，前者是统治性权力，正当性是其评价指标;后者是治理性权力，有效性是其评价指标。但是，现实生活中政权与治权并不是马克斯· 韦伯所谓的“理想类型”，而是交织在一起，统治职能决定着治权的制度安排与行动效率，治理效率也会影响到统治正当性的稳固与否。当前中国正在从革命性政权向执政性政权转型，新常态并未消除原有法权制度的惰性与迟钝，因此，公共政策的制定与执行不可避免仍然带有传统革命政权与利益集团的痕迹。于这些政权框架而言，公众人物显然是无能为力的。
此外，公众人物也绝非全然不食人间烟火、占据道德高地的改革者，甚至他们中间也有人沽名钓誉，借公共事件之东风谋个人之名利。比如某些与市场经济紧密相连的律师，借由公共事件提高社会身份与个人名誉，确实能够为其带来更多的案子与收益。但是，假如我们认为制度有其公正与修复的功能，那么，“刁民”不但无害于制度，反而有助于制度的日臻完善。以此而论，尽管不能确保公众人物的主观诉求与价值观，但是其行动的客观结果却是促进了制度的公平正义。
从个体与制度的角度说，公众人物的政策企业家行为，也在重构中国的政治制度。公共事件与社会冲突，不单单是制度结构的产物，反过来，它也会改变参与者的制度认知，进而通过其行动，建构新的制度。公众人物而不单单是领袖干部能够推动公共政策的变迁，从政治参与的角度说，是政治包容的扩展，表明政治制度逐渐能够容纳不同的声音。