我刚写完一组谈制约警察权的短文,本想换个题目谈谈法院问题。谁知甫一看报就读到醒目标题《深圳一女公安局长滑落轨迹》(12月6日《新京报》核心报道),不由得一气读下来,觉得这案子够典型,索兴再议论一番。

据该文报道:罗湖区政法委多名高层向记者证实,10月8日前后,深圳市纪委以安惠君担任罗湖公安分局局长一职期间,涉嫌“买官卖官、包庇色情场所并收受巨额贿赂”正式对她实施“双规”。随后,近20名公安系统干部被纪检部门传讯,目前至少有7名被传讯者已被“双规”。安惠君是继1999年彭虎案之后,又一落马的罗湖区公安分局局长。这使我不禁联想起今年上半年被一审判处死刑的前辽宁省鞍山市公安局税务侦查分局局长,号称全国“警察首富”的林福久,虽然只是个处级干部,经查实的索贿受贿走私涉案金额却高达5000多万元。还有前两天因涉嫌贪污、受贿、挪用公款犯罪,在法院接受公开审理的原武汉市委常委、政法委书记、市公安局长杨世洪。难怪记者在长篇报道的结尾处提出“谁来监督公安局长们”。

公安局长也就是国外所谓的警察局长,权力自然比一般警察要大得多。从安惠君一案可以看出,她在任职罗湖公安分局局长期间,几乎可以为所欲为。比如说利用手中的人事权在机构改革中大肆收受下属贿赂;利用治安权收受辖区内娱乐场所的贿赂,在扫黄和缉毒时网开一面,成为一些不良娱乐场所的保护伞;甚至利用职权“接受男警员的性贿赂”;主持区政法委工作,“什么都操作,横行霸道”。颇具讽刺意味的是,在她出任局长一年多后的1999年,罗湖公安分局就获得了“全国优秀公安局”的称号。安惠君案发时间之长和隐匿之深均令人咋舌。其任公安局长期间,罗湖的区委书记、区长多次被交流或提拔,而安惠君却始终位置稳固,个人权势更是与日俱增。

安惠君、彭虎、林福久、杨世洪们的出现说明我们现有的监督机制还存在不少漏洞,说明对公安局长们的监督还十分不利,说明对警察权的制约体系还很薄弱。表面看从纪检监督到行政监察机构林立,实际到具体部门往往形同虚设。安惠君“从普通办事员升至副局长不足三年,这是罗湖分局有史以来的一个奇迹。”期间不断有人向有关部门反映她的问题(公安分局的一位科长甚至以她的事迹为背景写了一部中篇小说),但她仍然毫发未伤,滥权无忌。位尊权重又缺乏制约,焉得不腐败?这种体制真是害人不浅啊!

亡羊补牢,犹未为晚。如能通过此案反思体制弊端,加强制度建设,强化制约机制,未尝不是坏事变好事。

公安局长兼政法委书记已被普遍证明不利于监督制约。因为来自于法院和检察院的司法监督会在政法委的干预之下消弥于无形。公安局长兼政法委书记等于将行政权和党权置于司法权之上,使本来就处于强势的警察权变得更加刚性化,而应予提升的司法权却相形见绌,这既不利于监督制约,也不利于依法治理。因此,应废止党的政法委书记兼任公安局长的做法,将公安局长置于司法监督之下。

专门针对公安局长(包括局领导班子成员)制订一套更加科学、规范、严密并具有可操作性的选任、考核、监督、晋升、交流、审计制度,强化行政问责制。出了问题不要拿下属抵过,而应首先追究公安局长的责任。

光靠警察机关内部的监督是远远不够的,必须要有来自外部的监督和制约。我在《警察权的制约》一文中提到应加强公众监督、司法监督、人大监督,还特别提到可以考虑学习香港特区的办法,设立一个专司监督警察的警监会,以从体制上加强对警察违法违纪的监督和检察。香港警监会是一个由社会人士组成的独立组织,专门负责监察和覆检投诉警察个案。除了监察每宗投诉的结果外,警监会还会检讨投诉警察科的整体工作程序,研究警务人员何种行为引致市民投诉的统计资料,指出任何导致投诉或在将来可能引起投诉的警方工作程序漏洞,并向香港警务处长或香港特别行政区行政长官提出建议。有了这样一个专门监督警察的机构,有既有助于强化对警察权的监管,也可以监督大大小小的公安局长们,使他们避免走上滥用权力和执法违法的道路,不是很好吗!

最后一点是老生常谈,就是加强媒体监督。在西方社会,媒体被称为继立法权、司法权、行政权之后的“第四种权力”,通过媒体监督促进政府决策和执法公正的理念一直被奉为民主的圭臬。对于很多官员来说,内部的通报批评和行政处分,远远比不上新闻媒体的曝光,使其自律、自制更为有效。中国人提“慎独”。这是因为在大庭广众、众目睽睽之下,人们说话行事自然会慎重,而在人们看不到之时,警惕之心才会松懈,灰暗行为才会滋长,对自己的要求程度才会有所放松。要使局长们明白,他们的每一项工作除了受相关法律和规章制约外,还会处于新闻媒体监督之下,如有滥权徇私之举,就会被新闻媒体广泛报道,其失职行为的后果会更加严重。对新闻媒体横加限制、设立许多清规戒律是专制社会的特点,只会纵容腐败现象,而不利于社会的健康发展。

2004年12月9日

文章来源:作者文集

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