【武宜三按:邹平学教授是中国第一个创建宪政与人权研究中心的宪政学者,今年4月12日、13日,邹平学分别在香港大学法律学院、香港中文大学中国研究服务中心发表《宪政中国:为什么?可能吗?如何可能?》的演讲。在港大的演讲由全国人大常委会基本法委员会委员、港大法律学院教授陈弘毅先生主持,在中文大学的演讲由中文大学中国法制研究计划王友金研究员主持。本文由记录整理而成,未经讲者过目。】

一,宪政中国:为什么?

1.1,宪政是观察中国政治和社会进步的重要指标,观察中国政治和社会进步有四个重要指标:一是人权,一是民主,一是法治,一是宪政。

民主在执政党的文件和宪法文本中都有体现,如中国1982年《宪法?序言》中关于国家建设的目标,就是民主、富强、文明。但法治和人权的提法,却经历了些波折,“法治”是1995年江泽民带领中共中央政治局第一次听法治课时讲到的,他当时提出的是“以法治国,建设法治国家”。以前,从开放改革以来,中共的文件只提到“法制”,1997年把“法治”写进党的十五大政治报告,1999年又写进了中国《宪法》第三次修正案;从“制”到“治”,二十年改一字。反映了中共对法治认识方面的飞跃。

人权,九十年代初中共主要领导人都认为人权是资产阶级口号,学者对人权只能作批判性研究,人权是忌讳;但因“六四事件”,中共当局在人权方面备受国际社会指责之后,对“人权”态度有了改变。1991年国务院新闻办公室发布了中国第一份《人权白皮书》,第一次对人权作了正面肯定;以后每年也都作正面阐述,包括论述中国人权的进步和承认不足;2002年首次出现在中共文件——十六大《政治报告》中;2004年在现行《宪法》的第四次修改中,把“人权”写进去了。其实,这个“人权”口号和中共革命之初的提法是有很大一致性的。

人权、民主、法治,是观察中国政治和社会进步的具有符号性的意义;而宪政,则是实质上的意义。虽然现在还没有在正式文件中出现,但以发展趋势来看,已经蕴含在其中了。

胡锦涛在2002年12月4日纪念现行《宪法》颁布二十周年的会议上,代表中共中央提出了:“《宪法》具有最高权威,要高度重视《宪法》的实施,要研究《宪法》的监督,形成制度。”以前中央领导人讲话,一般使用的词汇是“最大的权威”,“极大的权威”:“最高权威”则是首次出现。

2002年12月26日,中央政治局听法治课即《宪法》课。中央政治局听法治课,是江泽民在1995年开的头,第一堂听《国际贸易法》;当时我在武汉读博士,感到既兴奋又遗憾,中央领导人听法治课,是个信号,其符号意义大于实际;遗憾的是他们不是学《宪法》,中共领导人很少有学法律出身的,基本上都是学工的,有所谓“工程师治国”的说法。十六大政治局的九个常委中,没有一个是学法律的,基本上还都是学工科的,所以有人戏称十六大是十六次全国工程师代表大会。胡锦涛这一届开始学《宪法》了,显然这一届在观念上比前届有更清晣的认识。

执政群体本来就应该先学《宪法》,《宪法》是首先要熟悉的。宪政,这个词虽然还未正式使用,但已经形成了一种趋势,官方文件上一些说法实际与宪政概念没有什么差别。大陆学术界已经提出,在不远的将来,宪政可以为执政党所接受并得以实现。

当年,中共还是革命党的时候,毛泽东写过《新民主主义宪政》,但那是为了反对国民党。建政以后,则忌谈宪政了。到1985年为止,大陆学者几乎没有人写过宪政方面的文章和书,包括在法学词典上找不到“宪政”这个词。到了上世纪九十年代初,我们开始提出这个问题,美国有个基金会曾提出要资助大陆的宪政研究,只是后来流产了。今天,“宪政”已经是学术界热门话题了,所以我感到宪政一定是我们不远将来的目标。

1.2,宪政是实现官方话语体系即各项目标的必由之路。宪政,是根据最高地位的《宪法》来治理国家,使国家政治制度、政治形态、政治过程都必须符合《宪法》。现在官方话语之一是“依法治国”,这句话写进执政党文件、《宪法》,如果法律中地位最高的《宪法》得不到尊重,依法治国就成了一句空话,所以要依法治国就必须依宪治国,实行宪政。

官方话语之二是“政治文明”,“政治文明”什么内涵?宪政就是政治文明的成果,政治文明不能回避宪政问题。

官方话语之三,十六届四中全会提高党的执政能力问题,即民主执政、科学执政、依法执政,这三个目标必须在宪政基础上才能实现;否则,不提宪政如何实现民主、科学和依法执政?

官方话语之四是“和谐社会”,“和谐社会”是继“小康社会”之后提出来的;和谐社会也离不开宪政,要和谐必须有物质、精神,或政治、经济两方面基础。“和”者禾加口,无非吃饭、温饱:“谐”,言加皆,有口皆言:即每个人都有说话权力,有表达思想、观点、看法的权利;两者相加就是和谐社会。

而《宪法》就是保护公民权利、限制国家权力的根本大法。所以只有实行宪政才能实现和谐社会。

1.3,中国政治转型期间,宪政可以填补传统权威失落的真空。中国几千年来,都是依靠人治权威,人治权威有很多不足,我们为此付出了代价,但它的确也起到了延续社会秩序的作用。但现在社会进步了,人治权威要让位于宪政权威,这才符社会的要求。新中国成立后,毛泽东时代、邓小平时代是强人政治时代,他们有赫赫功劳,在党内、军内有威信,依靠个人魅力、功劳来执政;江泽民时代是强人政治向常人政治的过渡期,因为江泽民还有个强人邓小平辅佐他;到了胡锦涛时代,他没有任何军功、战功,他们无法依靠人治权威了;他要治理国家,最佳选择也就是要建立法治权威。

宪政趋势,也是今天执政党基于国情变化,必须作出的必然选择。

1.4,宪政是觧决改革困境的必由之路。中国二十多年的改革,只是经济改革,不是政治改革;政治改革常受到多方面干扰,形成反复;但经济改革始终是执政党非常重视、坚持的中心工作;经过二十多年改革,经济建设成就举世公认。但由于没有政治改革,宪政转型迟滞,经济改革则难以为继,很难深入下去;很多东西都走到发挥最大效率的尽头,如邓小平时代提出开发沿海地区、开发浦东,江泽民时代提出开发大西北,胡锦涛时代提出振兴东北,也许后一届会提出中部崛起什么的。

可见,不管东西南北怎么弄,经济改革始终无法觧决中国目前的社会、政治问题;经济不能包打天下,只能依靠政治改革了。否则,经济改革成果不能维持,经济改革成果也不能为全体社会公式所分享,这些现实的问题已摆在执政党和政府面前。所以我认为,进行宪政建设并以之为龙头,带动政治体制改革,是觧决目前中国困境的必由之路。

二,宪政中国:可能吗?

2.1,宪政中国的机遇。宪政,是中国百年的梦想,今天的机遇比以往任何时机都好。表现如下:

1)、上层权力精英能重视《宪法》和实施《宪法》力度在加大。虽然现行中国《宪法》仍有许多不足,但不失为新中国几部《宪法》中最好的一部,这部《宪法》实施的时期也是历史上最好的时期。1954年《宪法》很好,但接着1957年反右、1966年文革,它就成了一纸空文;最高权力机关人大十年不开会,常委会也不开,反右、人民公社、大跃进等重大决策,这些改变国家的经济方针、建设预算的大事,都不经过人大讨论,都是党中央直接作决定。但1982年《宪法》从产生到现在,中国就有不少进步;实事求是地说,新一届执政团队——胡温体制对《宪法》的重视比前几届都强一点。这从他们的讲话、当局文件中可以得到肯定。中国政府怎样从全面政府走向法治政府,高层已取共识,迫给实行宪政提供了机遇。

2)、《行政法》、《许可法》的迅速发展。中国几千年封建历史,可以说都是属于刑法时代;中国法以刑为主,我们没有成熟的民商法;人治时代,是以国家权力对付老百姓的时代;改革开放以前,中国还是人治社会,那时除了《婚姻法》什么法都没有,靠政策、靠领导批示、靠红头文件办事。改革的前二十年是《民商法》、《国际法》、《经济法》时代;最近五六年,进入了行政法制时代,即《宪法》时代。现在老百姓也知道以《宪法》为武器对来抗政府的侵权行为,例如有人把《宪法》中“保护私有财产”的条文写在衣服上与非法拆迁抗争。行政法规中的立法力度明显加大,《行政复议法》、《行政许可法》、《行政程序法》、《行政程序法》,都是为了规范政府行为;立法力度加大代表了一个方向,有利机遇。做为宪法学者,我以前是“门庭泠落车马稀”,现在我忙得不得了;单讲《公务员法》,去年在深圳就讲了三十多场,培训了近一万名公务员,这是积极、乐观的现象。

3)、公民社会正在日益成长。这有三个指标:其一、维权事件在大陆风起云涌,当官的不喜欢这个提法,似乎政府就是侵权;他们把维权行为叫做“群体事件”,群体事件也就是私人利益受损害,如私有财产、房屋、业主权益受侵犯,便纠集一班人去静坐,去示威游行,每天有三位数,每年几万件;这是公民权利意识的觉醒,媒体、民众是接受“维权”这个话语。

其二、重大公共事件集聚民意、推动政治和法治进步。最近几年有孙志刚案件,这案件使得《收容遣送条例》这个恶法被废除了;这结果很理想,但美中不足的是过程,它是由温家宝召开国务院常务委员会把这个法废掉了,而不是由人大审查是不是违宪、是不是符合《宪法》来实现的。

事实上,人大有条件作违宪审查,因为贺卫方等几个教授和博士根据《立法法》向人大写了建议书,要求启动违宪审查这个程序;但到今天,也得不到人大的响应。人大不习惯于把政治问题法律化,而习惯于用“协商”的方式,以为把国务院的条例说成违宪、侵犯人权,会让国务院没面子;所以,人大放弃了行使宪法赋予它监督政府的权力。实际上如果这样做,对中共、对人大形象反而都是极大的提高。

我在人大工作过几年,深有感触。全国人大、国务院、中共中央,哪个才是中国最高的权力机关?深圳市,最高权力机关是人大、是市政府、还是中共深圳市委?《宪法》规定是一回事,事实上又是一回事。

深圳市政府地位高于深圳市人大,因为市人大花钱要找市政府分管经费的副市长批;中共市委地位更高了,中共市委书记才是“烂魔瘟”(NO.1),才是一哥,事实与《宪法》还有很大距离。

还有“孙大午案件”、“佘祥林案件”、“刘涌案件”等,都有媒体和知识分子参与其中,这些事件的出现和处理过程,都极大地推动了政治和法治的进步。

其三、公民制度参与。最近几年,北京市、深圳市都有人大代表独立候选人的出现,而且成功当选了;虽然人数不多,但打破了官方圈定候选人的清一色局面。这在五年前是不可能的,民间独立人士参选不但没有资源,官方更是百般阻挠,但今天有了变化。现在人大代表行为方式、活动方式也都在作探索。

其四、基层民主改革探索,如乡镇长直选、人大代表常任制,一些省市任命地州第一把手,采取了省市委全会无记名投票方式,扩大了民主范围,而且无记名,也是一种值得肯定的进步。

2.2,宪政观念也受到另一角度严峻的挑战。官方和主流学者把宪政和民主混为一谈,他们受毛泽东“宪政就是民主政治”论断的影响,像许崇德、李步云等,也包括1995年的我本人,都是接受这观点。其实西方的宪政观念与民主观念不能等同,宪政之下民主容易成长,但宪政并不等同民主。民主是肯定人的主体性;宪政恰是对人的怀疑,认为掌握了权力的人是不可信任的,必须用《宪法》这个最高法律来限制他、制约他;这是宪政与民主的最大区别。西方宪政观念是:用高于一切的根本法制约、控制政府权力,以实现保障人民权利的目的。

把宪政与民主混为一谈。今天讲民主,突出了民主政治,却忽略了《宪法》对公共权力制约这个本质的东西,人民权利得不到保障。其实人权不理想,民主法制也不会理想。

其次是宪政观念的不科学,一百年来总把宪政当作工具,是富国强民的工具,使宪政历程经常受到干扰。正如救亡图存与民主启蒙,让救亡压倒了民主一样,宪政也如此,时而用之,时而又弃之。

未形成对国家权力制约的宪政机制。我们如果接受《宪法》肯定的中国共产党是执政党的这个事实,那么就要考虑权力和责任应该是否对等的问题,就应该规范一下中国共产党怎么样执政、怎么领导这个国家?否则滥用权力就是不可避免的了。宪政科学观是用法律约束公共权力,但我们没有建立对中国共产党执政或叫领导权力的制约机制,《宪法》条文中找不到对党的执政权力和领导权力的制约。《宪法?序言》和第五条中笼统地写着,“一切政党、国家机关、武装力量、事业企业组织、公民要以宪法作为最高的行为准则”,这个提法对制约共产党执政权力和领导权力是没有意义的,因为仍然没有程序性规范来制约共产党的怎么来执政。

例如现在所谓“问责”,只问政府官员,不问党的书记。就是找不到可操作性的条文,这就是最大的危险。因为不规范、制约共产党的权力,就难保不出现文革和前苏联三十年代那样的事件。

西方有《政党法》,西方政党是通过选举,或在议会得到多数,或竞选总统,然后以政府形式出现来治理国家;这样,党和社会隔着国家机关。然而中共这个执政党却直接面对公民,受它领导的国家机关也面对公民,如没有《政党法》和《宪法》制约,就难保不出现问题。

贺卫方教授坚持中国要有《政党法》,中共首先要登记成为合法组织,你这个党未经注册,就是非法组织,这就很麻烦。这是严重的违法,依法治国怎么说?胡锦涛说,我们要严格纠正、全国人大和各级人大都要严格纠正各种违宪的行为,但是它本身就是一个法律之外的机构,怎么纠正别人违宪?无从谈起。

另一个缺陷,公民不能对国家机关的权力实行制约,相反产生了国家机关对公民的强制约,搞反了。按《宪法》原理或人民代表大会的设计原理,应该是人民选举代表,组成人民代表大会;再由人民代表大会产生国家机关,并监督国家机关的工作;国家机关对人民代表大会或其常委会负责,并报告工作;人民代表要向人民负责,并接受人民监督。《宪法》写得很清楚,原理很清晰。但现实政治生活并不是如此,人大代表是怎么选出来的?不是你选出来的;遇到问题你也不会想到去找人民代表反映。

现在人民代表也没有把自己当作人民的代言人,他们只是表决工具;人民代表大会虽法律地位很高,实际上相反:强势的是政府、是执法机关,弱势的是民意机关;总之人民本身是弱势,这也是一个缺陷。

第三个缺陷,违法的行为有人员、有机构去追究,但违宪的却不知道找谁去追究,虽然宪法上写着全国人大及其常委会、所有国家机关都要维护宪法尊严、保证宪法的实施。例如,学者根据《立法法》要求全国人大对《收容遣送条例》作违宪审查时,全国人大没有作任何响应。再如吉林省人大立法承认“单身女性有生育权”,一些地方报考公务员要求身高标准、乙肝带菌者不能报考,招工中岐视女性等等,都属违宪范围,但都没有人管。

最高法院竟然要求基层法院在审理案件时不得援引《宪法》,很奇怪!其原意可能以为《宪法》地位崇高,不能轻易援引,这就把《宪法》变为虚无缥缈、没有用的废物。

因为没有违宪审理机制,很多违宪事件就只能作行政诉讼而无法作违宪诉讼,这对建设宪政国家非常不利。例如公务员,女55岁退休,男的60岁退休,这是违反《宪法》“男女平等”的规定,但只能仲裁,而且还裁定“驳回诉讼”。

第四缺陷,我们有沉重的历史包袱,缺乏宽容思想,喜欢强调思想上大一统,诸如和谁“保持高度一致”之类,不承认、认同“有不同的声音、不同意见才是正常现象”,而不允许不同观点、不同意见存在。

第五缺陷,对权力的崇拜。例如就业情况,投考公务员是前三位热门,去年中央国家机关招收8,662名公务员,却有一百万人报考。

遇事找关系,有权力就能解决问题。这也不利实行宪政,因为宪政是制约权力。

第六缺陷是没有妥协精神。宪政讲究平衡,讲究妥协;恰恰我们缺乏这些方面的训练。“六四事件”中,官方与民众都欠缺妥协,所以酿成悲剧。

2.3,现实上的难关:直至今天,中国市场经济还是不完善、不健全,市场经济的法律还不齐全;发达国家还不承认我们是市场国家。而成熟、完善市场经济是宪政的经济条件。

全能政府变有限政府观念还没有树立,中国经济发展和东亚一个模式,靠政府强烈拉动;政府扮演着积极角色,在各方面进行投资。这全能政府恰恰与宪政的有限政府观念相违背。

司法机关、司法独立问题。宪政观念是法官不但独立于庭长、院长,也独立法院之外的所有机构;但中国法官是共产党干部的一部份,人事关系受制于党和政府,所以对案件不能进行独立审理。

1954年《宪法》规定“法院独立”,而不是法官独立,这甚至比苏联更落后,《苏联宪法》是肯定“法官独立”的。到了今天连法院独立也不见了,因为法院院长是当地中共党委会任命的,财政是当地政府给的,怎么独立?所以无论法院、法官都不可能依法办事。例如某县的一个诉讼中,中共县委书记就指令法院判房地产商胜诉,因为房地产商是纳税大户;法院院长只能照办,否则院长就要贬去当计划生育办公室主任,做全县最麻烦的工作。

党政不分开也是实行宪政的一道难关。现在中共省市委书记兼人大主任,中共省市委副书记兼省市长,这是非常普遍现象,很多文件是党政联合发布的。

宪政问题起码在学术界有一定共识,有利因素也很多;但要落实也有很多问题,很多难关;国情非常复杂,城市像欧美,中西部地区、少数民族地区、农村则是非洲;很多地方温饱没觧决,还有很多文盲;这都是宪政的障碍,所诉“船大难调头”,所以我们要给予足够的耐心和信心。

三,宪政中国:如何可能?

3.1,正确对待《宪法》,建立违宪审查制度、《宪法》法院。胡锦涛在2002年说,要研究建立《宪法》的监督制度。我认为不需要再研究了,1982年颁布现行《宪法》至今二十多年,学者已经在这方面作了无数研究,各种监督方案都提出来了。政治改革是“摸着石头过河”,但你也不能老摸不过河。

3.2,要认真加强人大制度建设,善于利用人大制度资源,可以减少政治转型的社会振荡和政治成本。人大的法律文本体现了人民主权的原则,也符合宪政原理。法律规定“人民民主选举人民代表组成人民代表大会,人民代表大会选举国家机关并监督国家机关”,如果真正做到这一点,也能很大程度改变国家面貌。但是,现在不是人民选举,而是领导人“抓举”和“挺举”,谁听话,领导就让谁出来当人大代表。《宪法》规定“人大选举国家机关并监督国家机关”;甚至规定,人大除行使它规定的权力外,它还可以行使它认为应该行使的权力,权力非常之大;但人大能否行使这些权力呢?全国人大一年只开十天至多十七天的会,今年开九天半;广东省人大开六天,深圳市人大开四天;而外国会开半年以上的会。这么多事情、这么大权力,你怎么行使?所以人大权力沦为空头支票。这是由于制度不健全。

人大规模太大,像劳动力密集型产业;全国人大代表三千人,上海市八百多人,广东省近八百人,深圳市三百多人;而美国联邦国会参政两院加起来才535人。我们那么多人怎么辩论,怎么协商?而且还是分省开代表团会议,由各省市委书记当代表团团长,领着高谈阔论,讨论本地区问题;很奇怪!既然是本地区在一起开会,那为什么要跑到北京来开呢?而且大都是官员,普通老百姓极少;而八亿农民,一个代表也没有。

3.3,具体制度建设。西方制度很精致,非常强调程序细节,而我们只有原则,大而化之。“人民民主专政”、“人民当家作主”,说得很漂亮,但在每一个具体制度上,人民既当不了家,也作不了主。例如国务院新颁布的《上访条例》,规定五人以上不能上访。这要受违宪审查的,它完全不合情理。

把举手表决当作人大代表的行使权力的标志,这是错误观念。这是不理解人大代表的作用,而且很多事情是不能举手解决的。例如中共八届十二中全会开除刘少奇党籍案,就是靠举手表决,在当时中国的政治环境下,你不能不举手。

3.4,先从党内民主做起。

3.5,把党的领导纳入宪政轨道,实现中共自己提出的民主执政,科学执政,依法执政的目标。

3.6,大胆借鉴人类政治文明的有益成果。我们的人民代表大会制度,与西方的三权分立政治体制,肯定有相通之处,“三权分立”包含的权力必须科学设置、必须有效制约的思想是人类从古希腊时期起产生的政治文化结晶,是人类的共同文明,这些应当学习借鉴,为我所用。我们以前对西方宪政的许多制度、做法持排斥、否定态度,过分强调与我国政治制度的根本分野和区别,忽略了学习研究哪些是人类的共同文明成果,哪些可以大胆吸收借鉴,这是加强我国宪政建设和完善人大制度必须加以改进的地方。

3.7,在适当时候制定一部科学的《宪法》。先贤早已说过“千里之行,始于足下”,“不积跬步,无以至千里”,如果我们在法治建设、宪政建设中十分重视具体制度程序细节的完善,那么细节的积累一定能创造宏伟的未来!

16OCT2006整理完毕

【武宜三跋:中国的知识分子多好呀,对当局真是做到了设身处地、谆谆善诱、耐心又细致;想当年中共怎样在寇深祸极的抗战时期那种咄咄逼人,怎样天天叫嚷着“废除一党专政”、“军队国家化”、“还政于民”、“全面普选”,便知道共产党人其实比谁都懂得什么叫“宪政”以及怎样实行宪政。之所以至今仍在装神弄鬼,仅仅因为他们已经成为今天的既得利益集团,他们掌握着军队——既舍不得放弃特权又有恃无恐,如此而已,岂有他哉!重申:本文乃由现场笔记整理而成,凡与讲者原意不符处,均由本人负责。】

首发民主中国

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