俞卫
美国波士顿大学医学院助教授

一、救济失业及下岗职工的筹资政策
二、养老金的筹资政策和现存问题
三、为社会保障体系筹资不能损害社会公平
【注释】

自1978年开始经济改革以来,中国的国民生产总值连续高速增长,从1981年到1991年平均递增10.1%,从1991年到1995年平均递增11.6%。[1] 改革带来了市场繁荣和人民生活水平的大辐度提高,也使中国的经济结构发生了根本性的变化,国有企业的比重不断下降,私有和外资企业蓬勃发展,1985年的工业总产值中国有企业占72%,到1995年已减少到47%,而外商和港澳台投资企业的比重则从零增加到16.5%。[2] 随着经济结构的改变和市场机制的不断加强,人们在社会生活中所承担的风险也不断增加,原有的社会保障体制已无法适应新的经济形势,对社会保障体制改革的要求也变得越来越迫切了。

目前中国的社会保障体制主要包括贫困救济、失业保险、养老保险和医疗保险四个方面。国务院在1991、1995年先后发布了“关于企业职工养老保险制度改革的决定”,各地都试办了各种养老保险;从1995年开始,卫生部在江西九江和江苏镇江试行以城市为单位的医疗保险制度,后又推广到57个城市。随着改革的深入,许多矛盾变得越来越突出,现有的社会保障体制显然还存在着许多亟待解决的问题。国企改革之所以迟迟不能深化,原因之一就是社会保障功能不健全。而社会保障未能社会化,则是因为很多国有企业承担不起社会保障系统的高昂成本。据新华社最近的报导,上海的国有企业每向职工支付100元工资,就必须附带支付用于职工养老、失业、医疗保险的基金和住房公积金以及公共交通改革等费用46元,企业深感负担沉重。上海的企业和政府管理效率在全国还算是比较高的,上海的国企尚且要支付工资的46%用于职工的社会保障,其它地方需要支付的比率可能更高;如果上海国企已经感到负担过重,那么其它地方的国企恐怕就更难以负担了。

中国现在面临的两难问题是,若没有完善的社会保障制度,国企的社会包袱就过重;可是要加强社会保障制度,国企又负担不起。世界银行最近对中国的养老金保险制度做了一次系统研究,若按照1995年国务院公布的养老保险条例和目前普遍实行的方案,要使养老金在2050年能保持收支平衡,其支付率需达到平均工资的45.9%。[3] 在发达国家,雇主交纳的社会保障基金多在20%以下,美国1995年仅为13.35%[4]。如果按照目前的情况演变下去,中国的社会保障体制将难以完善,国企也迟早会被拖垮。失业和养老保险的筹资政策,是中国制度转型中的一个关键问题,值得深入研究。由于社会保障系统的筹资涉及很多问题,本文仅就养老金和失业保障等主要问题作一些分析。

一、救济失业及下岗职工的筹资政策

中国的经济改革推进到现阶段,城市失业人口和国企下岗职工已经成为一大难题,在国企集中的城市尤其如此。此类失业主要来自两个方面,一是因国企改革引起的失业或下岗,二是由于劳动力市场供求不断变化引起的失业。前者是体制转轨时期的一次性调整,尽管其调整周期可能比较长,但制度转型完成后就不会再有国企下岗职工问题;而后者是由市场不断调整资源分配引起的,将会长期存在。目前对城市失业人口的救济方式是,企业根据国务院1994年的规定,按工资总额的比例交纳失业保险金,通过失业保险向失业者提供生活费。笔者认为,仅靠失业保险来应付中国目前城市的失业问题是不够的。失业保险主要解决的是由于劳动力市场供求变化引起的失业,可是目前在很多国企集中的城市,因经济转轨引起的失业(下岗)才是主要问题,因此在救济失业人口的筹资政策方面,若不考虑到中国的这个特殊背景,简单地采用保险方式筹资是很不现实的。其结果很可能导致企业负担过重、保险资金严重短缺、下岗工人得不到必要的救济、经济发展缓慢。

1. 经济转轨中失业的历史背景和特点

在讨论当前中国的失业救济时,首先要认识到国企大批职工下岗的历史背景。国企职工的失业是改革社会主义制度、用市场经济来取代计划经济的必然结果。马克思根据对资本主义发展早期的观察,在《资本论》中谈到,劳工阶级之所以受剥削,主要是由于他们没有生产资本,所以不具备与资本家讨价还价的能力。社会主义制度是在马克思理论之上建立起来的,其基本原则是资本归国家所有,由政府出面,以全民就业的方式,为公民提供公平的生活和就业机会,从而为全民提供社会安全保险。但是实践证明,社会主义经济体制存在很多根本性弊端,中国实行了近30年的计划经济后,终于下决心改革经济体制、引进市场机制,从此,“铁饭碗”被打破了,国家也不再保证城市居民的永久性就业。

由于在社会主义体制中生长起来的国有企业效率低下,在市场环境中常常难以与非国有企业竞争,因此,在转型时期国有企业不可避免地要裁减冗员、执行破产程序。社会主义体制不仅造就了一个濒临破产的国有部门,还培养了一代习惯于由国家安排工作的人,长期受社会主义全民就业政策保护的职工,其行为、心态都不容易适应市场经济。对政府来说,要让在国企工作了一、二十年的工人下岗,然后自己在社会上找到工作,并不只是提供一点社会保险,就能圆满解决下岗、再就业问题的。这些下岗人员还需要各方面的帮助,例如工作培训、心理辅导、子女教育资助、医疗费用补助等。所以,国企下岗形成的失业与市场经济国家失业现象的不同之处在于,下岗人员数量大、时间集中、再就业时职业地位普遍下降、职工在市场经济中竞争力相当弱。

2. 失业保险的筹资原则

虽然企业可以通过下岗来减少冗员、从中受益,但社会最终还是会为大批人失业付出代价,因为失业者及其家庭的生活仍然要靠社会救济。在资本主义社会,企业主没有足够的动力去为员工购买失业保险,很多国家都是由政府出面、接管失业保险,用法律来要求雇主为员工购买失业保险,使失业保险全民化。这实际上是让投资者和雇主对雇员承担必要的社会责任。通常保险业的筹资原则是按风险率收取保金,但在失业保险上却无法这么做。这一方面是因为企业的失业风险或是无法预测、或是预测成本太高;另一方面则是因为政府管理的失业保险具有社会福利的特性。

中国目前建立的失业保险当然是十分必要的,而且应不断完善。但失业保险的对象应该是因市场正常变化而失业的人,不应是国企下岗职工。现在城市失业救济的主要对象是下岗职工,救济下岗职工不应当属于保险的范畴,通过保险来筹资救济下岗职工可能并不是好办法,应当通过筹集社会救济资金来救济下岗职工。

尤其值得注意的是,今后若干年内下岗人员数量庞大,并且集中在工业城市。若单纯由地方政府以失业保险的方式从当地企业筹资、以救济下岗职工,在很多地区是行不通的;同时,这样做也会加剧地区之间的经济差距。因为许多国企是大中型企业,其上交利润过去是在全国范围内统收统支的,现在这些企业需要裁减冗员,其失业救济所需资金如果完全依赖企业所在地的失业保险基金,势必令地方的负担过重。这笔资金恐怕只能由中央政府通过特别救济计划在全国范围内统筹解决。

但是,要想就全国统筹资金、救济下岗职工这个原则达成共识,也非易事。在改革过程中,一些非国有企业比重大的沿海地区享受过优惠政策,因而发达起来了,现在这些地区的下岗职工相对比较少,有责任多负担一点内地城市的下岗职工救济资金。也许可以考虑以各地的收入水平为标准,全国统筹资金来救济下岗职工。当然,如果管理不善,全国统筹资金的做法也会有负作用,它可能使地方政府更依赖中央政府的统筹资金,而不积极加快本地的改革和发展。如果哪个城市下岗职工越多,得到的中央统筹救济资金也越多,就可能把地方政府的注意力转移到从中央争取更多的下岗救济资金上,其结果是,下岗职工越来越多、对企业的投资越来越少、当地经济越来越不景气、社会矛盾无法缓解。

3. 政府应当怎样对待冗员、下岗问题

在谈到国企改革的困难时,很多人都指出,没有完善的社会保障体制,国企就不可能真正裁减冗员,企业改革也就很难完成,好像裁减冗员是国企改革的必要条件,深化企业改革就等同于数千万的冗员下岗失业。[5] 而且,多数人都认为,下岗的人都是冗员。究竟应当怎样定义冗员呢?从经济学的原则来看,如果一个员工给企业创造的边际效益低于其边际劳动成本,这个员工就可算是冗员了,因为企业雇用这个人所付出的代价高于他所创造的收益。但是,目前国企裁员的原则并不一定是边际效益低于边际成本。因为,国企经理并未以企业利润最大为经营准则,任人唯亲的现象到处可见,下岗的不一定是素质低的,在岗的也未必是素质高的。况且,多数国企管理不善、效率低下,如果能有效地改革国企体制,工人的边际效益会增加,因此冗员人数也会相应减少。

《中国青年报》报导过的“王义堂现象”值得我们深思。河南省必阳县水泥厂过去有415名职工,其中行政管理人员就占113人,有一正八副共九个厂长,多年来历任的十二位厂长都未能摆脱亏损局面。后来县政府有关部门与一个农民企业家王义堂签订了个人经营承包合同,王义堂上任后只是把九个正副厂长全部免掉,既没有大幅度改变原来的规章制度,也没有大量裁员,只有20至30个以前光拿钱不干活的人主动调走了。结果,当年企业即实现赢利70万,第二年实现利税250万。由此看来,如果真能彻底改革国企的经营机制,需要下岗的职工总数就可能会显著减少,而且很可能会出现待岗人员和在业人员对流的现象。

裁减国企的冗员还要考虑到职工下岗后的社会成本。如果职工下岗后可以很快找到其它职业,并且创造比在原企业更多的财富,那么下岗对社会和个人都有利。若职工下岗后长期找不到工作,靠国家救济,其社会成本就可能会大于企业留用他们的亏损,这时,下岗对社会就不利。当然,若从另一个角度来看,如果工人不下岗,他们就没有压力和动力去寻找能创造更大财富的工作。关键在于,下岗职工的多数人是否都可能在劳动力市场找到工作,如果多数下岗职工确实很难通过劳动力市场再就业,那么下岗的压力再大也很难改变下岗职工的素质;相反,压力过大反而会造成社会不稳定。

目前国企的下岗人员是长期生活在社会主义体制下的一代人,突然失业之后,经济压力和心理负担都很重。国企效率低下的根源是体制问题,并不全是国企职工的个人责任。这些人过去几十年中不仅未能留下足够的积蓄,也不具备在劳动力市场上自由竞争的能力。因此,现在政府有责任从各方面帮助安置下岗人员。然而,在很多地区由于政府管理不当或者政府各部门之间互相不配合,使得下岗职工的在就业相当困难,引发了不少社会问题。

自从引进了市场机制后,政府似乎把很多责任都推给了市场。可是中国还处在转型过程当中,市场机制远未完善。即令是在市场制度很健全的美国,政府也承担了很多责任。例如,北美自由贸易协定对美国的服装、电器、木材、钢铁和机械等行业冲击很大。美国在签订这个协定的同时,也通过了联邦特别救济法案(NAFTA-TAA),给受该协定影响的行业中的职工和雇主经济上以及其他方面的帮助,在这些行业的失业员工原有的失业保险到期之后继续提供一年的救济,其中包括生活补助、就业训练、找工作和搬迁经济补贴等。这个法案由联邦政府拨款,而受益员工仅限于相关行业,主要分布在十个州。如果没有联邦政府出面解决地区间利益的得失,北美自由贸易协定恐怕也无法通过。

二、养老金的筹资政策和现存问题

1. 养老金保险的基本特徵

在讨论养老金问题时,许多人都把它视为一种保险,实际上,养老金计划主要不应当是一种保险,其性质更接近社会福利。因为,保险基金的功能是减少不可预见的风险所带来的经济损失;只有当一种保险所提供的价值高于保金时,人们才愿意加入,其社会效益才能实现。由于每个人的收入水平和风险承受能力不同,对同一种保险计划价值之评估也不一样。所以任何一种保险计划,除非有第三者补贴,总有一些人不愿意加入。而养老金则不同,人到老年之后会逐渐失去劳动能力,因此年轻时要存钱养老,这完全是事先确知的,不属于无法预见的意外事件。在养老金问题上,真正不确定的因素是各人对自己寿命的估计,如果低估了自己的寿命,养老储蓄可能不够;如果生命比预计寿命短,则养老储蓄可有剩余。传统的由子女养老的方式就完全可以避免这种不确定性,不过,如果由政府出面把养老金汇聚到一起使用,也可避免这种不确定性。但是,如果仅仅是为了避免这样的风险,并没有必要建立全民养老保险。

发达国家实行全民养老计划主要是出于别的原因,即社会上总有一部份人到老年时会处于第收入状态,当经济发展到一定水平后,救济低收入老人和建立养老金计划就成为社会的要求,而增加这样的社会福利往往也是政治家争取选民支持的手段之一。此外,发达国家建立全民养老金计划,还可减少一些人年轻时不负责任地过度消费、而到老年后却依赖社会救济的现象。

由于养老金并不属于保险范畴,其筹资和分配方式也与保险不同。在一般的保险计划中,如果不出意外事件,受保人不期望任何分配。例如,一个人加入失业保险后,如果从未失业,就享受不到任何救济,他交的保金只是为了以防万一。而养老金就不同了,其特点是,每个人都期望把交纳的保金在老年时收回来,而且多交者希望多收回;因此,受保人对养老金的帐目管理和投资效益都非常敏感。养老金的另一个特点是筹资周期长,一个人从开始工作到退休,在长达40至50年的期间一直在为养老金筹资;正因为筹资周期长,任何筹资政策的改变都需要很长的调节时间。因此,选择养老金的筹资政策,要考虑养老金的动态特性,不能像管理一般的保险那样,只求保持短期内的收支平衡。

2. 现支现付和个人积累两种筹资方式相互转换的可能结果

养老金筹资的基本方式有两种,一是个人积累,二是社会性筹资、现支现付,中国原有的国营企业和机关事业单位的退休金基本上属于后者。国务院1995年6号文件中提出,要将退休金的筹资方式改为以个人积累和社会统筹相结合的方式。由于退休金筹资的特殊性,当筹资方式由个人积累转为现支现付时,原则上没有人吃亏只有人受益,特别是中老年人收益最多,同时社会总需求增加;当筹资方式由现支现付转为个人积累时,原则上没有人受益只有人吃亏,中老年人吃亏最多,同时社会总需求萎缩。

为了更好地说明这两种筹资方式相互转换时的动态特性,使用一个简单的例子(Tullock,1983)。假设一个社会的人口和人均收入是恒定的,用个人积累方式筹集养老金,没有利息;每人20岁前都由父母抚养,20岁开始工作,65岁退休后靠个人积累生活,直到80岁去世;这样,若每人存20%的收入,则退休后可得到其原工资60%的养老金。突然,政府决定实行全民养老计划,每人要将工资的20%纳税,退休后也领取原工资60%的退休金。从表面上看,这新旧制度之间似乎没有区别,过去是自己存工资的20%,现在则交20%的税,退休后都有相当于原工资60%的养老金。

但是,通过进一步分析就会发现,实施新制度后,所有20岁以上的人都开始增加消费了。因为,在新制度实施之前,所有21岁以上的人都已经储存了一部份养老金,65岁的人储存最多(年龄大于65岁和小于65岁的人的储蓄随年龄的增加或减少而递减);既然实行新制度后,改为由政府提供养老金,那么以前积蓄的个人养老储蓄就用不着了,因此,每个人都会增加消费,使社会的总消费增加。在这种情况下,生产没有增加、消费却增加了,听起来似乎是个神话,其实,这是因为政府通过新的社会安全制度建立了一种新的资产(相当于政府债券),从工作人口中借钱来养老人,而现在的工作人口的养老金则改由下一代来支付。

这种新的制度实际上就是现支现付的筹资方式,其特点是,开始实施时,处于工作和退休年龄的一代人获益,其中退休人口获益最多;但20岁以下的人口则无法获益,因为他们得交纳45年养老金税之后,才有资格受益。几十年之后,这个新的筹资系统会进入稳定状态,其再分配效应也就消失了。值得注意的是,从个人积累方式转换为现支现付方式的全民养老计划时,没有任何人受损,所有的成年人和老人都是受益者。由于受益者都是选民,所以现支现付的全民养老计划在西方民主国家中很容易立法通过。

若从现支现付的筹资方式转换为个人积累方式,其再分配特性则正好相反。实行这一转换后,正在工作的一代人必然吃亏,中、老年人吃亏最多,但无人受益。因为,政策转换前中老年人并没有养老储蓄,而政策改变后他们不得不立即存钱养老,年龄越大、要存的钱也越多、眼前的生活支出就越紧。因此,在从现支现付的筹资方式转换为个人积累筹资方式的过渡时期,社会的总消费减少、总储蓄增加。要等一代人之后,新的筹资系统才能回到稳定状态,再分配现象也就消失了。从现支现付转换到个人积累,相当于解除了旧的由政府建立的上、下两代人之间的债权关系,后代人停止履行为上一代人支付养老金的责任。

3. 中国养老金制度改革方向的探讨

中国过去的退休金筹资体制相当于现支现付方式,目前则要把它改成以个人积累和社会统筹相结合的筹资方式,根据以上分析得知,这种转换涉及到一代人的历史债务问题。目前,退休金支出确实是国企的沉重负担,但是,要减轻这一负担,是否就非改变筹资方式不可呢?既然将现支现付改为个人积累会带来新的问题,有没有办法既解决养老金基金短缺、又尽量不要改变筹资方式呢?

国有部门旧的退休金制度实际上是一种福利,它在改革中面临三个挑战。第一,退休职工的退休金以前是由政府按工资福利计划拨给各单位,国家并无专门固定的退休资金来源,也未设立专用帐户、专款专用,后来企业开始独立核算,国家不再给企业拨退休金、却要求企业仍然沿袭旧的退休金发放形式,由企业负责给退休职工发退休金,结果退休金变成了以企业自有财源为基础的福利。退休职工多的老企业自然负担过重,亏损企业的退休金也无法保障。第二,非国有企业虽然发展很快,但一般只雇用青年职工,而中、老年职工多数都留在国有企业,使国有企业出现了职工“老化”现象。结果,国企内的青年工人必须负担的退休职工人数逐渐上升,这必然导致国有企业的退休金负担越来越沉重。第三,国有部门集中在城市,而城市人口正迅速老化,如果仍然完全沿用旧的现支现付筹资方式,会让下一代背上沉重的社会福利支出负担。

这三个原因中,第一个是旧体制的弊端,第二个与改革中经济结构的变化有关,但这两个原因与现支现付方式本身并无多大关系,只有第三个原因要求改变目前的现支现付筹资方式。从前两个原因可以看出,解决养老金资金来源的关键,是将退休人员和企业分离,让全社会所有企业的职工共同负担养老金,也就是要从国有部门内(或国有部门的单位内)统筹养老金,变为全社会统筹。至于第三个原因,也不是改变目前的现支现付筹资方式的充足理由。因为,如果现支现付的筹资方式仅仅是因为人口老化而面临困难,并不见得非立即改变支付方式不可,完全可以在保留现支现付方式的基础上,用逐渐增加资金积累的办法来解决问题。美国的老年社会保障计划采用的是现支现付方式,早已面临未来人口老化的问题,但是,有关当局并没有改变现支现付的筹资方式,而是从1983年开始,通过立法提高了税收,来增加社会安全基金的积累,并延长了退休年龄,以减少老年社会保障的支出。

中国现在提出的养老金改革方案准备实行社会统筹和个人积累相结合。但是,由于它引进了个人积累,就带来了新问题,这个方案在很多地区恐怕行不通。国务院1995年3月公布的退休金改革条例提出了两种方案供各地选择。第一种方案是体改委提出的,强调个人帐户的功能。其规定是,在开始阶段,个人支付工资的3%、企业支付13%;然后每两年个人支付部份增加一个百分点,直到个人和企业各支付8%;已退休和中老年职工的养老金由社会统筹基金支付;企业支付的统筹基金则由当地根据情况决定。第二种方案以劳动部已试行的方案为基础。其规定是,各企业按工资总额的百分比、个人按工资比率支付;支付比例按当地情况定;基金中的一部份计入个人帐户,计入个人帐户的比率也由各地定;交纳基金10年以上的职工可领取退休金,其值按三部份计算(当地平均工资的20-25%、工资基数的1.0-1.4%、个人帐户的所有金额)。这两种方案都是从统筹与个人帐户相结合、逐步过渡到以个人积累为主,方案中的统筹部份实际上主要是为了解决历史债务问题。

笔者认为,将现支现付转为个人积累,等于给国有企业增加了新的负担,国有企业不但要支付已退休职工的退休金,还要为个人帐户积累,恐怕力不胜任。如果非要如此转换,也应延长过渡时间,不宜仓促、硬性推行。目前,大部份省市的国有企业实际交纳的退休保险金占工资总额的20-30%,而职工个人则交纳本人工资的3-5%。[6] 在这种情况下,统筹部份仍然入不敷出,很多省市的现实做法是,把个人帐户里已积累的资金挪用于统筹性支出;结果,个人帐户实际上成了空头帐户,也就谈不上用个人帐户的积累去投资生利了,这部份被挪用的资金将来还是得由企业填补,会使企业今后的负担更重。如果改革现在的养老金制度、实行上述的第一方案,仅按工资总额的16%存入个人帐户,而不真正落实统筹部份的资金来源,肯定会出现统筹基金短缺、吃掉个人积累基金的情形。同时,由于设了个人帐户,私人储蓄就会相对减少;但是,个人帐户的资金却并未被用于投资、而是被消费掉了,这样下一代的负担仍然会增加。所以,应认真考虑政策转换造成的养老资金收支动态特性,据此选择可行的养老金筹资方案。

三、为社会保障体系筹资不能损害社会公平

任何社会的“公平”和伦理标准都是其文化、历史、政治结构和经济水平的产物,目前中国要建立的社会保障制度就有其特殊的历史背景。这一制度的主要保护对象,实际上是四十岁以上的中老年人,他们经历了改革前三十年的艰苦磨难,技能有限、少有积蓄。在市场竞争日益激烈、国有企业破产裁员的大趋势下,这批人的调适能力弱,只能依靠国家和他们曾为之工作过的国有部门。如果籍市场化改革为名,把社会保障的负担甩给这批职工本身,道义上是说不过去的。谁有不可回避的责任、去负担和帮助这批市场经济浪潮中的“弱者”,是中国社会需要认真思考的问题。

同时,在选择制定失业救济金和养老金的融资政策时,也必须充份考虑到社会公正。为社会福利计划融资时,应设法运用筹资手段、实现社会资源从高收入阶层向低收入阶层的再分配。尽管多数意外事件的保险应由私人保险公司通过市场来提供服务,但市场型的保险经营原则与社会伦理的标准不尽一致,有些保险还应由政府接管、成为社会保险。例如,若按保险业的市场经营原则,体弱多病的人应该比健康良好的人多交保费,这就违反了社会伦理。因此,不少发达国家的医疗保险或被政府全部接管、或被政府严格管制,以保障社会“公平”。

【注释】
[1] 《中国统计年鉴,1996》,北京:中国统计出版社。
[2] 出处同上。
[3] 世界银行(World Bank). 1996. “China: Pension System Reform.” Report No.15121-CHA.
[4] 美国社会安全署(Social Security Administration,United States). 1995. “Social Security Programs Throughout the World–1995.” SSA Publication No.13-11805,July. Washington D.C.
[5] 例如,钟建勤和罗君在“再就业压力究竟有多大?”一文中引用劳动部的数据指出,九五时期“国有企业将会有1,500万职工陆续下岗,加上现已待岗的1,500万职工,未来五年中总共将会有3,000万以上的职工失去工作岗位”。见《经济学消息报》,1997年9月5日。
[6] 出处同注[3]。

【参考文献】
邓大松、朱诗凡、宋顺风,“论中国社会保障’税收’制度及其改革完善的思路与对策”,见徐滇庆和李金艳主编的《中国税制改革》,中国经济出版社,1997年,第250-264页。
国务院1995年第6号文件,“进一步加强养老金保险体制改革的规定”,1995年3月1日。
胡义成,“走出城镇贫困与养老困境”,《经济学消息报》,1997年3月21日。
Social Security Administration,United States. “Social Security Programs Throughout the World-1995,” SSA Publication No.13-11805,July 1995,Washington D.C.
Tullock,Gordon. 1983. Economics of Income Redistribution. Hingham,MA: Kluwer-Nijhoff Publishing.
World Bank. 1996. “China: Pension System Reform.” Report No.15121-CHA.

当代中国研究
MCS 1998 Issue 3

By editor