万鹏飞
北京大学政治学与行政管理系讲师。中国人民大学行政管理学研究所硕士
毛宏君
中国人民银行总行政策研究室经济师。中国人民大学经济学研究所经济学硕士

一个国家金融体系的形成及其变革,有其深刻的历史背景。国家政治制度、民族文化传统、经济发展程度等因素都会对其产生不同程度的影响。中国金融体系是随着商品货币经济的发展以及人们对其认识的提高而逐步发展完善的。

中国十五年来经济体制改革的历程,曾有两次重大的突破:一次是1984年达成的有计划的商品经济的共识;另一次是1992年确立的建立社会主义市场经济体制的改革目标。中国金融体系正是以这两次重大突破为契机,开始了质的飞跃。本文也以此为分界线,将中国金融体系的变迁分为三个阶段。

第一阶段 中央银行体系的形成

中国现存的以中央银行(即中国人民银行)为领导、国家专业银行(指中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行四家)为主体、多种金融机构并存(包括股份制银行、区域性银行、城乡信用合作社、信托投资公司、保险公司、租赁公司、财务公司、证券公司)、分工协作的金融体系,是经过1979年以来、特别是1984年的改革形成的。

1949年建国到1979年经济体制改革之间的三十年,中国经济建设最大的失误是否认生产力处于商品经济阶段,搞的是产品经济。这种对生产力的错误判断导致了对经济体制设计的偏颇,高度集中的计划经济体制和单一大一统的银行体系,就是这一背景的产物。社会资源配置的主要手段是通过国民经济的实物计划,金融从属于实物分配计划,只起会计和出纳的作用。

单一大一统的银行体制的根本特徵是肩负政府职能的银行和经营商业金融的银行集于一身,都由中国人民银行承担,金融机构实质上也只有人民银行一家。中国银行虽然对外保留其名,对内则是作为中国人民银行的国外局,是人民银行专门办理外汇业务的金融机构;中国人民建设银行也是徒有其名,早于1958年改为财政部基建财务司,专门办理基本建设财政性拨款业务;中国农业银行经过几起几落,于1965年并于中国人民银行;交通银行于1958年在内地的业务分别并入中国人民银行和中国人民建设银行,只有其香港分行保留下来;中国人民保险公司从1958年以后便不再办理国内业务,机构人员大量收缩,到1979年仅作为中国人民银行的一个机构保存下来;农村信用合作社事实上也只是中国人民银行的基层机构。

中国人民银行在省、市、县均设分支机构,其办事处、储蓄所、营业所等基层组织机构遍布城镇和乡村。全社会资金流动在中国人民银行的帐户上均可以反映出来,国家通过中国人民银行统一分配和管理资金。资金按计划,“统存统贷、统收统支、统调统配”,使得基层金融机构没有经营自主权,资金运用效益低下;自上而下、封闭的资金分配形式又造成资金划地为牢、流动性差;而且,缺乏制约机制的同一利益主体之间,资金往来无安全性可言。这种不按商品经济原则融通资金的资金计划分配体制反过来又制约了生产力的发展。

改革开放后,人们对商品经济的认识,经历了一个由否认,到承认,再到尊重和重视的过程,人们认识的转变以及1984年有计划的商品经济和1992年社会主义市场经济体制的改革目标的确立,是中国金融体系演进的主客观条件。

1978年至1984年属于第一阶段,是中央银行体制确立时期。1978年10月,邓小平提出了“要把银行作为发展经济、革新技术的杠杆,要把银行办成真正的银行”的思想,于是在以“政企分开”为目标的改革大背景下,以金融体系重组为特徵的金融体制改革拉开了序幕。经过1980年之后的“存贷挂约,差额包干”信贷资金管理办法的实施和中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国人民保险公司的恢复与分设,在中国奠定了建立中央银行体制的基础。1983年9月国务院决定,由中国人民银行专门行使中央银行职能。1984年中国工商银行从中国人民银行中分设出去,这标志着中央银行体制得以确立。至此,第一阶段的改革达到了预期的目的,中国人民银行作为中央银行将专门行使国家金融管理机关职能,将以真正的“发行的银行,政府的银行,银行的银行”这一全新的面目出现;国家专业银行(包括保险公司)作为经济实体将专门从事金融业务活动,这为以后的银行企业化改革以至最终向商业银行转化奠定了基础。

第二阶段 各类金融机构的迅速发展

1985年至1992年属于第二阶段,是金融组织机构的迅速发展时期。经过几年的摸索和准备,经济体制改革进入了以“建立有计划的商品经济新体制”为目标的新阶段。多种经济成份进一步发展,单一国家专业银行已经不能满足经济发展需要。金融要更好地为经济发展服务,就必须打破国家专业银行对金融业的垄断,形成竞争局面,拓宽服务领域。因此,这一时期的金融体制改革的主要特点是量的扩张,在推进国家专业银行企业化进程的同时,各种银行及非银行金融机构纷纷设立。

到1993年底,中国金融组织体系除中央银行之外,还有4家专业银行,9家全国性和区域性商业银行,12家保险公司,387家金融信托投资公司,87家证券公司,29家财务公司,11家金融租赁公司,559万家农村信用社和4011家城市信用合作社。此外,还有225家外国金融机构在中国设立了302个代表处和98家经营性分支机构。至此,形成了以中央银行为领导、国家专业银行为主体、多种金融机构并存、分工协作的金融体系。各种银行和非银行金融机构的迅速发展,基本上适应了不同经济成份、不同经济方式和不同流通渠道的需要,并初步形成了金融竞争的局面。

该体系组织机构情况,见图(3)。该体系金融资产分布情况,见图(1)。

1992年和1993年是承上启下的两年,这两年对于今后相当长的一段时间内金融改革开放产生了深远的影响。1992年年初,邓小平南巡讲话后,全国出现了关于市场经济问题的讨论;10月份,中国共产党的十四大正式确定了“建立社会主义市场经济体制”的改革目标,为下一步金融体制改革实现重大突破作了理论和政策准备。从这个意义上讲,1992年是中国金融改革开放的一个转折点,标志着中国商品经济的发展进入了一个更高阶段──市场经济。市场将在国家宏观调控下对社会资源配置起基础性的作用。

1993年1月中国人民银行行长李贵鲜在全国银行分行长会上,作了关于《加快金融改革开放的步伐,建立适应社会主义市场经济的金融体制》的报告,明确提出了要建立一个“以中央银行为领导、国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融体系。”从而将建立一个适应市场经济的金融体系模式的探索,提到了议事日程;讨论多年的专业银行经营机制转换问题也被作为改革的中心内容。当时,对设立政策性金融机构还没有确定,但人们已认识到政策性金融与商业性金融彻底分离对于改革的意义,并将其作为改革的基本前提和重要课题,加以研究和探讨。

1993年上半年严峻的金融形势,增加了改革的紧迫性。1993年7月由朱熔基行长主持召开的全国金融工作会议,把深化金融体制改革作为重点。1993年11月召开的全国经济工作会议,讨论并通过了《国务院关于金融体制改革的决定》。至此,一个新金融体系的方案宣告出台。

纵观我国金融体系的演变,如果说第一阶段是形成时期;第二阶段是以量的扩张为特徵的发展时期,那么第三阶段将进入以质的转变为主流的成熟与完善时期。

第三阶段 建立总量、效益、结构三足鼎立的新体系

概括起来,以建立社会主义市场经济体制为目标的、新的金融体制改革,就是“把人民银行办成真正的的中央银行,把国家专业银行办成真正的商业银行”。实现这两个改革目标的一个基本前提,就是政策性金融与商业性金融的彻底分离。有关政策性金融的问题在理论界已讨论多时,但在实践上一直未取得突破,以往的金融体制改革方案也从未提及,因此,设立政策性银行就成为新的金融体制改革的突出特点,也构成了新的金融体系基本构架的一个支点。与旧的金融体系的构架相对应,新的金融体系的基本构架概括起来,就是:“中央银行为领导、政策金融与商业金融分离、国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融体系”。(见图1─3) 具体分工是:政策性银行承担“结构”调整;商业银行追求经济“效益”;中央银行控制“总量”,形成一个三足鼎立、分工明确、职能明晰的新格局。

与图1相对照,新的金融体系有两处大的不同。除多出一支政策性银行外,还可以看到原非银行金融机构下的农村信用社和城市信用社,在改造成为农村合作银行和城市合作银行之后,将转到商业性银行之下的区域性商业银行之内。当然,合作银行的组建,尤其是农村合作银行的组建需要有一个过程,政策性银行的设立与正常运行也需要有一个过程。因此,目前这个构架还不是现实构架,而只是一个目标构架。

建立一个能适应并促进市场经济发展的新的金融体系的构架,是一项复杂的系统工程。涉及的面很广,面临的问题也很多,应从何处入手呢?我们认为,现存体系的弊端将是问题的着眼点。

世界各国的金融体系构成无论多么不同,商业银行都是作为一种主体而存在的。与商品经济相适应的金融体系是不能没有商业银行的。而在我国现存金融体系中,商业银行所占比例太小;作为主体部份而存在的工、农、中、建四家国家专业银行,虽然从其功能上讲是商业银行,而且其业务也有向综合化方向发展的趋势,但在实际运行中还不能完全按价值规律办事,还不能自主经营、自担风险,因而还不是真正的商业性金融机构──这是我国金融体系存在的最突出的问题。

主体部份的性质决定了银行业的经济效益不可能好。宏观经济问题概括起来说无非是三方面,经济效益是基本的,其次是“结构”(政策倾斜),凌驾于两者之上的是“总量”。资源的配置、资金的配置以及金融机构的设置都应该有利于这三个问题的解决。而中国专业银行内,政策性金融与商业性金融混合经营,经常出现“硬挤软”或“软挤硬”的情形,既影响其自身的经济效益,也不利于政策性贷款的落实,进而不利于国家产业政策的实现;而且,专业银行常常将政策性贷款所需资金的硬缺口甩给中央银行,迫使中央银行扩大信贷规模,加大了中央银行进行金融宏观调控的难度。可见现存的专业银行一身肩负双重职能的状况,对“效益”、“结构”和“总量”三个方面都不利。

同样,中央银行自身也存在着职能不清的问题。在我国,引导和扶植经济发展的责任一直是由财政和银行分担的。改革开放以来,中央财政的“事权”大于“财权”,财政收不抵支便向中央银行透支借款。而中央银行自身还承担着相当部份的政策性贷款任务。中央银行一身兼二任,一方面担负着控制总量、稳定货币的任务,同时还担负了调整贷款结构的任务。专业银行政策性贷款的硬缺口实际上都甩给了人民银行,而人民银行自身的专项贷款则直接具有政策性质,13%的存款准备也多是用于调节地区间的资金不平衡。当总量与结构发生矛盾时,往往以牺牲总量控制的目标来保结构。

以上是中国金融体系存在的主要问题。如果把适应经济发展三方面需求的金融体系的构架比作三只足,现在至少是缺了一只,即没有专门的、直接体现国家宏观政策意图的政策性金融机构;另二只,商业银行和中央银行也有待进一步完善。中国金融体系的构筑,即是在考虑到上述问题的基础上,有针对性、有重点、有步骤地进行的。

市场经济的发展,要求提供全面的金融服务,我国现有四家专业银行自成体系、高度垄断的格局,已经远远不能满足其需要。而且金融的本质特徵是在融通资金的过程中创造信用货币,从这个意义上讲,金融企业是负有重大社会责任的企业,为使金融企业创造的信用货币适合经济发展的需要,其资金运用必须讲求经济效益,要能按期还本付息。因此,无论从哪方面讲,转换专业银行的经营机制,建立一个以商业银行为主体的金融组织体系都是合理构筑我国金融体系的一项最重要的内容,也是下一步中国金融体制改革的一项最主要的内容。

为了最终实现从专业银行到商业银行的转化,必须解决我国专业银行中政策性金融与商业性金融混合经营的矛盾。各国为解决这一矛盾所采取的方法是不尽相同的,我国银行都是公有制的国家银行,这一现状,决定了政策性金融与商业性金融最终实行机构分设在所难免,因为不这样就不能形成不同的利益主体,也就不能形成相互间的制约机制。

建立政策性银行的目的是,实现政策金融与商业金融分离,以解决国家专业银行身兼二任的问题;割断政策性贷款与基础货币的直接联系,确保人民银行调控基础货币的主动性。目前已建立三家政策性银行,即国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。随着政策性金融机构的设立,特别是国家专业银行向国有商业银行转化,中央银行的职能也要相应转变。市场经济越发展,越需要加强宏观调控力度,搞好货币供应量调控和对金融机构的监管,以保证金融业的稳健经营和金融市场的有序竞争。专业银行经营机制的转变、政策性金融与商业性金融实行机构分设为中央银行通过市场灵活而有效地进行宏观调控创造了条件,中央银行无论从内容(职能设定)上,还是从形式(机构调整)上都要作出相应改变,确立强有力的中央银行宏观调控体系。

总之,适应商品货币经济发展要求的中国金融体系,应是一个能实现资金优化配置的、机构健全、分工明确、紧密配合、高效运转的有机整体;简而言之,就是能使千千万万金融企业按经济效益原则自主经营;能使中央银行控制住货币供应量的总闸门;能使政府扶植和引导经济发展所需要的政策性贷款有专门而稳定的来源。从而形成中央银行管“总量”,商业银行管“效益”、政策金融管“结构”三足鼎立的新格局,健全金融组织体系的整体功能,促进经济在货币稳定的前提下获得高效益增长。

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当代中国研究
MCS 1995 Issue 2

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