滥用警察权虽然是非常严重的问题,但并非是无法解决的,关键在于建立系统的有效制约机制。在发达国家和地区都有完备的警察制约机制,我们可以参考借鉴,对警察权进行分权、制衡、监督,使警察权回归本位,忠于职守。

一、分权。要很好地约束警察权力,就必须分割警察权力。警察机关,在世界各国一般均分为行政警察与司法警察。像我国这样将二者合为一体的情况弊病很大。因此有必要考虑将警察权实行彻底分割,将目前合而为一的治安管理行政权和刑事侦查权分割到两个机构,即治安管理机构和刑事侦查机构,也就是将行政警察与司法警察分开。防止在“延安观黄”事件中出现的警察将刑事侦查权和治安管理处罚权交叉使用所带来的弊端。同时,应对现行的侦查机制进行改造,从警察机关内部的适当分权,如实行侦羁分离,侦鉴分离,以加强互相之间的制约。

二、制衡。确立司法审查原则,将警察权纳入司法权的控制下。警察拥有的行政处罚决定权应被改造成申请权,警察对任何公民进行处罚,都只能申请,而由法院做出最终决定。例如警察要对公民罚款,当公民有异议时,由法院来举行听证,双方进行辩论,最终由法院作出决定。在英美法系国家,对于类似我国犯罪行为的重罪一般是由刑事法院或重罪法院来审判,而对相当于我国违反治安管理处罚条例的行为的轻罪、违警罪的审判及刑事诉讼中的强制措施的审查、批准多由治安法院来担当。对轻罪、违警罪作出的监禁、罚金的刑罚及保安处分措施都由治安法院作出,警察无权作出任何剥夺和限制公民财产、自由的决定。其次,刑事诉讼中的强制措施的行使必须得到治安法院的令状许可,情况紧急时可无证逮捕,但一般最迟要在48 小时内送至治安法院进行审查。

三、监督。我国已经设立了银监会、证监会、保监会、电监会,其实最该建立的是警监会。可以考虑学习香港特区的办法,设立警监会(全称“投诉警方独立监察委员会”),以从体制上加强对警察违法违纪的监督和检察。有了这样一个专门监督警察的机构,有助于强化对警察权的监管,并使公民得以投诉有门。并与公众监督、媒体监督、司法监督、人大监督、行政监督互相配合,就可以逐步建立起一套行之有效的制约体系。

2004年12月9日《法制早报》

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