杨光:联邦主义与中国的政治传统——对《零八宪章》第18条的辩护之二

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为“中华联邦共和国”辩护(共四篇)

作者按:以下四篇文章是在刘晓波先生因《零八宪章》被捕入狱且当局将“中华联邦共和国”当作其“煽动颠覆”主要罪状的前提下,笔者所写的系列辩护文章,首发于《民主中国》网刊。我的辩护基于政治理论、中国历史和中国国情,而非现行中国法律。如今,刘晓波先生已离世。我认为,中华联邦共和国的设想是他和《零八宪章》同仁留给未来宪政民主中国的最重要的建设性主张。

杨光

2017年8月26日

联邦主义与中国的政治传统

——对《零八宪章》第18条的辩护之二

除了分裂国家、颠覆政府的无理指责之外,对《零八宪章》第18条“建立中华联邦共和国”还有另一种批评意见,认为这一主张食洋不化、生搬硬套,属于胡闹、“折腾”之列。其理由是:联邦制与中国的政治传统相去甚远,与中国的民情风俗也相去甚远,古往今来的中国人在传统习惯上更熟悉、民族心理上更适应“大一统”的中央集权统治,在情感上也更钟情于、忠诚于一个“单一制”的国家和政府,一旦实行联邦制必将削弱人们的爱国心、淡化人们对国家的认同感和归宿感,所以,其用于欧美则有益,用于中国必有害。这是许多人认为联邦制不适于中国的主要理由。针对上述批评意见,就中国政治传统与联邦制的关系,本文提出以下一些观点。

一、先秦时代,中国是一种“弱邦联”国家结构

长期以来,中国被认为一向是一个所谓“单一制”的国家。但这种所谓“单一制”的观点并不符合历史事实,是站不住脚的。

我们中国人讲历史,通常会从“自从盘古开天地,三皇五帝至于今”说起。在传统儒家眼里,古代中国更接近于理想社会。但是,先秦时代漫长的中国历史因为缺少足够的信史资料,其形象一直模糊不清,有说“大同”、“小康”的,也有说“原始”、“奴隶”、“封建”的。不过,对于那时的国家形态与政府组织结构,我们仍然可以肯定地说,其与“单一制”相去万里。如果我们要用一个现代政治学的概念来描述当时的国家形态,比较准确的说法是,那时的中国是一个“弱邦联”。

以现有的文献资料来看,从黄帝王朝至尧舜禹三位圣君、再到夏商周三代,那时的中国是一个“普世之国”(汤因比语),没有“国家”,只有“天下”,没有固定的地理边界,只有模糊的“文化边界”,当然,更没有后世所谓“国籍”、“领土”、“主权”等概念。地方政治是一个以天子之邦为中心的无限外扩的同心圆结构,夏、商分五服,周分九服,最远的一服为藩服。随着中原文明的对外传播,生藩变成熟藩,诸藩加入诸夏,“天下”也就越来越大。但无论如何,“天下”尽管大,天子尽管奄有四海,而“中央政府”的垂直管治区域始终仅限于范围狭小的“王畿”。对其他地区,“中央”无需宣示“主权”,也不可能行使“治权”。以当时的交通与通讯条件,政治的凝聚力主要来源于文化向心力而非政治与军事权力(或可称之为“软实力”)。

华夏文明从史前时代就已经开始的不间断延续的文化上的传承性,很自然地使我们的祖先倾向于政治上的统一性。而且,这种历史倾向逐渐内化为人们自觉遵守的政治指南。但政治统一不等于中央集权,更不等于极权政府,这是今人很容易混淆之处。对于三四千年前那些分散于九州各地的中国先民来说,天子远在天边,统而不治,圣人制礼作乐,以德服人。比如,孔子最尊崇的舜帝,便是“夫何为哉,恭己正南面而已”。《尚书》记载,舜有官员二十二人,《通典》记载,到了夏商两代,“中央政府”官员也只有一二百人,很显然,这不是一个泱泱大国中央集权政府的编制规模。那时候,真实有效的行政单元,只是亲缘性的“族”和地区性的“邑”——当然,那必定是“高度自治”的。族和邑都是自然自发形成的居民聚落,大多数的诸侯国也并非来源于“中央政府”主动的分封建制,而只是对历史沿袭下来的既有状况的被动的背书确认。即使是在改朝换代之际,凭借武力而新兴的“中央政府”也不可能随心所欲地封疆裂土、设官授爵、重建诸侯,而仍然要以维持固有的行政治理区划为基本原则,通常,前朝的王公贵族、地方豪强也均在被封赏之列。孔子“存亡继绝”(“存灭国,继绝世,举逸民”)的观念,即有力地说明了这一点。

夏商周三代的历史,是一段逐渐从一个松散的部落联盟式的“邦联”系统,发展为一个依明文契约和规范化的礼法秩序而缔结的“邦联”系统的历史。这是国家形态的缓慢的渐变。到了春秋战国时期,礼崩乐坏,诸侯争霸,各国的变法强国运动打破了原有的社会分层,造就了中国式文官体制的雏形,士阶层从传统贵族阶级中脱颖而出,成为国务政事和文化教育的专职承担者。这才为一个庞大的官僚制国家的形成奠定了基础。

但总的说来,数千年的先秦中国只是一个“弱邦联”:它不可能、也从未成为“单一制”的集权帝国。而之所以说它只是一个“弱邦联”,是因为各邦是实的、硬的,而“邦联”是软的、虚的,有效集权的邦联政府(即“各邦联合政府”)缺位,而只能由其中一个最具文化向心力的中央邦代理邦联政府的组织职能。所以,从中华文明的源头而论,我们与其说联邦制与中国毫无渊源,倒不如说,联邦主义的元素在中国古已有之。到了春秋战国时代,古老的“邦联中国”才一边相互争伐以至分崩离析,一边酝酿着一场国家形态的革命性变化。

二、秦汉以来的大一统中国,事实上也是一种“一国多制”状态

两千二百多年前,秦灭六国,平定天下,“书同文,车同轨”,“海内为郡县,法令由一统”,中国成为一个“大一统”中央集权的官僚帝国。此后,则“百代皆行秦政制”。那么,先秦时代的联邦主义元素是否在后秦时代完全销声匿迹而毫无残余了呢?秦汉以后的中国是否已经成一个严格意义上的“单一制”国家呢?恐怕我们也不能这么说。

且不说秦汉以来,中国有过几个长久的分裂时代:三国至南北朝,五代至南宋,中国境内不仅不是“单一制”,倒是“多国制”;而即使是在秦汉、隋唐、元明清的大一统王朝里,中国也不是所谓“单一制”,而是“一国多制”——此处姑且借用邓小平所发明的术语。

之所以说中国是“一国多制”,这表现在以下几个方面:

(1)、秦始皇废封建、设郡县,但西汉又恢复了分封诸侯王,此后虽有“强干弱枝”、“雨露均沾”等“削藩”之举,但历朝历代总免不了还要分封宗室、行赏功臣(王莽的新朝、西晋、武则天的周朝甚至试图大规模地复辟“三代”的封建制度)。所以,整个后秦时代的地方行政不是单纯的郡县制,仍是国郡并立,小范围的封建世袭制与大规模的集权官僚制共存。虽然前者的法律地位很脆弱,而且越来越脆弱,但毕竟国体并不“单一”;

(2)、对于边疆地区、少数民族地区,历朝历代一向实行带有强烈联邦主义意味的实用主义管治政策。比如,汉武帝经营西域,仅在西域设立都护,东汉和魏晋在少数民族地区也只设立校尉或中郎将,其他地方旧制则一切不变,地方人事与行政均由各地自主决定;唐太宗被周边少数民族共尊为“天可汗”,其设立羁縻府州多达856个(这是多大的规模啊!),所谓“羁縻”,源于西汉的西域政策,大意即中央不弃、地方不离、中央笼络地方、地方尊崇中央、互不干涉内政之谓也。依唐制,这些羁縻府州“皆得世袭”,且“贡赋版籍,不上户部”,当然是“马照跑、舞照跳”,是高度自治的;元明清时代在少数民族地区多采用土司制度,土官不由中央任命,而由各族头领担任并得世袭,土司拥有行政自治权并享有部分军事权(其间,雍正帝等集权君主虽搞过非常血腥的“改土归流”,但因抵触于边区的民风政俗而并不成功);

(3)、对于蒙古和西藏这两个面积广阔、风俗迥异的少数民族区域,明清二朝又给予了比其他少数民族更高的政治地位和更多的地方特权,小心翼翼地维护两地的独特宗教信仰,试图在大一统中央权威和政教合一的强大地方权威之间建立政治均衡;

(4)、此外,对于周边各国,如朝鲜、越南、日本、缅甸、泰国,在和平时期里,中国的中央王朝与他们维持着一种若即若离的朝贡关系,此种关系既非国与国、亦非中央与地方的关系,而是处于二者之间的一种模糊状态。

更有甚者,秦汉以后中华帝国的领土疆界也是模糊的,这一点今人未必完全理解。我们大概有五种边界:文治的边界、武功的边界,还有族群的边界、中华文明的边界和“农业生态学边界”(所谓“生态学边界”是指中国农业生产方式所实际占有的区域,如《中俄尼布楚条约》虽然确认了大片西伯利亚领土属于中国,但由于中国人并未实际管治和耕种那片土地,遂被俄人逐渐蚕食)。而在这些不相重叠的边界之内,中国的地方管治制度是层次分明、大有区别的。

简言之,秦汉以后的中国也不是所谓“单一制”,而是“一国多制”。这种国家结构,显然也包含了诸多联邦主义的重要元素。我们甚至可以断言,如果没有这些联邦主义的元素,中国要想成为一个多民族长期共存的泱泱大国,即使是在文治武功举世无匹的汉唐盛世,大概也是办不到的。

三、中国悠久的基层自治传统

《美国联邦主义》一书的作者文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)认为,中国人“天高皇帝远”的观念与美国联邦主义的基本原则“有若干有趣的类似之处”,这意味着“中国的黎民百姓必须培养自组织和自治的能力”。这一观点极有见地。因为联邦主义的政治表象是分权,而其核心原则则是自治。

对于近代西方人和当代中国人来说,人们很难理解的一个现象就是,即使是在秦汉、隋唐、明清等大一统王朝时期,中国也只是以数目很少的一批朝廷命官就基本有效地治理了一个地域广阔、人口众多的大国。中国人口在数千万至数亿之间,但吃国家俸禄的正式官员通常只有几万人(其余的公职人员如胥吏、幕友等皆无官方名份与合法权能),这是当今人满为患的“人民政府”所无法想象的。这里面有什么奥秘呢?

第一,广大而分散的中国基层社会一向是相对独立和自治的社会,通常情况下无需“麻烦政府”,无需朝廷官员的贴身关照和垂直管制。基层社会从来就不是皇权体系的应声虫和附属品,相反,在星罗棋布的乡土中国,倒是“帝力于我何有哉”;

第二,基层的自治秩序比一切新旧皇权秩序更古老、更成熟、更持久、更稳定、更有生命力,其兴衰荣枯并不以皇权秩序的兴亡治乱为条件,而以悠久的人文传统和公序良俗为依托,始终保持了文化上的连续性和传承性。而基层的亲缘邻里社会是古代中国人最重要的生活领域,人们在其中的身份、地位和相互关系远比其他一切身份、地位和关系更加重要,只要基层的社会是牢固稳定的,无论世间风云变幻,泱泱大国就不会失去其最基本的支撑。

秦汉以来,中国的地方行政区划共有“国”(封国或属国)、省、道、路、府、州、郡、县等设置,行政级次有时是两级:郡、县制或州(府)、县制,有时是三级:道、州、县制或省、府(州)、县制,元朝是四级:省、路、府(州)、县制。其中,县的建制最稳定、历史最悠久(如今编写县志者,许多可追溯至几千年前),且一直是最低的行政级次(唯独现政权与众不同,是省、市(地区)、县、乡四级制),其政治意义更是非同一般。自古皇权不下县,县官是亲民官,习称“父母官”,县以下为民间自治,县以上则只治官、不治民。所以,县权实为国权的根基,甚至可以说,中国无县不成国。而在籍贯回避制之下,县官是一个不谙民俗、不懂方言、势单力孤、且任期短暂的外地人,他必定要依赖地方上的既有权威,也必定要维护和保障县以下的传统自治秩序,否则他将寸步难行。这一基本事实表明,皇权秩序只适用于上层社会和官僚阶级,县以下的自治秩序才是基层社会长治久安的真正秘密。

在由家庭、宗族、亲族、邻里、社区、市镇所构成的基层熟人社会里,传统道德和风俗习惯是自治的准绳,宗族尊长和乡贤士绅则是自治的核心力量。亲缘关系和邻里关系比政治关系远为牢固,数千年的文明传承也远比一朝一代的政治忠诚更有凝聚力,是故,基层自治秩序才能够超越皇朝更迭、国家兴亡而自我延续。再伟大的王朝也会衰弱,再英明的君主也会有不肖子孙,如果中国一向是一个权力一元化的极权国家,我们只怕早已亡国几十次了!

可见,现政权让党支部进村、党委下乡,让一党专制进入千家万户,让传统的基层自治社会在经受现代工业文明的冲击之后再经受极权政治的冲击以至彻底去功能化,其用心何其毒也,后果何其惨也!若非如此,土改、镇反、大跃进、文革这些反人类、反中华文明的逆流,本来是有其天然的基层阻断力量的。

四、结语

本文以“邦联”和“一国多制”等现代术语比附中国历史,难免有以今喻古之弊。在“主权统一而不可分”的我国当代政治文化中,本文的观点可能也会显得旁门左道。但我们不妨套用一位法国人的名言:在中国,联邦主义是古典的,极权主义才是现代的。

笔者无意将数千年的中国历史描述为一部中国特色联邦主义的发生发展史,这不是事实。但是,如果说中国从前是、现在是、且始终是一个“单一制”的国家,那也不尽属实、不尽合理。实际上,在中国源远流长的政治传统中,既有大一统中央集权主义的遗产,也有诸多重要的联邦主义元素。那么,在此背景之下,《零八宪章》关于“中华联邦共和国”的设想就既不是生搬硬套、无所依凭的虚妄臆想,更不是无视经验、斩断传统的过激主张。我们古老的文明传统因其丰富的内涵而具有广阔的适应性,它并不构成中国走向联邦制的障碍,在二者之间,绝没有一道不可逾越的鸿沟。这也就是说,我们中国人完全有可能缔造一个伟大的联邦共和国,而这样一个联邦共和国,既不是我们的先辈不可理解的,更不是我们的后代不能接受、不能适应的。六十年的中共一党专制虽然损害了我国公民的自治能力,也扭曲了我们民族的历史记忆,然而,我们终究会从恶梦中醒过来,并彻底走出这场梦魇,这是无疑的。

2009-3-09

【民主中国首发】时间:3/12/2009

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