郑永年、吴国光:论中央─地方关系(6)

Share on Google+

──中国制度转型中的一个轴心问题

第六章 不平衡发展与国家整合:从经济关系到政治关系

郑永年
吴国光

产业政策与不平衡发展
不平衡发展的后果
在市场和集权之外
国家整合的几种方式
小 结

与“发展型地方主义”的兴起相伴随的,是地区之间发展差距的拉大,形成了所谓不平衡发展。和经济发展的不平衡现象相伴随,自然会有政治与社会发展的不平衡,如政治素质、政治观念、文化思想、生活水准等等的地区差异的拉大。这样的不平衡,可能导致经济上的地区分割,从而影响经济的发展;而在中央权威式微的情况下,更可能带来国家整合的困难,从而产生与此相关的一系列政治经济危机。所以,在本章中,我们将从经济到政治两个层面来观察由于地方力量的强大而产生的新型的地方─地方关系,并由此研究中央─地方关系。换句话说,这样的研究,将从经济发展的不平衡开始,引申到政治上的后果与对策;将从对不平衡的地方和地方之间的关系开始,归结到中央在地方与地方、地方与中央之间关系上的角色。

产业政策与不平衡发展

一九四九年之前,中国的经济发展呈现极端不平衡的状态。一九四九年之后,中国共产党执政的中央政府采取了一系列重大的产业政策,致力于改变这种不平衡发展状况。当然,这些产业政策的综合经济效果是有很大争议的,但是,就其寻求地区之间经济的协调发展这一点来讲,这套产业政策在很大程度上达成了其本意(陈桂生、陈吉元,1988)。从地区之间平衡发展的角度来看,一九四九年以来,中国的中央政府的产业政策大体经历了三个阶段。第一个阶段是所谓“一五”和“二五”时期,即中共执行的第一和第二个全国五年计划期间,产业政策旨在协调沿海与内地关系。第二个阶段是所谓“三五”和“四五”时期,毛泽东的“大三线”工程上马,产业政策急剧地向西部内陆地区倾斜。第三个阶段则是改革开放以来的八十年代,中央政府的产业政策反过来向东部沿海地区倾斜,“让一部份人先富起来”的经济思想也同时体现在中央政府对于不同地区之间的产业政策上来。

在“一五”期间,全国基本建设投资共计五百八十多亿元。其中,百分之三十六点九投放在沿海地区,百分之二十八点八在中部,百分之十八在西部,其余百分之十六点三则是所谓不分地区的投资。这样以来,在整个中西部的投资比例,就比在沿海大九点九个百分点。按不同省份来说,当时基建投资占全国百分之三以上的省市有十一个,其中分布在沿海的有北京、辽宁、河北,中部有山西、吉林、黑龙江、河南、湖北,西部有四川、陕西、甘肃。客观地说,“一五”期间的产业政策对改变全国经济的不平衡发展有重大的影响。据一项统计,经过“一五”期间的努力,东西地区的工业“静态不平衡差”(指某一时点上不发达地区对发达地区在经济实力上的差异)由1952年的百分之五十三点零三,缩小到1957年的百分之四十六点五九。同时,在国民收入、社会总产值、工农业总产值、人均国民收入和居民消费水平等方面,东西地区之间的差异也随之缩小。而在“三五”和“四五”期间,由于所谓“大三线”建设的展开,使得中央政府的产业政策大幅度地向西部倾斜。“三五”期间全国基建投资九百七十多亿元,其分布情况是沿海占百分之二十六点九,中部占百分之二十九点八,西部占百分之三十四点九。投资比重占全国总数百分之四以上的省份有八个,其中,西部占五个,中部占三个,而东部仅占一个。与“一五”期间相比,沿海投资下降了十个百分点,而西部急剧上升了十六点九个百分点。中西部工业产值在全国的比重从此有所提高。至1975年,中、西部对东部工业的静态不平衡差,由1957年的百分之四十六点五八进一步缩小到百分之三十六点四。

但是,由于中央政府产业政策的基本目标是追求均衡发展,所以,其产业政策尽管改善了不平衡发展,但经济效益及发展速度成为问题。例如,全国工业年增长速度从“一五”期间的百分之十八下降到“三五”期间的百分之十一点七和“四五”期间的百分之九点一;从经济效益看,全民所有制工业的资金利税率由“一五”期间的百分之二十九点四下降为“三五”期间的百分之十八点九和“四五”期间的百分之十八点七。

邓小平时代的不平衡发展战略,使中央政策大幅度地向东部倾斜。从1981年到1989年,全国基建投资九千多亿元,投放在东部的占百分之五十点一,中部占百分之二十六点六,西部仅占百分之十六点三。投资比例占全国百分之四以上的省市有九个,其中,东部占七个,中、西部各占一个。中、西部投资比例大大低于以前的两个阶段,中、西部投资占全国的比重低于其人口占全国的比重。一九八九年,中西部人口占全国百分之五十八点七,而1981─1989年基建投资比例只占全国的百分之四十二点九,比其人口比例低十五点八个百分点。投资的倾斜,加上外汇留成、财政上缴等政策上的倾斜,其结果是东部经济高速增长,而中西部经济增长缓慢以至滑坡,一度缩小了的不平衡开始大大加剧。以1989年与1980年相比,中西部和东部工业的静态不平衡差扩大了五点四,国民收入、社会总产值、工农业总产值的不平衡差也分别扩大了五点九到十点九。与此同时,人均国民收入的地区差距也扩大了。在1952年,东部人均国民收入为115.60元,中西部合计为83.50元;至1989年,东部为1571.30元,中西部为929.80元,与1952年相比,东西部人均国民收入的绝对差由32.10元扩大到640.50元(以上数据见杨再兴等,1991)。

中国社会科学院“社会指标课题组”根据1993年的统计,选择了二十个有代表性的重要指标,对各省市的社会发展速度作了评价和排列,从而反映出各地方之间经济发展的不平衡状况以及与此相关的其他种种差异。根据这项研究,改革以来经济社会发展指标综合指数增长居第一位的是浙江,而广东居第二位,海南、江苏并列第三位,上海紧追其后为第五位。以下,居第六至十位的分别是云南、山东、福建、新疆、河南,居第十一至二十位的分别是河北、湖北、江西、贵州、广西、安徽、湖南、四川、内蒙古、山西,居第二十一至三十位的则是辽宁、北京、宁夏、天津、吉林、西藏、甘肃、黑龙江、陕西和青海。在各项指标中,“社会结构”一项由第三产业劳动者比例、非农业劳动者比例、非农业人口比例和社会投资比例等四个指标构成,反映了社会化、城市化和对社会发展的重视程度。就这项指标而言,在改革期间,增长最快的是海南、河北、山东、湖北、湖南五省。“经济效益”指标由人均国民生产总值、社会劳动生产率、国有工业固定资产原值、工业企业资金利税率、人均地方财政收入和每一农业劳动者生产的粮食等六个指标构成,反映了综合的和工农业生产的主要经济效益的增长情况。就这项指标而言,以海南、广东、浙江、云南增长最快。“人口素质”指标由人均自然增长率、初中以上文化程度人口比例、每万人大学生数、每万名职工专业技术人员数、每万人口医生数等五个指标构成,而增长最快的地区则是上海、山东和新疆。“生活质量”指数以居民消费、工资、收入水平、社会福利水平等五个指标组成,增长最快的是江苏、浙江、上海和广东。

不平衡发展的后果

八十年代的分权战略把投资重心放在东南沿海,加之其它体系如价格体系的不合理,导致了各地区间矛盾的加剧。尤其是中西部与东部之间的地区矛盾。很显然,不合理的价格体系导致中西部以能源、原材料、初级产品加工为主的地区双重价值流失,而以加工为主的地区则取得双重利润。以加工、特别是轻加工为主的地区,由于较易取得双重利润,因而愿意继续在低水平上扩大一般加工工业的生产规模,而不愿花更多力量、冒一定风险,在结构升级、产品换代上下工夫。再者,能源原材料加工初级产品为主地区,为了减少地区价值的流失,也纷纷致力于加工工业,特别是价高利大的轻加工。于是,各地采取行政手段,建立各种关税壁垒,阻止本地资源的流出和外地产品的进入。据统计,除西藏、海南外,全国二十八个省市区四十个工业行业的产值结构,同全国工业行业产值结构的平均相似系数高达0.81(最高值为1),而反映区域结构特色的“专业化系数”,则低在0.25以下的省市就有21个,占总数的百分之七十五。这充份反映了全国各地产业结构的趋同化倾向。而产业的同构性就导致了地方经济保护主义的盛行。各地区之间互相竞争,诱发资源大战、销售大战,各地封锁、市场分割等一度十分严重。

但是,产业的同构性并不表示各地间差异的缩小。恰恰相反,各地发展的差异仍然在日益扩大。这使得中央政府难以制定及实施统一的政策,各地很容易以“省情不同”来抵抗自上而下的政策。而现代国家的国家能力的一个重要标志就是中央政府的政策能够深入社会。产业结构的同构性也使得地区协调成为困难,且不说发展地区与不发展地区间的合作,就连发达地区之间的合作也有问题。例如,在苏州、无锡、常州之间很少有合作关系(丁金宏、罗祖德,1991)。上文提到的江苏、浙江、上海之间的竞争也是一个例子。

就地方和地方的关系来说,经济改革并未使得地方之间的相互依赖增加。相反,改革使各地变得更为独立。世界银行的研究发现,随着省与省之间贸易依赖度的下降,各地方纷纷实施地方保护主义及各种变相的价格保护政策,中国各省之间的贸易额为全部国内生产总值的百分之二十二点一,而欧洲共同体国家之间的贸易额是其国内生产总值的百分之二十八点三,在前苏联各共和国之间这个数字则为百分之二十七点二。由此,世界银行得出结论说,中国的各地方正倾向于作为一个独立的“国家”来行动,他们和外部世界的贸易额增长了,但是与国内其他省分的贸易额却下降了。湖南和江西曾禁止他们的粮食“出口”广东,广东则曾试图限制外来民工。一些地方银行采用种种办法来限制富裕地方的购买力,防止“肥水外流”。富裕的省份甚至动用地方民兵开路以获得贫穷省份廉价的食品和原材料,而贫穷省份则以同样的方法来反击。各地方之间的“丝绸大战”、“粮食大战”等从未间歇,并经常致使各地地方建立各种“边防”检查站。湖北、吉林和辽宁始终禁止从外地进口粮食和轻工业品,而吉林、河南、辽宁和湖北则制定了许多行政条例只容许出售本省生产的酒类、洗衣粉、自行车和电视等商品。世界银行担心,随着各地变成一个个独立的“国家”,全面的地方主义会在中国兴起,中国经济的发展也会因此而受到阻碍(Segal,1994;Kumar,1994)。

根据世界银行的研究,到2010年,中国将会成为世界上最大的经济大国。如果用购买力来计算GDP,则中国在1994年就已经成为世界上第二大的经济大国。但是,具有讽刺意味的是,市场化下的高速经济发展,既没有使中央政府更加具有权威性,也没有能够使中国的经济变得更加具有整合性。如前所述,在“分权战略”实施下,各地的经济发展极不平衡,地方主义的兴起正在成为一个让中央头疼的问题。有的学者甚至称中国经济为“诸侯经济”,因此强调“削藩”和加强中央权力(王绍光、胡鞍钢,1993)。

如上文所说,地方主义兴起的一个表现,是地方政府不愿把更多的税收转移给中央,而中央政府只好疲于和地方政府谈判。据报导,山东省领导人表示,以后中央政府如果要征收新的税种,必须事先和地方政府商量。广东省官员也宣布,广东政府不能盲目地执行北京的意志。在地方看来,不服从一项自己并未参与的决策是合乎情理的。但是,对中央来说,权力基础就大大削弱了。

对中央政府权威更大的挑战来自富裕的沿海省份。这在南方,尤其广东,特别明显。广东在改革期间,GDP的年增长率达到了百分之二十。至1992年,广东成为第三经济大省,以人均来说,是第五经济大省。在1979─91年间,广东吸收了全国百分之十八点八的外资。至1991年,省政府预算的百分之二十八点七依赖于外贸,而这个比例在同样是富裕省份的江苏仅是百分之五点七,在浙江是百分之二点四。广东的权力不仅在于其高增长速度为全国平均的两倍,而且在于其吸收外资的能力。在1992年占全部外资的百分之五十。及其与外部世界的紧密联系。由于广东有如此大的经济权力,它自然可以向中央政府挑战。例如,中央政府原先不想在深圳设股票市场,想在上海先设,因为上海毕竟较易控制。但广东较上海早一天开发了股票市场,北京只得事后承认。这表明广东巨大的财政金融独立性。

更为严重的是,经济发展的不平衡导致了一种内部殖民主义(internal colonialism)的现象,即落后地区产生了被发展地区剥削的感觉(Hechter,1975)。事实上,地区间的剥削确实存在。这就导致了国际政治经济中所谓的“政治民族主义”(political nationalism)。对地方来说,就是“政治地方主义”(political localism)。经济问题就开始扩展到政治方面。在国际政治中,国家间的经济冲突往往演变为武力冲突,甚至导致战争。而在国内政治中,由于中央霸权的存在,这种冲突往往可以通过中央的协调而取得地区之间的合作,因此政治乃至军事冲突的可能性应该比较小。但是,如果中央霸权衰落,其协调功能每况愈下,则地区之间政治无政府主义状态就会加剧,政治地方主义很可能会登上国家的政治舞台,导致国家的整合危机。改革中的地方贸易保护主义或“诸侯经济”,还只不过是政治地方主义的一种最简单的表现而已。

在市场和集权之外

怎么解决地区发展的不平衡问题呢?许多政策分析家和学者曾提供过两条途径来解决不平衡发展及与此相关的问题。第一条可称为自由经济方法,即认为各地方尽管发展极不平衡,但它们都存在自己的比较优势(comparative advantage)。所以,如果有一个统一的市场存在,比较优势的原则就会发生作用。就是说,各地会在地区之间的自由贸易中获利,而地区之间的自由贸易又会增进技术、资金等的流通,从而帮助缩小不同地区之间的发展差异(张欣,1991)。第二种途径则可以称为“集权方法”,就是通过中央政府的权力集中,特别是财政权力的集中,集中必要的资源而在地区之间进行再分配,以达到经济的区域均衡发展(王绍光、胡鞍钢,1993)。

显然,这里的“集权方法”,就是一九四九年之后中央政府曾经长期采用的计划经济的方法的实质,即通过中央政府对于资源的集中和再分配来干预地区经济发展。如果采用这一方法来改变目前的地区发展不平衡,就意味着要重新收回下放给地方的权力,回到计划经济的路子上去。 不过,如前所述,现在地方已经发展到有足够的力量来抵抗中央的重新集权,因此,这个办法在可行性本身就是有疑问的。何况,它的实施必定会削弱地方的经济发展动力,地方政府即使不积极抵抗而只是消极对付,也就足以影响地方经济的发展了。一九四九年以来的历史已经证明,即使中央能够通过这样的办法来解决地区之间的不平衡发展,它的消极后果也是十分严重的。首先当然是这类产业政策的经济效率极低,导致经济发展停滞。而且,即使在计划经济已经失败的今天,由于这种产业政策而带来的后果还仍然是中央政府的包袱之一。就是说,在中央政府用产业政策深入于地方经济的过程中,曾经在各地建立了相当的工业规模。而在市场化改革的过程中,这些工业难以被推向市场,从而经济效益低下。而中央政府不仅无能提高这些工业的经济效益,而且背上了很重的政治包袱,很难从这些工业中撤出来。所以,愈是国有企业多的地方,改革就愈是困难。调整产业结构本身已经并非易事,而由调整产业结构所产生的政治问题,如失业等,更是难以对付。在这个意义上,我们可以问:即使中央政府能够有强大的能力制定不同的产业政策并干预地方经济发展,从而减小地区发展的不平衡状态,这样的负面影响又怎么消除呢?

相比之下,也许自由经济的方法较为理想。但是,事实是,地方之间的比较优势虽然存在,但是在目前情况下这并没有直接导致地方之间倾向于合作。况且,在中国,我们无法假设已经有一个市场存在。所以,我们认为,市场固然重要,但是完全依靠市场方法来解决地区之间发展的不平衡则还是不成的。这并不是说不能用自由经济的方法来解决问题,而是说,自由经济方法的运作必须具备一定的条件,而这样的条件不是经济本身所能提供的。

这样,我们就不得不去发现第三种解决方法,而这种方法的特点,是利用政治手段来促进市场的运转。德国国民经济学家李斯特(List,1966)早就观察到政治因素在经济事务中的作用。他甚至怀疑有所谓纯粹的自由经济存在,因为只有在具有相等的工业发展水平的国家间的竞争才会有利于竞争的各方,而这样的水平相等在历史的发展过程中是很难找到的。一个国家的工业、商业、航海等方面如果落后于他国,即使拥有丰富的物质资源,它也只能在竞争中处于劣势。就是说,“比较优势”只是在工业水平相当的国家中发挥作用。李斯特虽然讲的是国际经济,但对观察国内经济事务也有启发意义。就是说,我们不能迷信于比较优势原则来自动地建立市场,来减少地区间的冲突以达到合作,而必须寻找一种力量来帮助解决这个过程中的问题。在国际经济舞台上,由于各国都为主权国家,很难有一种超乎各国之上的机构来协调各国的经济行为。即使是国际组织,由于各成员国的地位平等,也因此并不能在许多方面达成合作。而与国际经济不同的是,在国内环境中,中央政府应该有其建立中央霸权的合法性。而由于这样的霸权的存在,强制性合作便成为可能。这就是说,中央政府应该并且可以建立一种制约各地方经济行为的制度,从而解决地区发展不平衡问题。

应该强调的是,这里的“霸权”并非集权。他们之间的区别在于,霸权是一种市场取向的权力机制。在运用这种方式来处理中央与地方关系时,并不一定要由中央操纵一切,而是赋予地方重要角色。中央政府的主要作用,则表现为通过强制性的市场行为来调配资源,比如运用市场手段来打破地方的保护主义,等等。在这种情况下,中央政府不是把经济权力再次集中到自己手中从而影响地方经济发展,而是通过自己的政治权力来引导地区之间的经济合作。正象政府可以通过政策手段吸收外来资本一样,中央政府也可以通过政策手段来促进富裕地区的经济向贫穷地区延伸。显然,如果在落后地区投资有利可图,富裕地区就会有动力去投资、赚钱。问题是,中央政府必须帮助打破这中间的障碍。通过这样的过程,内地可能会形成一种“依赖性发展”(dependent development,Evans,1979)。但是,从长远看,依赖性发展较之各地相对独立的发展会更有利于国力的增长和地区的平衡。

中央政府也可以鼓励区域市场的发展。如上文提到,在落后地区有一种客观的要求,即联合起来和中央或富裕省份谈判。这种要求应该得到中央的鼓励和支持。地区之间的经济联盟,甚至某种程度上的政治联盟,也可以是有利于中央权力的加强的。一方面,地区联盟会减少治理个体省份的负担;另一方面,更重要的是,它为中央创造了新的权力基础,从而使中央突出自己的协调者角色,从而超越于地方权力之上。道理也很简单:如果各地是相对独立的发展,则中央的权力就成为多余;如果有相互联盟合作的必要,一个协调者就不仅是很需要而且是地位优越的了。

国家整合的几种方式

由于地方力量的增强,也由于地区发展不平衡的拉大,中国的国家整合的问题就变得越来越突出了。与上面讨论的不同思路类似,有关社会科学文献中关于中心与边缘(central─peripheral)或中央和地方(central─local)之间整合问题的研究,也提出了三种不同的模式。这里,我们不妨一并加以讨论。

根据政治学家西德尼·塔如(Sidney Tarrow,1977)的总结,历史上存在有以下几种主要的整合模型。第一种是中心扩散型。这种模型基于四个经验观测之上:(1)每一社会都有一个中心;(2) 中心体现社会的价值,或者说,中心规定社会的价值体系;(3) 社会精英,特别是行政或政治精英,是社会价值的维护者;(4) 社会中的基本冲突发生在意图扩散中心价值和抵制这种扩散的团体、集团和机构之间。这种模式出现于西欧现代化的早期,也存在于现代发展中国家。根据这一模式,一个国家的整合能否成功,主要取决于中心能否成功地把其价值体系扩散到地方和边缘地带。这一模式的优势是它看到了现代化过程中中心与边缘及中央与地方之间的冲突。不过,就今天中国的现实来说,其缺陷也很明显。中国的中心扩散型整合在共产党治下已经完成。较之中国历代王朝,共产党的国家机器几乎覆盖了中国社会的每一角落,其意识形态几乎成了社会价值的代名词。但很显然,地方和边缘并不能跟“落后”相等同。相反,在改革期间,正是地方和边缘充当了新价值和新观念的创造者。今天中国的整合问题,并不是地方抵制中央的深入(penetration)而引起的,在于中心没有转变其统治机制及统治价值去适应地方一些新的价值观念。所以,一味地强调中心的扩散,势必回复到过去改革前的专政统治,而扼杀新兴地方与社会力量。

第二种是市场扩散型。自由主义经济学家在总结西方经验的基础上认为,如果自由市场能够得到任意的发展,它必然会深入落后的地方与边缘,最后造成一个统一的市场以整合国家。这一模式受到新马克思主义者的批评。当然,马克思早期也有相似的思想。比如说,他认为资本主义自由发展的结果会导致世界性统一大市场的形成。但是,新马克思主义者观察到,在后发展中国家,市场扩散并不能整合中央与地方、中心与边缘,相反,市场扩散经常造成中央与地方之间的冲突与危机。主要原因是地方和边缘地带无能动员必要的资源去克服它的从属地位。确切地说,其一,在中心地带,市场一般比较发达,基础设施完备;而在边缘地带,市场比较薄弱,竞争能力较低。其二,中心与边缘地带之间工资与生活水平差距巨大,边缘地带的资源因此经常流向中心地带。其三,中心地带所聚集的资本和技术非边缘地带所能及。在新马克思主义者看来,如果说,自由市场在国际上的扩散造成了帝国主义(imperialism)或殖民主义(colonialism),那么在国内则造成了一种“内部殖民主义(internal colonialism)。新马克思主义因此强调强政府和强干预(Hechter,1977)。

市场扩散模型和相关的批评给我们的启示是多方面的。其一,我们不能盲目地相信市场会解决一切问题。中国国内各地发展差距巨大,“内部殖民主义”现象即等级市场似乎日趋严重。这要求中央政府有强大的权威去干预地方发展。第二,市场是迄今为止最为重要的整合不同区域的几个途径之一。需要指出的是,现在市场导向的改革是因为过去单用政治方式整合国家实践的失败,不能因为市场不是万能良药而一味的去追求政治手段。其三,我们所强调的政治手段,并非是过去那种政治的和计划经济的手段。在中国,市场在国家整合中的作用有限,是因为中国经济发展不平衡,一部份地区先富裕起来了,而其他地区发展则相对缓慢。如上所说,地方经常用政治手段实施地方保护主义,从而阻碍市场发展。所以,我们强调用政治手段调节地方发展,指的是中央的市场经济趋向的经济政策。中央必须有霸权,但霸权必须是市场导向的。第四,结合中国的实际情况,我们认为“内部殖民主义”或“等级市场制”事实上要比地方各自分割的市场更有利于经济发展,也更有利于落后地区赶上发达地区,因而有利于国家的整合。退而言之,由“内部殖民主义”带来的弊病,也可以用政治的和经济的方式来解决或缓解。从某种意义上说,任何一个国家在发展过程中都必须经历这一过程。正象一些学者所发现的,即使在发达的英美,也存在着“内部殖民主义”现象(Hechter,1977)。从经济上说,中央政府可用财政的和金融的手段来调节收入分配,纠正区域差距;从政治上说,则可以通过地域民主等手段来产生中央─地方间的精英联盟,消除地方独立的因子。

第三种整合方式是行政─官僚制度型。这一模式强调国家整合的政治方面,即通过一套国家机器(行政官僚体系)来整合国家。这是不言而喻的。没有这样一套国家机器,也就谈不上现代国家。一套有效的行政官僚体系具有非常巨大的整合国家的能力。从这一角度说,中国目前所推行的文官制度如能平稳进行,中央政府统治国家的能力可望提高。但文官制的推行只是一种行政改革,它并不是政治改革。只有政治改革才能解决谁来掌管这套国家机器的问题。拿“一朝天子一朝臣”的说法来说,如果文官制度的改革使得“臣”不会因为易“主”而易位,但如何产生这位合法的“主”,还是一个大问题。这就是权力转移的问题。自近代以来,主权在民的思潮及实践日益普及,即使普通臣民不能人人有机会去充当或选择他们的统治者,他们也有权力有他们自己的代表去为他们选择统治者。显然,首脑地位合法与否,对国家整合及政治稳定关系重大。这里,如何利用地方因素来产生合法的首脑,将是我们在下一章中要讨论的问题。

小 结

中国经济发展的不平衡已是一个不容忽视的事实。通常,人们把中央政府不平衡的发展战略视为不平衡发展的根源。但是,历史的回顾表明,北京中央政府曾经长期实行推动平衡发展的政策,一直强调要实现中国的平衡发展。问题在于,这样的平衡发展往往是照顾了平衡而牺牲了发展。所以,我们不赞成继续使用传统的中央集权的手段来缓解地区之间的不平衡发展。

但是,我们也不主张完全依赖市场的自发作用来解决地区之间的发展不平衡问题。我们强调中央顺应市场规律而建立中央霸权,以发挥中央协调者的独特作用,从而加强自己在经济均衡发展与国家整合中的作用。

当然,我们看到了中央政府对于这个问题的严重性已经有足够的认识,也在努力采取措施以解决问题。但是,两个方面误导使得中央政府无法达成这样的功能。第一,以为纯粹的经济方式就可以奏效,这是对于中央政府的误导。事实上,改革以来,中央一直在强调宏观控制的重要性,但收效甚微。中央政府也曾鼓励并实施各种经济手段来促进各省之间的经济合作。尽管确有许多跨省贸易组织的出现,但地方保护主义还是严重。中央政府确有能力去建立跨省组织,如在云南建水电站以服务于广东,但成功的例子非常少见。更为深刻的经济领域的改革也在尝试。比如说,中央政府在近年来推行的联邦式的税收制度就属于这一类尝试。但是,地方对于新税制的抵制这一事实表明,仅仅用经济方法来整合整个国民经济是不现实的。没有政治手段来辅佐,经济手段成功的可能性不大。经济改革必然包含有政治意义,因为改革本身就是一次权力的重新调整分配。

第二,认为单纯的集权(或分权)就能解决问题,这是又一种误导。在分权的过程中,中央政府由于没有弄清楚什么权该集,什么权该分,在把行政权下放的同时,也把一部份应当属于中央政府的政府权力也下放到地方政府甚至企业。这导致了中央政府已经缺乏“政府集中”去调整中央与地方之间的关系及协调各地方之间的关系。如果现在仍然没有分清什么权该集,什么权该分,只是反过来加强中央集权,则危机依然不会得到解决。解决问题的方法不在于去责怪地方的经济行为,因为地方利益取向的行为本来就无可厚非。关键是中央政府须有一套包含了地方利益的制度可以用来制约地方权力。在传统的体制下,中国共产党强调它的一个独特的政治优势,即具有“全党服从中央”这一纪律的统一的中国共产党对于中国的领导。但是,随着地方经济的发展及地方之间差异的扩大,中国共产党本身的整合危机也在出现。共产党本身也是由各种集团因素所组成的,其中地方因素就至关重要。从最近召开的中共第十四届四中全会来看,中国共产党中央已经感受到来自党内地方因素的挑战,从而不得不利用传统的党的纪律等手段来对付这一危机了(吴国光,1994.b)。不难断定,这样的手段将会收效甚微。所以,出路在于:通过深刻的政治变革,充份利用地方因素来重建中央政府的政府集中。在新的中央政府的“政府集中”或“霸权”中,权力并非源自中央自身,而是源自地方。这样,将可以自下而上地实现国家的经济发展和政治整合。

当代中国研究
MCS 1994 Issue 6

阅读次数:398
Pin It

评论功能关闭