张祖桦:军队国家化乃政治文明之通则

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近期以来,国内有识之士在探讨国家发展战略、呼吁政治改革的过程中,屡屡提到军队国家化的课题。仅笔者有限所知,先后有中央党校教授杜光、原《工人日报》常务副社长兼副总编辑、《经济学周报》总编辑何家栋、北京大学教授贺卫方、老一辈经济学家冯兰瑞分别撰文或发言谈及这一内容。

杜光先生在《从朱成虎氏狂言想到军队国家化》(载博讯2005年8月31日)一文中写道:“军队国家化是政治体制改革的一个重要课题。它最初出现在上世纪八十年代后半期,是对邓小平于1986年提出政治体制改革的微弱的回应。邓小平1986年9月至11月曾多次谈到要进行政治体制改革,‘改革的内容,首先是党政要分开。’这些讲话在知识界青年中掀起了一股讨论政治体制改革、研究党政分开的热潮。党军分开是党政分开的自然延伸。”

杜文披露,1988年秋冬之间,他本人作为新成立的政治体制改革研究会的干事长,正在负责筹办《中国政治体制改革》双月刊,有人介绍了一篇主张军队国家化的文章,题目叫《从阶级军队向共和国军队的跨越——试论我军领导体制的改革》。该文作者是济南军区的一位青年军官,不久前曾在军队的内部刊物上发表了同一主旨的文章,在军队内部引起了很大反响,军委高层有人赞成,有人反对。投来的文章就是在那篇文章的基础上修改而成的。该文的基调是:军队现行的领导体制,“给社会主义建设新时期的军队建设带来许多弊端”,主张“变党对军队的直接领导为国家对军队的直接领导”,“把军队体制纳入国家统一体制”,“实现军队国家化”,“党委领导下的行政首长负责制应逐渐转变为行政首长负责制”,“军队中的党组织不再是权力机构”。该文还未及发表就发生了震惊中外的“六四”大镇压,《中国政治体制改革》双月刊不幸夭折,军队国家化的声音也就沉寂下去了。

何家栋先生则在《关于刘亚洲战略思维的问答》(载《开放》杂志2006年月二月号)一文中论述了“中共党军关系的三代模式”。

第一代,军党化,为主义而战。党拿枪,枪建党,党军一体,有党权即有军权,无军权亦无党权。

第二代,草头化,为权力而战。邓小平要枪不要党,就因为枪可以指挥党,总书记不听话想废就废,捅出漏子就撇开中央调集军队包围首都,在和平时期大开杀戒,制造震惊世界的大惨案。

第三代,家丁化,为利益而战。一代不如一代,更加不成体统,军队不知道该站在哪一边,变成豪强争权夺利的工具了。

何老的文章还指出:“人民解放军本来是一支高度政治化的革命军,正如名称所示,它是解放被压迫人民的,按道理讲,革命胜利了,人民解放了,它就没事了。应该及时转为一支国防军,承担抗御外敌入侵的任务。”但是在党军一体的体制下,军队没有转型,政治化也没有消解,执政党没有经过普选获得人民授权,整个国家还保留着战时体制,没有言论集会结社自由,就像一座大兵营、大监狱,与现代政治文明无缘。这样下去是非常危险的。

许多人可能不知道,早在半个多世纪以前,中共就曾主张实行军队国家化。1945年12月16日,周恩来作为中共代表在重庆举行记者招待会公开表示:“国民党一部分人所提的方案,是先将军队交给政府,再由政府给一点民主。我们认为现在的政府还是一个一党专政的政府,把抗日的军队交给这个一党专政的政府,也就使人民抗日的军队,变为国民党的党军了,于是政府再用请客方式,请几个人去参加政府。这个办法是行不通的”。周主张:“把政府改组为各党各派、无党派人士参加的民主合作的政府,再由这个政府去统一全国的军队”。周的意思是,首先政治民主化,然后军队国家化。(参见邓野著《联合政府与一党训政》第268页)

无独有偶,当时国内自由主义知识分子的代表人物储安平在军队国家化问题上也持与周恩来同样的见解。储安平在涉及内战、国共两党的党争时,多次阐述过军队国家化的观点,他认为军队国家化是实现民主和宪政的起码条件,舍此则一切都不好说,因为以武力相较的争斗是难以走上民主道路的。(参见谢泳著《储安平与“观察”》第21页)

我引证周储二人之言论是要说明,阳光底下并没有多少新鲜的玩意儿。军队国家化根本不是什么惊世骇俗的新观点,而本是60年前在野的中共与自由民主人士共同的主张。历史表明,中共并不是真要实行军队国家化,而是出于与国民党争夺天下的需要,把军队国家化作为幌子,以抵制国民党统一军权的企图。一旦中共用武装斗争打败国民党,就立即把“军队国家化”的主张扔到爪哇国去,从此一路高唱“坚持党对军队的绝对领导”的“新杨柳枝”了。

党对军队军队实行绝对控制的“党军”模式是一种与现代政治文明相背离的危害极大的体制。

首先,它是一种典型的人治模式,而非法治体制。在党军体制下,军队的一切行动都必须听命于党的的指挥棒,实际上是听命于掌握军权的党魁或党内大佬。军队被不断地告知,要“坚持拥护”党的领导,“坚持服从”党的指挥。在这种体制下,军队作为党的工具参与国家政治:一方面,军队在政治权力斗争和重大决策上起关键作用;另一方面,在党的决策层,握有军队实权的个人能够在党内占据强势地位。党凌驾于宪法和法律之上,使得国家的法律规制形同虚设。党魁或少数党内大佬可以随心所欲地支配军队,使之服从政治需要,而不是其本职(保卫国防)。

其次,党军模式是与宪法原则相冲突的,或者说是违反宪法的。现行《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。第二十九条规定:“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防,抵抗侵略,保卫祖国,保卫人民的和平劳动,参加国家建设事业,努力为人民服务。”“国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化建设,增强国防力量。” 同时规定:“中华人民共和国设立中央军事委员会,领导全国武装力量。”国务院履行“领导与管理国防建设事业”的职能。也就是说,按照现行宪法,全国武装力量的领导者是国家的中央军事委员会,国务院则进行具体的领导与管理。“一切权力属于人民”当然包括军队权力;代行人民权力的机关是人大,因此,军队应向人大负责而不是听命于党。实际情形完全不是这样,直到今天,中国军队仍然是“党军”,而非“国军”——国家的军队。

党军模式属人治体制,与宪法原则相悖,无须赘述。下面谈谈其弊病与危害。

1、党军体制与军队干预政治,助长了个人专制,严重阻碍了国家民主化与法治化,也在很大程度上从负面影响了国家的经济发展与国家现代化的进程。

2、军队政治化容易被具有政治野心的人利用来谋取私利,导致军队成为政党或个人谋取政治权力的工具甚至是牺牲品。

3、军队将所谓的“革命化”置于优先地位,意识形态挂帅,重政治轻军事,造成政治干部与军事干部之间的矛盾与内斗,在军队内部培养了一批以政治为业的人员,专司政治整肃,严重地削弱了军队的战斗力。

4、按政治需要组建军队,导致军队规模过大,组织结构畸形,高技术军种构成偏低。

5、军令、军政系统合一,指挥关系复杂,中间环节过多,内耗频生,使军队的整体做战能力受到极大损伤。

6、军官任命由党委和政治部门专管,与业务领导脱离,滋长军队干部管理方面的腐败。

7、军队非职业化,造成军人职业感的模糊,致使军队自身现代化建设严重滞后。

8、党军体制与军队干预政治的沿续,对军队的合法性和军人在人民心目中的形象造成极大损害。党为了自身利益将自己的意志强加给军队,使军队卷入政治斗争甚至于做出屠杀人民、伤天害理、人神共愤的事情,背上沉重的历史包袱。最为典型的是军队参与文革和何家栋先生文章中提到的“六四”屠城。这两大事件对军队的伤害至深至巨。我接触过许多曾在军队任职的人士(何老也是其中之一),他们均对此感到痛心疾首。

9、即使是对中共领导人包括总书记,维系党军体制的害处也远大于获利。因为这种体制最不稳定,最不重视程序,最容易发生政变,也最不安全。君不见,华国锋、胡耀邦、赵紫阳等先后几任党主席、总书记不就是被掌握军权的大佬密谋搞下台的吗?

军队是由人民(或称“纳税人”)供养的,而非政党供养的。政党本身并不能创造财富,更不能提供军队生存所需的给养和物质资源。军队没有理由充当某一政党攫取政治权力的工具,而应对人民负责,为人民服务,听命于由人民依法定程序民主选举产生的国家机构。军队国家化乃是人民行使管理国家权力的必然要求,是国家民主化与法治化的必备条件,也是保证国家长治久安的万全之策。

军队国家化乃是文明国家的通则,实行宪政民主体制的国家莫不如此。以我们的近邻印度为例,印度军队不从属于任何政党,只服从于民选政府。印度宪法规定:印度实行三军分立,总统兼武装力量最高统帅,内阁国防委员会为国防最高决策机构,总理担任该委员会的主席。三军统一作战指挥权平时归内阁总理,由总理通过内阁秘书处与国防部行使,战时则通过授权给军种参谋长来实施统一指挥。内阁国防部长是最高军事首长,负责军队的日常行政事务。印度军队是非政治组织,在政治上严守中立,从不参与政治斗争,忠诚地履行宪法赋予的职责,因而受到印度人民的信赖和尊敬。印度军队国家化的成功经验很值得我们学习。(参见胡志勇著《文明的力量印度崛起》)

众所周知,今日中国仍是一个如周恩来在半个世纪以前所说的一党专政的国家,党仍在顽固地垄断一切权力,特别是军权。军权可以说是党的生命线和最后屏障。因此可以想像,军队国家化的改革阻力非常之大,搞得不好,还可能诱发政治冲突和政治危机。但是,天下没有一成不变的事情,久拖不决迟早会深受其害。

我的主张与建议是,军队国家化与党军变国军(国家军与国防军)的大方向应明确,以与国家民主化、法治化的进程相配合,最终目标是要建立宪政民主的政治体制。在这个大目标之下,实施的步骤可以分阶段稳妥地推行。军队改革总的原则应是职业化、法制化、非政治化和现代化。应撤消中共中央的军事委员会,保留国家的中央军事委员会,国家军委由国务院及国防部与军队最高领导人组成,由国家元首担任当然主席。国防部作为国家中央军事委员会(也可考虑改称国防委员会)的办事机构,应享有具体管理和监督军队的全权。军队的政治委员制也应撤消,可以考虑设立军人品德教育机构取而代之。为使军队非政治化,一切政党与政治性组织均须退出军队,军队不得参与国内政治竞争,并在政治上严守中立。国防部须向全国人民代表大会和全国人大常委会报告军队建设情况和问题;特别是国防建设所需的经费,更必须报请人民代表大会审议批准。正如杜光教授所言:“人民纳税养育了军队,完全有权利知道这些钱是怎么花的。”

党军体制自上世纪20年代由国民党肇始,迄今已沿续了大半个世纪。要从根本上革除党军体制,使中国军队体制真正走向政治文明,以求国家长治久安,当然是件很不容易的事情。正因其难,才愈加需要深入讨论,周密研究,集思广益。对此抱持讳疾忌医的态度是非常不可取的,而把国家之公器当做政党的私产的立场更是祸害之源。

2006年6月

民主中国

文章来源:作者文集

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