杨叔进:中国的经济改革与发展

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世纪之交的回顾与展望

杨叔进
原世界银行高级经济专家

一、改革的经验:市场化与所有制多元化
二、经济改革时期的发展与稳定问题
三、对新世纪里改革和发展的展望
【注释】

中国的改革过程面临着双重任务,一是体制的转型,二是在改革中促进经济的发展。二次大战后许多发展中国家在经济发展方面有不少成功的先例,它们的经验有参考价值。但发展中国家在从完全的计划经济体制转换到市场经济的同时,又要参与世界市场经济的竞争并实现经济的进步,则几乎是史无前例的;更何况改革开放和发展虽然会相互促进,但也可能相互影响和制约,其间的关系错综复杂、处理难度相当大。中国实行体制改革和对外开放后,实现了经济的高速增长和人民生活的大幅度提高,其成就是惊人的。自1978年以来,中国的国内生产总值增加了5.92倍,年平均增长率是9.8%,在世界上居于领先地位[1];外汇储备也达到1,400亿美元,居世界第二位;同时,人民的生活水平大大提高,全国城镇人均纯收入年均增长率为6.2%(以不变物价计),1997年达到了5,160元,全国农民人均纯收入年均增长率为5.5%,1997年达到2,090元。[2] 当然,这些成就也来之不易,中国的经济发展过程并不是一帆风顺的。中国不仅因为缺乏经验以及对市场经济运行的认识不足,导致了改革和发展中的一些脱节和失误之处,而且由于推行渐进式的改革策略,也造成了一些新的经济及社会问题。

目前,中国的改革开放和经济发展已大大缩小了计划经济的控制范围,市场经济逐渐成长,人民的消费和选择日益扩大,原有的短缺经济现象已告终结。但是,计划经济体制所遗留下来的管制仍很普遍,保证市场机制健康运行的法制仍不健全。今后,经济的全球化不仅要求中国进一步提高竞争能力、节约物资的使用、合理地利用资本、提升劳动力的生产率、改善经济管理和市场销售效率等,而且,既然要参加国际经济的循环,中国就不免要受到国外市场经济变动的影响,如亚洲金融风暴对中国的出口的影响即为一例,这更需要有应变的机制和策略。今后中国面临的深化改革和进一步对外开放之任务,比过去二十年将更艰巨,其难度是不可与往昔同日而语的。当此世纪之交,在总结以往改革的经验教训的基础上,讨论今后改革的任务,自有其相当重要的意义。而且,对中国目前的年青一代来说,了解二十年改革开放的经验和教训,形成独立的思维,也是十分必要的。本文首先回顾过去廿年中国经济改革的经验,再评析其与经济发展及稳定的关系,然后展望进入廿一世纪的前景,并讨论社会主义的真实意义。

一、改革的经验:市场化与所有制多元化

1. 改革的启动:初步的实践与思想解放

中国的改革是从其实际需要出发、通过思想解放而启动的。改革前依照激进的社会主义政策照搬苏联的指令性计划经济,辅之以“阶级斗争为纲”的频繁的政治运动,使中国的经济濒临崩溃的边缘,到了非改革不可的地步。要改革就必须先有正确的指导思想,在中国,思想解放的隍7d端是提出了“实践是检验真理的唯一标准”;接着,1978年的中共十一届三中全会确认了政府工作的中心应从阶级斗争转向“生产力的发展”;相应地,提出了体制改革与开放的任务。

然而,思想解放并非一帆风顺的,它经历过逐步演进的过程。1980年底相当多的权威人士(如陈云)仍认为,中国只需要在计划经济体制的框架内调整、整顿和提高,而不必实行全面改革。而部份对改革缺乏深刻认识的人则乐观地认为,只需要三年即可改革成功。这当然是不现实的。事实上,在中国对经济改革的认识是缓慢地进步的:1983年提出的方针是“以计划经济为主、市场为辅”(即陈云的“鸟笼经济”);到了1984年则改为实行“公有制基础上的有计划的商品经济”;1987年又修改为“计划与市场内在统一的体制”;直到邓小平南巡后,才于1992年召开的十四届四中全会中明确了“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”这一提法,次年并将此纳入宪法。思想解放的这个过程始终制约着经济改革的步伐,在改革过程中逐渐认识到了市场对经济发展的作用、改变了思路,经济市场化才成为经济改革的中心。[3]

随着市场化的推进以及经过公有制和私有制效率的现实比较和理论上多年的争论,1997年中共“十五大”正式提出,中国尚处在“社会主义初级阶段”、“公有制实现形式可以而且应当多样化”、“非公有经济是社会主义市场经济的重要组成部份”。这就承认了私有经济的地位以及资本、技术等生产要素的贡献,并允许和鼓励这些生产要素参与收益分配。1999年的人大会议又将此认识写入了宪法。这是又一次思想解放,进而将改革引入两个重要的方面,即所有制与分配制度的根本性改革,使得改革终于得以全方位展开。

2. 改革的方式:渐进、试点与分析规划

由于上述的对市场经济、多元化所有制和分配制的改革目标的认识是缓慢演进的,未形成可承受“休克疗法”冲击的政治社会基础,加之中国幅员辽阔、人口众多、人均收入低[4]、地区差异大、行政层次多,而且多年实行全面计划经济、条条块块的牵连甚为复杂,所以一直无法制定出一个详细的经济改革总体蓝图,并据此在各部门、各地方同时推进。同时,中国改革前多年的“政治挂帅”也阻碍了专门人才的培养,平均教育水平过低,也缺少大规模执行改革方案的必要人才。因此,渐进式的改革似乎是必然的选择。渐进式改革的有利之处在于,可在阻力较小、易于推动的部门先行改革,进而带动其他相关部门的改革,例如,先改革农业、扩充消费品市场,然后促进加工业的发展,再推动生产资料市场及其价格的开放。但是,渐进式改革也有明显的缺点,它会造成经济部门之间的脱节、市场扭曲、经济行为越轨、甚至经济与社会的不稳定,如“官倒”、贪污、通货膨胀、地方保护主义等现象。当然,更好的办法是,不一定非要等到一个部门的改革构成了对其他部门的压力之后再被迫改革其他的部门,而是事前根据经济理论和分析找出几个密切相关的部门同时配套改革,这可能更容易成功,也可避免或减少阻力和摩擦,这似乎更合乎经济规律。

这种渐进式改革没有前车可鉴,只能“摸石过河”,许多改革都是先试点、取得良好效果后再推广。这种做法比较谨慎,可是,“试点”性的改革往往是在优惠条件下实行的,其成效是否有普遍意义就值得怀疑了;一旦试点改革的经验被推广了,其本身所隐含的优惠条件却可能造成国家财政的很大损失。试点属于“经验主义”的归纳法,起初往往缺乏全盘评估,如果能在改革中事先深入透彻地分析和预测其后果,有些改革措施是可能安排得更为合理而不至于发生始料未及的错误、事后被迫朝令夕改。由于中国多年处于知识封闭状态,在改革之初基本上没有熟悉市场经济运行理论和实际的人才,再加上意识形态上的种种约束使得市场经济的理论与经验常常不被接受,因此,在八十年代和九十年代前半期,很多改革决策只是由领导人按照主观判断来决定。这样的改革可说是多有“摸石试过”之勇,但缺少专家的分析规划之谋。

虽然在世界上全面改革计划经济体制的前例甚少,但市场经济国家长期积累下来的改革个别部门的经验和规律还是有参考价值的,可以帮助避免走不必要的弯路。例如,在中央和地方的分税问题上,本来是有许多理论可参考的,需要考虑不同税种的经济影响、收入的潜力、税收行政的方便与成本、以及相应支出对地方发展的合适性等。美国和印度的中央和地方的税收就基本上是按税种分的,而不是实行中央和地方的分成制。税收的中央和地方分成其实只是在简单的算术公式上作文章,逃不出讨价还价的武断决定,毫无税收方面的理论根据。又如,在城市土地增值税方面,孙中山先生根据西方的理论早已提议在中国实施,但中国直到九十年代中期各大城市大炒房地产之后才提出来。这种税其实十分符合社会主义的原则,但竟被长期忽视,以致于造成了房地产开发中的一系列问题。

中国改革的“摸石过河”阶段似乎已经过去了,不能再一味指靠领导人的“摸石试过”之勇。而且,中国对外开放后经济学界与国外的交流逐渐增加,到了九十年代已有相当多的中国经济学者精通西方经济学且能用于政策分析。现在,政府的经济决策逐渐开始倚重他们,这是一个十分可喜的现象。最近中国有很多的政策措施据说是根据“国际惯例”提出的,这些国际惯例大多是按照发达国私有制的市场经济多年的经验与理论整理出来的。今后的改革应该多学习这些规律,以深入的客观分析做准确的科学决策,而不再是单纯的“长官意志”主导。

3. 改革的实际进程

改革的程序主要应考虑两个方面,即如何安排各经济部门的改革顺序,以及确定哪些部门的改革应由上而下地推进或由下而上地推动。中国的经济体制改革可分为以下四个阶段,其中除了农村改革主要是由农民发动之外,其余的改革似乎大都是由上而下推行的,当然其中还有一些属于地方性的自发式改革。

第一阶段为1978年至1984年,农户联产承包责任制先从几个省份开始实验、然后迅速推广到全国农村,授予了农民土地使用权,结束了集体经济对生产力的束缚,使农民可按比较优势和市场需求生产多种作物;同时减少了计划统购统销的范围,部份开放了农产品市场和农产品价格。农村经济因而得以复活,农民重新获得了经济自由,收入也增加了,农村社会也比较安定了。在城市中则进行了企业改革试点,下放给企业有限的权力,先允许部份利润留成,后来改为全部税后利润均可自留。这些措施提高了企业管理者和工人的积极性,但因税率较高、税种较多,对留利仍设有诸多限制,故作用有限;同时,因这样的改革减少了财政收入而不得不提出了税制改革的要求。

第二阶段是1984年至1991年,其中1988年因“闯价格关”而出现了“冒进”的改革,随后(1989年-1991年)又出现了改革的短期停顿、甚至倒退。这一阶段改革的主要内容是物价改革、企业承包制、向地方下放财权、以及发展乡镇企业。由于提高部份生产资料和消费品的价格而带动了物价上涨,同时又形成了价格的“双轨制”。更为不智的是,把对企业的投资由财政拨款改为银行贷款后,却放松了信贷投放,导致总需求大量增加;同时因为财政收支权的下放,地方有财力、又有权势向银行借款,更扩大了投资规模,加速了通货膨胀。在此情况下,邓小平仍坚持要“物价闯关”,遂引起了抢购、投机和由价格双轨制所引发的“官倒”。同时,地方保护主义限制了商品流通、诱发了加工业的重复建设,经济秩序混乱,风气败坏,一度引起了社会不安。

当企业的“利改税”改革失败后,乃采纳了农村改革模式、实行了承包责任制及租赁制,但承包合同不尽科学化、执行手续繁杂、承包基数须逐户核定、仍含有计划成份、超基数的利润处理也不一致。更大的问题是,承包有一定期限,承包者或租赁者既然不是资产所有者,在承包期间就对国有资产不加爱护,更不关心其保值和增值。这一时期经济发展中的一个特点是乡镇企业的兴起。由于农村实行家庭联产承包制后,农产量及农民收入大增、购买力增加,同时农村也出现了剩余劳动力,原有的社队企业便利用市场的空隙发展壮大为乡镇企业。这些企业不仅分布在加工业,也分布在建筑、运输、商业、餐饮、服务等业。乡镇企业的发展大大地增加了农村的收入和就业机会。但1989年秋至1990年实行“治理整顿”政策后,银行紧缩了贷款和生产资料的分配、信贷投放进一步对国营企业倾斜,又抑制了乡镇企业的发展。

这一阶段的改革只能说是“边际市场化”,计划经济的范围虽然缩小了,但政府还是想尽力保护计划经济,市场经济只能在计划经济的边缘部份缓慢扩大。可是,这两种经济在整个经济系统中互相渗透,因此漏洞和摩擦百出,造成了相当混乱的局面。

第三阶段是1992至1997年,邓小平的南巡讲话再度确膂b了市场经济、着重宏观经济政策的调控并进一步对外开放,还开始了国营企业的股份制试点。在财政体制改革方面,将中央与地方的收入分成制改为分税制,这合乎税收原则,属于规范性的财权下放。而货币政策则更着重中央银行职能的发挥和货币总供给量的控制。在对外开放方面,外贸权继续下放,外贸企业采取承包制,取消了财政补贴;外汇由留成制到建立外汇调剂市场,汇率贬值后多种汇率开始并轨,简化了外汇管理,增加了出口竞争力。同时,采取了各种优惠政策并扩建经济特区以吸引外资。出口的猛增和外资的大量流入是这一时期经济繁荣的主因之一。但是,经济繁荣也带来了通货膨胀,所幸因较为有效地运用了宏观经济政策,1996年经济终于“软着陆”,得以维持高增长和低通膨。此外,因国营企业产权不清以及所有权与经营权宜分开的讨论,引发出国营企业股份公司制化的提议,并开始试点。但企业的“三角债”和福利负担仍是企业改革的重负。

邓小平南巡讲话后,乡镇企业得以突破“治理整顿”政策对它们的歧视、再度快速发展,并开始从高投入、高消耗、高污染、低质量、低效益的粗放式经营和单纯追求数量的增长,逐步转到提高质量和效益的集约式经营的轨道上来。许多乡镇企业与科研单位结成联合体,1996年底全国乡镇企业总投入量中新产品、新技术、新工艺的开发和技术改造占60%以上。同时,乡镇企业的管理制度亦不断改善,完善了承包经营责任制,试行了股份合作制,又与国营企业联营、为后者做粗加工或生产零部件,此外还向国外市场进军。乡镇企业为农业提供了大量的化肥、农药、农机具等生产资料,承担了农副产品加工任务,提供了运输、供销等服务和供应日用品,同时还为发展农业注入了大量资金,成为乡镇财政收入的重要来源,以资助农村的教育、卫生、养老等各项社会事业。乡镇企业也吸收了大量农村的过剩劳动力。[5]。

这一改革阶段是比较成功的,指令性计划大为缩减 [6]、双轨价格逐渐并轨、物价改革大致完成、价格结构合理化了,确立了市场供求机制在价格形成的主导地位,开始发挥价格机制引导资源合理配置的功能。这些市场化方面的进展为其他各项经济改革提供了有利条件。

第四阶段始于中共“十五大”召开的1997年,主要的经济改革内容是深化国营企业改革、实行所有制和分配制的多元化以及建立社会保障制度。包括允许多种形式(含股份制和集体所有制)的公有制;允许非公有经济与公有经济并存并公平竞争,视私有经济为国民经济的重要组成部份之一;实行多元化的分配制度,承认劳动力以外的生产要素可参加收入的分配;推行大中型国有企业的减员增效、兼并与集团化;鼓励国有小企业合并、出售、租赁或采用合作股份制;改善社会保障制度(养老、医药、失业),由国家、企业和个人分别出资,以减少国有企业的负担;支持再就业;实行住房改革以减少企业的负担,并使住房市场化,增加劳动力的流动性。这一系列围绕国有企业改革的各项措施如能成功实施,将把中国的经济体制改革推上一个新的台阶。

但在这一时期,日本的经济萧条、亚洲金融风暴及东亚、东南亚各国货币相继贬值,削弱了中国的竞争力,使中国的出口萎缩。同时,由于各地加工业多年的重复投资造成了越来越严重的商品供过于求,而国企改革产生了日益尖锐的下岗、失业问题,城镇居民因缺乏安全感而倾向于增加储蓄、减少消费,结果物价水平趋低、通货紧缩,国有企业的亏损不见好转,银行坏帐有增无减,外资裹足不前。在这种不景气的情况下,改革的难度显然更大了。已经实施的增加基础设施投资的措施虽然可以扩大内需,但对微观经济的改革并无直接作用。此外,党内怀疑改革之士仍大有人在,各级干部多年中形成的旧意识形态仍未消除,普遍的思想解放尚待时日。“十五大”的方针虽能推动进一步的改革,但客观和主观上的阻力不可低估,究竟在执行中能落实到什么程度仍有待观察。

4. 二十年经济改革的启示

从五十年代到七十年代末的三十年中,中国从推行国有化、引进苏联式的计划经济,到反右、大跃进、人民公社、文化大革命、突出阶级斗争,一连串的政治迫害和经济破坏使得中国民穷财尽,人民的言行被拘于官方的思想框框之内,整个社会和经济完全失去了活力。而就在这一时期,许多发展中国家(如亚洲四小龙)却突飞猛进,经济迅速发展,人民生活大大改善。这才使中共认识到,必须解放思想、改革势在必行。

但官方意识形态的桎梏已深,在排斥政治改革的情况下,思想解放不可能一蹴而就;这也使得经济体制的改革步履艰难,只能实行渐进式的变革。然而,一旦初步的改革取得了明显成效后,必然引起进一步的思想解放和深化改革的要求。过去这廿年来思想解放和经济改革始终是相互推动的,不过由于思想解放的步伐有限,每一阶段的经济改革都曾遇到保守意识形态的阻挠,使得改革的每一步进展都历经坎坷、得之不易。进入九十年代后,虽此种情形已逐渐有所改善,但同时改革也触及到了现存体制的核心(即所有制和分配体制,特别是国有企业的改革),而国际经济环境又发生了变化,再加上加入世界贸易组织可能带来的压力,使得坚持左倾意识形态的保守派和既得利益者仍多方对改革提出质疑,令深化改革的障碍有增无减,进一步改革的意向陷入了困境。

但是,改革如逆水行舟,可进不可退;市场经济力量的洪流已使中国今后的改革只能继续攻坚,也必然会触动现存体制的核心。今后改革的任务主要包括三个方面,一是必须解决所有制和激励机制问题,要明确产权,以法律保护之;二是必须健全法制、公正执法,以确保市场的规范化和秩序化,保障公平竞争、行政公开和机会均等;三是迅速消除残存的行政性管制,让市场机制真正发挥作用,从而也减少贪污的机会。这些任务已非单纯的经济改革所能胜任,迟早会引出政治改革和实现法治的问题;没有相应的政治体制改革,今后的经济改革将也难以进展,此实属世界潮流,并无他途。

二、经济改革时期的发展与稳定问题

虽然改革可以解放生产力,但生产力的发挥除了要靠市场经济的作用外,在发展中国家还要有适当的发展战略为指导。二战后发展中国家在这方面有许多成功的例子,也积累了不少宝贵的经验,经济学家们综合经济理论和这些经验、建立了内容丰富的发展经济学。可是在处于长期封闭状态的中国,直到八十年代末期,不但有一些思想保守的中老年知识分子无知地排斥这一学科[7],而且许多青年经济学者对此学科也不甚了了,许多人热衷于讨论现代宏观、微观经济学,却不重视对发展中国家最有用的发展经济学。由于缺乏关于发展战略研究方面的必要知识,中国过去吃了不少本不应当吃的亏,也犯过一些属于常识性的错误。

经济改革的目的在于解放和发展生产力并改善人民生活,其成果就表现为经济的增长和物价的相对稳定。中国的经济如能在稳定的经济环境中持续增长,则改革也比较容易推进。而要实现这一目标,还要充份考虑到发展战略的抉择对增长速度和经济结构及地区平衡的影响,争取收入分配尽量公平,并维持一个有效而又合理的社会保障体系,从而防止经济社会的不稳定。但是,改革以来中国的经济增长虽然平均速度很高,却忽快忽慢、大起大落;同时,在渐进式改革中又不断地出痕7b反复甚至失误,以致于收入分配不公、经济结构失调等问题始终困扰着中国的发展和稳定。所以,过去二十年来这方面的经验教训值得深入探讨。

1. 发展战略的演变和经济增长的波动

发展战略包括决定经济增长速度、选择优先发展的部门、以及维持各部门及地区间的平衡发展。改革前中国采取了苏联式的发展战略,在封闭经济条件下优先发展重工业。这种重、轻、农的发展顺序与计划经济体制相配合,造成了高积累率和全面的投资浪费,使得一般消费品、农产品和服务极度短缺,生产资料或者因不适应需求而积压、或者是相对于不断出现的“瓶颈”部门而不足。这样,整个经济活动是由中央的计划来决定供给,再由可能的供给来决定需求,头脚倒置,效率极低而浪费惊人。经济改革一旦展开,就必然与这种发展战略发生冲突,从而提出了调整发展战略的要求。

改革初期的“量力而行”、“比例关系”和“计划低、实绩高”。}为了矫正上述的失衡,中国在改革初期采行的发展战略是“量力而行”、不搞高积累率和高增长率、维持“合理的比例关系”,这反映了陈云的经济观点。但当时提出“量力而行”原则时缺乏现代经济观念,只是沿用战争时期根据地封闭经济的局部管理经验,并未对“力”的衡量作周密的分析,而是根据长官意志来简单确定一个所谓的“适度增长率”。在这一方针中,“力”的定义也不清楚。判断经济增长的潜力不能只看到现有的物质资金条件,还要看未来的潜力;同时,对财源的估计也不应限于目前财政和银行的资金来源,还要考虑到增产潜力及增收而带来的新增储蓄和税收。当时,政府显然低估了农村改革释放出的生产潜力。农村改革不仅大幅度提高了农民的生产积极性,而且改善了资源的配置、发挥出比较优势,从而扩大了农产品供给。但国家计委制定“六五”计划时提出的农业和工业增长率均仅为4%,相当保守;按此计划,工业和农业增长率相同,这更是不合理,因为一般情况下工业的增长率总是高于农业增长率的;而根据过低的计划增长率所测算的进口和对基础设施及外资的需求也偏少。[8] 后来,1980至1984年间实际达成的年平均增长率是7.5%,出现了“计划低、实绩高”的现象,计委因此不得不修正年度计划以适应实际的经济情况。

当时,中国的一些对政策具影响力的人把主要经济部门之间的“比例关系”看成是发展战略的重心。他们认为,中国经济落后的原因是经济部门之间的“比例失调”,只要把“重、轻、农”的比例关系调整好,着重发展农业和轻工业、同时抑制重工业的扩张,经济状况即可好转,并无必要改革计划经济体制。这种关于“比例关系”的说法其实是一种很粗浅的简单认识。[9] 首先,农轻重的比例关系是个含糊的概念,只是用历史上的“比例”数据外推未来的控制目标,忽视了经济动态发展中这类比例关系可能的变化;其次,笼统地讲农轻重的比例关系,也忽略了更精细部门的发展速度差异问题;再次,这种从苏联套来的概念只适用于封闭式经济,未充份考虑外贸、特别是外资的影响;还有,用农轻重的比例关系来代表国民经济的主要结构,会忽略一个极为重要的方面,即直接生产部门与基础设施部门的平衡,因为“重工业”并不包括运输、通讯等基础设施部门;此外,农轻重比例也忽略了经济运行中不可或缺的服务业,尤其是商业。

中国的学者们讨论得非常热烈的另一个“比例关系”是“消费和积累”的比例,这个概念在现代经济学中倒是有理论根据的。在中国的计划体制下,人民的消费并不是由他们的收入和市场价格决定的,而是由中央计划通过控制供给来决定的。在市场未开放、价格仍受管制的体制中,其实无从知道人民确实的消费意愿。当时在中国,只有决定权操在计划部门手中的积累率才是决定经济增长率的实际动力,而它的高低则是根据计划制定者的主观意志而决定的。所以,虽然在1980至1984年期间,投资率确实从改革前的33%至35%下降到29.4%,对经济的稳定产生了一些作用,但那时把“消费和积累”的比例失调视为中国经济存在问题的根源。其实,中国经济种种问题的真正根源在于计划经济体制。

1985年至1988年的高增长和沿海地区的“外向型”发展战略。}从八十年代中期开始,似乎是受到新兴工业化国家发展的经验的影响,中国的领导人和一部份经济学家又开始注重经济的高增长率,甚至有人主张“搞点儿通货膨胀”,以促进经济增长。与此同时,适逢放权后地方政府利用对当地国有银行的控制力扩大信贷规模,对本地加工业的盲目发展采取保护性政策,结果导致全国投资规模迅速膨胀,1985年至1989年的年平均投资增长率达到37.9%,由此虽然带动国民经济的增长速度,但也造成了严重的通货膨胀。在这种背景下还坚持要“物价闯关”,终于造成了1988年下半年的经济社会不稳定。

在这一时期,过去支配中国计划制定者的苏联式进口代替的工业化战略终于基本上销声匿迹了,而新兴工业化国家和地区以出口为优先发展部门、带动经济增长的经验和外向型发展的理论[10]开始引起中国的一些决策者(如赵紫阳)和部份学者的注意。很快中国就开始在沿海地区试行外向型的经济发展战略。应当承认,这一战略的实施以及后来实行的外贸外汇体制改革,带来了出口外贸的急剧增加和外资的大量流入,这是九十年代中国经济快速增长的一个重要动力。

但是,新兴工业化国家和地区的外向型发展战略是全国性方针,并不是地域型方针。中国在实行外向型发展战略时,对沿海地区采取了倾斜式的政策优惠,这则不合经济原则,也加大了地区间发展上的不平衡。其实,沿海地区本来就比内地具有天然的比较优势,如拥有海港、周围腹地的陆上交通较发达、电力供应较充足、有工业基础和技术工人等,并不需要对沿海地区采取倾斜性的优惠政策,否则就会加剧沿海和内地之间的地区间不平衡和诸侯经济。[11]

1988年末开始的“治理整顿”与经济增长回落。八十年代后期的通货膨胀和社会不稳定导致了改革政策上的“急刹车”。当时政府对银行信用实行了“一刀切式”的紧缩,造成了企业流动资金的困难,同时以计划手段和行政措施严格控制国有单位的投资。“六四”后外资流入大减,使得经济情况更形恶化。1990至1991年,中国的经济增长率急剧下降为4.2%,企业亏损及负债大增,就业困难,同时出现了由上而下的对改革的反攻倒算。直到1991年政府采用了让人民币汇率贬值的措施,出口才开始回升;同时,银行信用适度放宽了,经济有所复苏。在此时期,对沿海地区的优惠政策也减少了。

1991年起的外资涌入和经济繁荣。}改革前中国几乎没有多少外商直接投资,但从1991年起,在经济全球化趋势的影响下,部份港台资本率先登陆建厂,给中国的经济发展带来了新的机会。邓小平1992年的南巡讲话重新确认了改革开放政策,于是吸引外资成了发展战略的重点,这就为外资进入中国创造了条件。从1992年起,各地争相建立开发区以吸引外商加工企业,同时外商在中国的直接投资也迅速增加,1995年当年即达380亿美元,占全国总投资的13%。外商直接投资主要集中在经济特区及各地新建的开发区,大部份是工业企业,也有在大城市投资宾馆、办公室和豪华公寓等房地产业的。

外资的涌入加上国内投资的膨胀,使得国内生产总值中总投资的比率由1990年的34.8%增加到1993年的42.7%。[12] 与此同时,中国又于1994年初将人民币大幅度贬值、实行汇率并轨,从而令出口大增。这样,整个经济出清b了空前的繁荣景象,1992年至1995年期间的经济增长率升高至12.4%,可是通货膨胀也随之而来。在这种情况下,由于物价水平上涨率远远超过名义利息率,实际利率变成了负数;于是,对银行的信贷需求大增,而对银行运营的监管却依旧松弛,这样,国有银行不但对工商企业超额放贷,而且以高息将贷款拆借给非银行金融机构(如投资信托公司),供其炒作房地产、股票或其他投机之用。全国的资金都涌向沿海地区外商投资集中的城市,参与投机性行为,连农业银行和农村信用社收购农产品的资金也被转移到沿海的房地产投机上,而农民出售农产品后却只能领到“白条子”,整个金融秩序非常混乱。

1993年开始的宏观调控和经济“软着陆”。}为了制止经济过热,稳定经济社会,中国政府从1993年7月开始实施稳定宏观经济的措施。这些措施包括提高利率、强令银行限期回收贷款、将专业银行的政策性贷款剥离出去、恢复用行政性措施控制国有单位投资的老办法、暂停所有的新投资项目、缓减或停建不符合产业政策的在建项目、停建楼堂馆所等。这次紧缩的结果比1989年的“治理整顿”要成功得多,由于宏观控制的力度比较温和,而外资仍然继续涌入,因此,虽然货币供给量的增长率和通货膨胀率都下降了,但仍能维持较高的经济增长率,实现了经济的“软着陆”。[13] 可是,经济的“软着陆”后,企业库存过大、生产设备利用率偏低、企业负债过重、银行不良贷款率上升等问题,成了经济发展中的新难题,只有进一步的经济改革和经济结构调整才能改善这些状况。[14]

1998年以来的扩大“内需”战略。中国在九十年代里不断吸引外资、扩大出口,但随着世界市场渐趋饱和,这种以出口带动增长的发展策略[15]之效应开始递减,制造业的生产能力日益过剩。在东亚金融风暴的影响下,中国的外资流入量下降、出口开始萎缩,经济增长只能转而依赖国内总需求的扩大。但此时恰逢国内消费者因改革带来的失业风险增高、社会福利减少而消费能力萎缩、需求不旺,市场萧条、物价连年下降。中央银行为扭转这种通货紧缩局面多次降低利率,但收效甚微。在放松货币政策仍无法有效刺激内需的情况下,只能依靠财政政策来扩大需求。所以1998年发行了1,000亿元国债,主要用于基础设施建设。这固然可弥补多年来基础设施投资不足之缺陷、减少失业压力、通过“乘数”效应增加人民的收入和消费,但直接得益的仅限于建筑和建材业,而且基础设施投资多为大项目和资本密集型,新创造的就业机会有限。与其这样做,还不如减免各种乱收费、乱课税、乱摊派,从而使更多民众的可支配收入增加,达到增加消费需求、刺激中、小企业和服务业的扩展,如此则可更多地增加就业机会。

从上述分析中可以看出,发展战略应随国际经济环境和国内发展需要而适时适度地调整变化,但也必须注意防范调整可能带来的负作用,并应尽量维持宏观及微观经济结构方面及地区间的平衡;经济增长率必须尽可能维持在适当的水平,过低则不能充份发挥生产潜力和就业、过高又会导致通货膨胀及收入分配不平衡;经济增长的大起大落不仅会造成经济环境不安和不确定,也使得改革走走停停。

中国过去十年来吸引外商直接投资的发展战略是成功的,外商直接投资不仅可带来先进技术和管理,而且对中国来说,引进外商直接投资的风险比借外债来自己投资要小。目前,新进入中国的外资数量正在减少,要维持外资企业在中国的投资信心,就必须遵循国际惯例,尽量给予外资企业以国民待遇,同时鼓励外资企业实报利润、照章纳税,并允许其合法的利润能自由汇出。中国要全面进入国际市场、参与国际经济循环,就面临着遵守国际贸易规则的问题,而中国的贸易对手国也会以互惠为理由而要求进入中国市场,并希望中国市场上能按照市场规则自由竞争。所以,中国加入世贸组织是必然之举。几经交涉谈判后,中国已准备逐步降低关税和非关税贸易障碍,迎接这一制度性变革的挑战,只是国内还有一些有地位的经济学者仍不甘心中国放弃过去的保护政策。

改革初期农村是优先发展部门,联产承包制取得可观成就后,乡镇企业又为农村经济发展增加了动力。但近年来农村发展在中国发展战略中的地位明显下降了,对农业的投资相对减少了,城乡收入差距比改革前还大,在中央政府中甚至没有一个机构来综合反映、代表占人口百分之七十多的农村的利益,也没有哪个专责部门为农村的整体发展而作全局性策划。[16] 现在,虽然国内报纸上经常讲要重视农村发展,甚至把“扩大内需”的希望寄托在振兴农村经济上,但是,仍然是“口号多、措施少”。从下一世纪中国的发展战略来看,仍然应该将农村的发展再次放到优先的地位,否则中国的发展不可能只靠城市人口实现。

2. 经济增长的质量和增长中的社会稳定

衡量经济增长不能只看数量,还要看质量。中国改革以来的经济增长基本上是外延型的粗放式增长,主要靠投入大量资源(包括资本、土地、劳力与生产资料)、以高投资率为动力,与改革前的增长模式并无显著区别。改革前的投资效益就不理想[17],而八、九十年代各地争相投资之际,仍然是忽略投资效益。在短缺经济状况下,这种高浪费、低效益的增长或许还可填补供求缺口;但随着短缺经济状况的终结、买方市场取代了卖方市场后,粗放式的增长和供给就再也不能适应消费者的需求。同时,在经济日益开放的情况下,粗放式的供给无法与进口商品竞争,其低质量、高成本也不可能在国外市场上取得竞争优势。

要改善经济增长的质量,首先是要增加“智力资本”在增长中的作用。据肯德里克和丹尼森对美国长期经济增长的分析,增长的55%至60%来源于资本及劳动力的增加,而其余的45%至50%则来源于教育、科研、技术、信息、组织管理、生产规模和市场扩大等创新因素。这些因素可总称为“人力资本”或“智力资本”,即通过发展教育、研究、科技培养出来的“知识能力”的积累和运用。[18]。中共“十五大”也提出了“科技兴国”的口号,却未说明为什么中国已有的“智力资本”过去几十年来始终难以发挥应有的作用。只有在可以自由思考、交流、表达的社会中,科学技术的创造力才会充份体现出来;而在一个缺少言论、学术、新闻自由的社会里,学者专家们只是被动地充当政府的工具,其创造力不会自发地、充份地发挥出来的。这就是为什么所有的社会主义国家都从未实现过内涵型增长的重要原因。讨论中国经济发展时应高度重视这一点。

其次,要提高增长的质量,还要改善资源配置、让所有的生产要素都能达到高生产率,这只有在市场经济条件下才可能做到。中国的投资不能再主要靠银行存放款的传统式间接融资,而必须发展各种证券市场的直接融资方式,以减低资本利用的成本,但同时也需要加强对融资企业的外部监督。还要形成劳动力市场并组织对劳动力的培训,在保证就业自由的前提下,依靠市场机制尽可能有效地配置劳动力,使劳动力移向最能发挥其才能的岗位。也应当尽量应用先进技术、以节省物资和能源的消耗,还要发展生产资料市场、实现其销售网的现代化,以减低交易成本、提高服务质量等。

再次,增长质量的另一个重要方面是环境和生态平衡的保护,这关系到经济的“可持续的增长”。四十多年前,中国政府用一种传统小农式的思维来看待经济现代化,把工厂烟囱之增多宣传为经济进步的象征、因烟囱中浓烟滚滚而为生产之活跃感到自豪。多年来缺乏环境和生态保护意识的结果是,目前,中国多数大城市的污染已名列世界前茅,人民已发现不少城市的空气和粉尘已严重到不适合居住的程度了。为了今后的经济增长不至于因为环境过度恶化而减慢,现在非常需要重视减少对空气和水的污染,以保持人民的卫生与健康;同时,还要加强植树和水土保护,维护生态环境。

在渐进式改革和经济增长中,局部性改革对收入分配造成了严重的不良后果。例如,“双轨价格”导致的“官倒”、政府机构及其官员操纵市场交易的行为(如审批土地)造成的以权谋私和寻租行为、官商勾结的都市房地产和股票市场的投机以及非银行金融系统的融资活动等,都产生了收入分配上严重的社会不公。中共“十五大”在改变旧的只承认按劳分配的平均主义式分配政策的同时,一方面承认资金、技术等要素也可以参加收益的分配,另一方面却未把政治权力这个在现实中非常活跃的要素从收益分配中排除出去,因此在实践中始终无法减少贪污腐败等社会问题。收入分配是否公正,直接关系到社会稳定,要做到这一点,不仅需要加强法治,还需要政治改革,政治改革是真正实现法治的先决条件。

世界各先进国家都建立了失业、医疗和养老保险制度,这是维持社会安定所必不可少的。中国改革前虽没有这样的保险制度,但政府和国有企业分别承担着这些社会性责任。然而,从九十年代后期开始,不仅国家财政开始无力负担这些社会福利支出,国有企业也是如此。如果不减轻国有企业的社会福利负担,这些企业将会因亏损迅速加大而破产。因此,目前中国开始建立社会保障制度,由国家、企业和个人分别出资,同时缩小社会保障的范围和程度,量力而行,这是改革中的必由之路。但是,这些非进行不可的改革把社会福利支出的部份负担转移到了城市居民的头上,就不可避免地带来了紧缩消费需求的后果。例如,住房体制改革不仅可以减少企业和行政事业单位的相关支出负担,也关系到人民生活的安定和自由,但随着单位分房的终止和现有租住公房者被强制要求购买现住屋,现在有公房可住的家庭要支出数万元购买其所住之屋,痕7b在无公房可住者将不得不积累数万甚至十几、几十万元以备今后购买商品房。仅此一项改革措施,就会使多数城市家庭几年、甚至十几年内必须压缩消费,以筹集购房款,其间接的结果就是,城市的消费需求再也不可能象过去二十年那样快速增长了。

住房是城市居民生活中最重要的问题之一,把现有住宅“商品房”化并不是解决住房问题的最好办法。应该根据实际情况先改革租房体制,等人民的收入增加到相当高的水平之后,再提倡购房,这样才比较“实事求是”、顺理成章。所以,现阶段比较现实的住房改革应先注重租房的市场化,这样居民就不必为购房筹集大量资金。租房市场是将计划分房该为市场租赁,在各城区成立住房租赁公司,由该公司根据该区内所有的可租房屋、居民的需求和支付能力来确定房租和承租人,不再由单位分房。这样可以节省各单位的房管费用、减少财政对国有单位的变相房租补贴。同时,还可以考虑允许承租人购买所租房屋,购买时可允许其以已付租金抵补部份购房费用,这会促使租户爱护租房。租房市场化可以减少单位分房对职工的束缚,增加劳动力的流动性。

三、对新世纪里改革和发展的展望

中国经过廿年的努力已大体完成了初步的市场化,从原有的僵化制度中解放出了生产潜力,达成了可喜的经济增长,但在实施过程中也有时走入误区。展望即将到来的二十一世纪,中国的经济改革和发展将面临什么样的问题和前景,应当采取什么样的战略和政策呢?毫无疑问,中国的改革必须进一步深化,这就必然触及到体制的核心问题,即所有制的改造,不仅在国有部门如此,在农村体制中也是如此。而相应的改革是不可能在理论和认识问题模糊化的状态下推进的。

1. 要澄清基本理论和认识问题

第一,“社会主义市场经济”。目前,市场经济的发展已全面削弱了原有的计划体制,但行政控制则仍甚普遍,防碍着市场经济的运行,需要以法治代替行政管制,规范市场秩序,真正地发挥市场机制的功能。目前,公有经济在整个国民经济中正相对地缩小,相信今后非公有经济会继续以较快的速度发展[19],使得公有经济的重要性进一步下降。在这样的背景下,中国的市场经济的真正的“社会主义”性质究竟何在?这不仅是个理论问题,也是个现实问题。是不是坚持以公有经济为主、让“党大于法”、允许各级政府始终随时插手、管制经济活动,就是其“社会主义”特性?是否因为要坚持这个特性,就必须在公有经济的重要性日益自然下降的情况下,继续投入大部份资源去维持它?如此则是否会因坚持这种“特性”而牺牲了经济的正常发展?如果中国的市场机制因此而始终受到干扰、难以完善健全,难道这就是中国式改革的目标吗?

第二,“社会主义初级阶段”。提出中国目前的经济发展状况是处于社会主义的初级阶段的判断,虽可以为所有制的多元化提供说法,却是个非常不完善的政策宣示,引出了不少值得深思的问题。邓小平、江泽民都提到,这一初级阶段可能要延续一百年以上。可是,既然任何的社会经济发展过程都不会永远停滞不前,那么,初级阶段就早晚都要向中级、高级阶段过渡。中国在二十一世纪中将朝着什么样的中级、高级阶段迈进呢?其制度特徵又是什么呢?是否又是公有化加计划经济?中国过去二十年来不断为改革事业而努力,难道就是为了要重建一个今天正极力消除的制度吗?为什么那些实行了多年而处处失败的、现在已经行不通了的旧制度,将来一定还会无条件地行得通?作这样的判断有任何可靠的根据吗?真的是经过实践检验的“真理”吗?还有,究竟根据什么来判断,中国倒底是处在社会主义的初级、中级还是高级阶段?根据人均收入,还是经济规模在世界上的排名?是按照公有经济的比重来衡量,还是按照市场经济再度被计划经济取代的程度作判断?如果有这样的判断标准,它是科学的还是一个乌托邦式的断言?如果并没有一个可客观识别中、高级阶段的国际标准,那么目前的这个初级阶段又是根据什么判定的呢?所有这些疑问,迟早要有个明确的交代。

第三,“有中国特色的社会主义”。这是个比较意义上的概念,但其含义却十分模糊,也没有明确表明这种比较以什么为基准。如果不作任何国际比较,仅仅因为这个社会主义是在中国的,就能定义出社会主义的“中国特色”吗?世界上每个国家都有自己的国情,但各国基本的制度架构仍然有相似性,比如是以市场经济还是计划经济为主、实行民主政治还是集权政治。社会主义体制是一种在国际上有共同? ‘7b知标准的制度架构,资本主义体制也是如此,从来没有哪个国家以本国的国情为理由,把这种具有既定概念的制度架构冠上“某国特色”。中国目前的社会主义既与欧洲各国社会民主党的社会主义不同,也与列宁斯大林的社会主义不同,经济上引入了市场机制、政治上则拒绝民主政治,但这样的体制并非“中国特色”,它与二十多年前的匈牙利、波兰等十分相似,那么,中国今天实行的倒底是“匈牙利式的社会主义”呢,还是二十多年前的匈牙利实行的是今天的“中国特色的社会主义”?如果说,“中国特色”就是因为中国的社会主义是处在“初级阶段”,那么,所有的社会主义国家都经历过其社会主义制度的“初级阶段”,那么别的社会主义国家的早期历史也能算“中国特色”吗?如果是按生产力来界定,那么生产力水平和中国比较接近的越南、北朝鲜的制度是否也属于“中国特色”?既然这个缺乏任何理论依据的“套话”本身经不起推敲,它又如何为中国的发展和改革指明方向呢?

第四,“阶级问题”。虽然近年来“阶级”一词已很少出现在媒体上,但现行宪法还是运用这个概念来规定国体和基本制度。可是,这个概念却面临着改革以来现实的挑战。目前在中国,谁是无产阶级,按什么标准来界定无产阶级和非无产(有产)阶级?按照政治思想观点吗?且不说人的思想观念会发生变化,也不说人可能心口不一、言行不一,即令是在今天自视为当然的“无产阶级先锋队”的党政干部中,又有多少人的思想和行为比普通工人更接近无产阶级呢?如果按照是否拥有相当数量的私有财产(如房屋、股票、存款等)来界定,则现在许多以权致富的党政干部就不能算是无产阶级,那这些“有产阶级”的成员倒底是“无产阶级”还是“有产阶级”的“先锋队”呢?若按照是否具有实际支配某些国有资产的权利来衡量,则八亿农民和国有企业的失业工人才真是无产阶级,国家职工(特别是所谓的产业工人)就都成了“有产阶级”了。中国已从过去的“工人阶级领导一切”、强调阶级斗争变成了目前的避谈阶级斗争、模糊阶级定位的阶段,以上关于阶级划分的种种疑问都表明,继续强调某个阶级的领导和专政不仅越来越不合时宜,甚至突显出社会现实和既定意识形态之间明显的背离。现代社会的特徵是各阶层的相互依存与合作,而不是彼此排斥和斗争;现代政治的特点是法律面前人人平等,不容许“特权阶级”的长期存在。所以,与其仍然坚持“阶级的专政”,不如改为倡导阶级合作,旗帜鲜明地以“全民政治”为本,这才是维护社会公正、避免社会冲突、真正解放生产力的正路。

这四个在改革和发展进程中所遇到的基本理论和认识问题,都应当得到澄清,如此才能为今后的改革和发展指出一条明确的道路。这就是进一步的思想解放,需要在廿一世纪初期由具远见、有勇气的领导人来推动。

2. 维持经济增长和深化宏观经济体制改革的关系

目前短期的任务是如何摆脱经济萧条和因国有企业改革所引起的大量失业问题,而中长期的任务则是维持稳定、适当的发展速度并加大改革的力度。中国的经济已历经多年的快速增长,基数和规模越来越大,在此基础上很难再保持以前那样的高增长率,各国的经验也是如此。从中长期来看,中国维持7%至8%的增长率可能较为适当。为此,需要深入宏观经济体制的改革、有效地调控经济、及采取适当的平衡发展战略。

宏观经济体制的改革主要包括以下三方面。第一,继续金融体制改革。新的中央银行大分区阻止了地方政府对银行业务的干预,但还应更明确地实行单一领导制而改变其双重领导制,这有助于加强中央银行的货币和信贷的调控能力。还应当推行商业银行的商业化M取消信贷规模的计划管理而实行资产负债比例管理,让商业银行自负信贷风险;要防止用国债资助基础设施建设、扩大内需的政策导致商业银行依计划规模放贷;对非银行金融机构须加以规范;同时,银行的不良贷款问题要真正采取有力措施,设法化解,而不是只作帐面文章。第二,进一步改革财政税制体制。现阶段的赤字财政政策是刺激内需的短期策略,一旦经济复苏仍应重点扶持直接生产部门,通过资助其技术设备的更新升级、确定新的优先发展部门,从而增加税收、减少赤字、防止通货膨胀。税制则应进一步改革,重点是直接税制(企业和个人所得税、都市土地增值税等),可施行累进税率;还要改进税收行政,使总税收的增长率高于现价国民生产总值的增长率;要严厉取缔地方政府的乱徵税、收费和摊派,实行对地方财政的民主监督、预算公开,地方征收新税必须通过立法程序。第三,外汇外贸体制改革。最近虽然允许私有企业可有外贸权,且把审批制改为注册制,但目前外贸仍以国有公司为主经营,还存在着相当多的非关税进口管制。不管是什么性质的企业,只要有正当的可出口商品、质量可靠、有利可获,即应允许其有自主出口权,政府只需监督质量。参加世贸组织后需要逐渐减少非关税贸易限制和降低关税率,这会减低对国内产业的保护程度,且失业压力会加大,国内企业必须增进效率、减低成本才能维持竞争力。加入世贸组织后固然可向多元化的出口市场和产品升级发展并因而增加出口,但这需要长期的努力才能成功;可能立竿见影地扩大出口的办法是运用汇率调节这一杠杆,如果放松进口管制后出现国际收支逆差,似亦可考虑调整汇率。

同时,经济发展中应采取部门间的平衡发展战略,各部门的发展速度应以需求强度为导向。目前,农业、基础设施、商业和修理业仍然落后,应优先投资;工业方面则必须引进新技术、改造重工业,加快发展新兴材料、电子、信息等产业,增强整体经济的国际竞争力。

3. 农村经济体制的改革与农村经济的复兴

农村经济改革初期的联产承包责任制对经济发展贡献很大,可是,随着市场经济的发展,这种平均分配、定期租佃的分散式小农作业面临许多始料未及的新问题。首先,在土地的平均分配基础上承包,是延续过去的平均主义,它含有生活保障和自给自足的性质。随着市场经济的扩大、乡镇企业的活跃,一些农户找到了更好的就业和收入机会,却因担心“政策多变”而不愿放弃土地、以留个生存上的后路。这样的农户并不注意对土地的使用和保护,甚至将耕地撂荒。由于土地在农户手中固定下来、难以随利益导向而转移,在农业人口必然向第二、第三产业转移的工业化和经济发展大趋势下,农业的发展就受到制约。其次,土地的占有和使用虽是定期的(原为15年),但缺乏法律保障,承包合同无规可循,农户对政府也没有对等的讨价还价能力,故而常有侵权纠纷。而且,承包经营者缺乏稳定的预期,不愿做长期投入,对土地只种不养,这种掠夺式经营的短期行为,越靠近承包期的最后阶段就越普遍。再次,这种小规模的土地使用因地块零碎分散、无规模经济,也难以吸收资金、技术并降低成本[20]。

为了适应新形势并缓解以上矛盾,政府决定在1993年第一轮承包期届满时将承包期延长30年,同时也允许适当程度的承包权流转,还决定增加农业投资和服务,并改善农业的基础设施。目前已有一半以上的乡村延长了土地承包期。尽管如此,上述的承包制所产生的矛盾并未完全解决,目前的农村经济仍处于困境之中。加上基层政权在农村中乱徵税、乱收费、乱摊派、乱集资,大大加重了农民的负担。而价格剪刀差的扩大也影响着农民的实际收入。

承包制只调整了土地的利用方式,并非彻底的久远之计。为了长期稳定和发展农村经济,必须建立一个永久性的土地制度,这样土地的使用才不再受承包制及其不确定性的约束。最简单的农地制度改革就是赋予农民“永佃权及其转移权”或“永耕权”,可按土地的质量等级一次确定获得使用土地权每年应交的“佃费率”。这样就不需要再定期商讨和签订武断的承包合同,能够简化行政手续并较少行政干预。土地经营永久性地完全由农户自主决定,会给农民以安全感,从而发挥他们的积极性,也可完全适应市场需求的变化、消除农民的短期行为,使他们能自愿地投资农业设备、维持地力和改善经营方法。只要农民的子女仍然从事自耕农业,则“永佃权”可以传给子女;若农民本人或子女欲转移到非农职业,可将“永佃权”在市场上出售给其他佃户,购买“永佃权”的农户可以扩大地块、实现规模经济,而出售永佃权所获得的资金则可用于发展非农企业。

现在农业生产已走出了单纯的自给自足模式,渐趋市场导向,这就要求提高农副产品的质量,农产品的加工、精密包装、冷藏速食也要产业化。中共“十五大”提出的农业产业化决策是正确的,应当抓紧实施。引进现代技术、使农业工业化,会提高土地生产率、人均生产率以及农村经济的增加值。这就是日本、荷兰、丹麦等人口密度高的国家都走过的现代化之路。

乡镇企业是农村经济的另一重要组成部份,在农业产业化中会起很大的作用,如能继续其发展态势,廿一世纪后农村将可望基本上实现农村工业化[21]。但乡镇企业的发展也存在着一些亟待解决的问题。首先,其管理不够现代化,缺少文化和科技知识及工商经验,视野不开阔、信息不灵通,造成低水平的重复建设、能源原材料的浪费以及环境污染。而实行管理上的承包制又导致了生产上的短期行为。其次,其产权关系及企业与地方政府功能的界定仍很混乱,不少地方政府视乡镇企业为其财政来源,实行地方保护主义,过多地行政干预,限制了市场的发展和企业的独立经营。再次,乡镇企业规模小、过于分散,为其配套的基础设施及服务(如水、电、交通运输等)费用大、发展困难。

进入廿一世纪后,政府应一方面促进乡镇企业与城市的大中企业之间的密切联系合作,鼓励城市中的大中型企业通过加工合同或合资生产,将便于小规模生产的初步和零部件加工尽量交给乡镇企业,而乡镇企业也可在城市中的大中型企业参股;另一方面,要有计划地多建立新的小城镇,使乡镇企业相对集中在已有的或新建的小城镇上,以便基础设施建设、信息交换、节省农地,并便于提供教育、文化、娱乐服务。此外,要促进农业的产业化,特别是发展有比较效益的农产品加工业。要注意防止强迫把达到一定规模的乡镇企业转为国有或地方政府公有,应当鼓励乡镇企业向股份制发展,以便实现政企分开。还有,在地区分布上应特别注意发展内地的乡镇企业,还要指导乡镇企业减少对环境的污染。

4. 国有企业改革的方向

在二十世纪里,资本主义体系发生了许多变化,早已不是马克思那个时代的模式了。[22]其实,正是因为受到马克思主义和苏联模式的影响,二战后不少西欧国家设立了国有企业和比较全面的社会福利制度。在那些仍坚持自由资本主义模式的国家(如美国),在凯因斯理论的影响下,也采用了对宏观经济的政府干预。但是,三十多年来的发展证明,西欧和北欧国家的国有企业很少有经营良好的。例如,在英国,“国有企业一般是效率奇低,僵化管理,不能适应市场变化,因政治压力而雇佣冗员,不能抵制工会增加工资的要求而导致通货膨胀,孤立于市场竞争之外,积累大量亏损,最后还得由人民纳税来填补这‘无底的公共钱包’。总而言之,国有企业不服从市场规律,它没有被兼并或破产的危险,也不须向资金市场筹措资金。产品不适应市场及消费者的需求”。[23] 为此,英国曾试图将国有企业“商业化”,但却行不通。直至撒切尔夫人当选首相后,才决定实行国有企业的私有化。后来,不少西欧国家也相继仿效。俄国与东欧国家过去十年中也基本上是走私有化道路。

中国的国有企业改革是经济改革中最难克服的一个关卡。经过多年的试点和改善,仍未能做到市场导向,国有企业的亏损有增无减。最近,大量工人下岗更增加了社会问题。中国在改革中只允许所有制的多元化,但国有企业改革坚持不实行私有化,而是寻求国有企业的多种经营方式,如将大中型企业的资产重组、实行集团经营,兼并出售中小企业等。笔者认为,在现阶段,应根据行业的竞争性和企业规模的大小来决定保留哪些国有企业、把哪些企业开放给非公有部门参股;同时,国有独资企业也要实行股份制,这不是单纯为了筹资,也是为了形成外部的制约机制。[24] 如此改革若确能成功,无疑将是世界上的创举。

若历经多年改革,国有企业仍难在公有制下自我完善,那么,进入廿一世纪后,就有必要重新思考这一关键性的改革。从过去二十年的改革过程来看,非公有制企业的发展远较国有企业为快,是否应进一步鼓励其加快发展而不加任何限制?能否允许非公有部门将其累积的资本投入国有企业,使国有企业变为公私合营,从而增加活力和外部监督?这些都需要一个新的明确的路线来指导。同时,应当承认,人都是自利的(但不等于一定是自私的),对自己的资产必定小心地爱护、保管和使用,而且尽可能使之增值,而对公共财产则完全不同。几十年来这一点在中国可以看得非常清楚,所谓的“能拿就拿、不拿白不拿”、甚至通过贪污舞弊而“富了和尚穷了庙”等现象一再表明,社会主义理想和马列主义教条并未改变人的自利本性,而因此导致的公有制之低效率、高浪费似乎也是这种体制内生的痼疾。显然,国有企业改革的成功也是完成其他方面改革的前提。例如,如果国有企业的不良贷款无法消除,则金融体制改革就无法成功。国有企业若仍然长期亏损,那么财政体制的改革和健全财政收入的目标就难以实现改善。笔者认为,国有企业改革的核心,其实只能是从所有制的改革入手。

5. 加快基础设施和商业服务业的发展

基础设施部门(如交通、运输、电讯、邮政、信息、电力、能源和大型水利设施等)是为所有生产部门服务的,发展中国家往往因资金不足而出现基础设施的“瓶颈”,这当然会限制生产部门的发展。六十年代以来,发展中国家均公认,要实现工业化就必需利用外援和外资、加快发展基础设施建设,这正是世界银行长期所从事的主要任务。在六、七十年代,中国一方面强调“自力更生”,排斥外资;一方面实行向重工业倾斜的工业发展方针,基础设施投资长期不足、收费又偏低,使得电力短缺和交通运输拥挤成了“老大难”问题。八十年代中期以来,此状况稍有改善,停电现象减少、多数乡镇已获供电、扩建了铁路干线、建造了公路网、普及了家庭用电话、也调高了基础设施的收费,但基础设施投资的增长扣除物价上涨因素后仍低于国内生产总值的增长。

在发展中国家,通常基础设施的收入需求弹性大于一。因此,为解决基础设施的瓶颈问题,未来应让基础设施的产出增长率超过国内生产总值的增长,才能不阻碍经济发展。1998年以来,为刺激需求而大量投资基础设施建设,这是一举两得的事。但也应注意到,不可因为急于扩大内需而盲目地、过于超前地进行基础设施建设,投资项目的优先次序仍应以有效需求为准。同时,项目的选择必须根据成本效益作审慎的评估,必须保证工程质量,严格管理项目资金,避免截留、挤占、挪用及贪污浪费,确保项目建成后能偿还本息、不致形成不良贷款。

交通、运输、通讯等产业是市场经济的大动脉,这些基础服务业若效率高而又收费低廉,会增加企业选购原料和中间产品的来源、扩大企业的销售地域、有利于企业实现规模经济和降低成本。十九世纪英国的蒸汽机和铁路、火车及汽船的发明及普遍使用,以及二十世纪美国内燃机和汽车的发明及公路的扩展,都促进了这两个国家的市场化和工业化。飞机和航空事业的兴起更是基础设施中的一个革命,大大缩短了各国之间的运输距离和时间。发展中国家完全可以利用这些现代技术,使自己的经济发展速度超过西方国家初期发展时的水准。

第三产业(金融、商业、修理等服务业)是市场经济的大小血管,它们是否畅通决定了市场经济的运行效率。服务业愈发达,市场经济也愈发达。中国在计划经济年代不重视第三产业,为了坚持“一大二公”而把大部份服务业变成了国营,结果服务业极不发达。从1979年至1992年,在商品流通体制改革方面主要采取的是调整价格和部份开放市场等措施。随着农村联产承包制的实施,提高了政府对农副产品的收购价格并实行购买合同制;同时恢复了城乡的集市贸易,合同外的农副产品可由政府议价收购或向市场销售;相应地,因农副产品和消费品的增加,逐渐取消了城市的凭证供应,价格也逐渐放开、由市场调节。1992年以后,流通体制的改革则以价格和市场开放为主,除大部份消费品价格已放开之外,生产资料的计划分配亦大幅度缩小,其供需和价格主要由市场调节,双轨价格合二为一。国有商业则转变为自主经营,有些已采取股份制。中外合资的新商场、超级市场、联销商店不断出现。商业组织的营销方式也开始多样化,如速销经营、代理配送、拍卖、电子交易、农工贸一体化等。

不过,中国商品流通领域的改革仍待深化。即使经过多年的改革,在1995年时服务业的增加值也仅占国内生产总值的31%,比经济发展程度相似、人口众多、收入低的印度还低。[25] 同时,中国虽然已认识到国际分工的好处和降低贸易障碍的必要性,但在国内仍然未采取必要的措施去消除地方保护主义和诸侯经济,以致于重复投资、资源浪费、地区间商品流通障碍、市场分隔等现象始终无法改观。今后商业服务领域的改革,首先是要加强法制,使市场行为规范化。应由人大制定法规、以制止地方保护主义和经济割据[26],彻底消除行政干预和条块分割。其次,要尽量取消国营商业的垄断情形(如粮食部门),应发展股份制、并允许非公营资本入股,增加企业的活力及外部制约。第三是应维持公有和非公有制商业之间的公平竞争。第四是应将农村供销合作社完全恢复为农民集体所有的真正的合作社,做到政企分开,可借鉴丹麦的合作社模式。第五是应该用信贷及技术性协助,来扶持小商业和各种修理业,如此也可减少失业。

6. 怎样维持社会稳定

改革措施的推行和经济增长的波动不可避免地会引起经济和社会的不稳定,若不稳定超出了人们的承受力,就会造成社会的动荡不安,甚至政治上的不稳定,使改革与发展受挫,1988年的通货膨胀和“官倒”及“六四”事件、以及随后的“治理整顿”便是例证。社会不稳定的重要原因是社会不公,尤其是教育和就业机会不均等,以及“以权谋私”和贪污腐败而“致富”等,这些众所诟病的现象令社会不满日益严重。“允许一部份人先富起来”的口号打破了平均主义的桎梏,但是,只有当先富者用正当手段、在公平竞争中以能力和智慧取得成功时,别人才能服气。而且,先富者也应当多交个人所得税,以便为国家和社会的发展和稳定承担应尽的责任。中国现在相当多的先富者凭借的既不是个人的努力,也不是多年个人财富的积累,而是直接或间接地依靠政府提供的权势骤然暴富,形成一群藉改革自肥的既得利益集团。

“以权谋私”和贪污腐败是严重的社会政治问题。台湾原监察院长王作荣认为,国民党在大陆的失败,“……原因只有一个,那就是国民党及其政府的贪污,而贪污一定腐化,腐化一定无能……最后(人民)终于抛弃了国民党及其政府,另作选择。”[27] 苏联在勃列日涅夫执政期间也是贪污腐败横行、政府低能、经济滞退,其严重后果一直延续到现在。虽然俄国后来走上了民主化道路,但过去的党政官僚摇身一变成了新的经济和政治权贵,依旧奉行“腐败文化”,结果贪污与黑道横行,导致民怨沸腾。英国学者阿克顿爵士有一名言:“权力使人腐化,绝对的权力,绝对的腐化”。帝王专制和独裁政治必然导致腐败。

要建立一个稳定的现代化社会,就必须要用法治来保护人身安全、言论自由和社会公正。在毛泽东时代,中国的法纪即已荡然无存,法律被当作无产阶级专政的工具。文革后虽然强调了法制并开始制定、完善法律法规体系,培养司法人员,但是,并没有实现“以法治国”,立法和司法都不能独立,更无法维护真正的社会公正。同时,人民不但无法通过政治参与来行使他们本应有的政治监督权利,而且也无法经由舆论监督来表达意愿和行使批评的权利。人民是贪污枉法的直接受害者,被控制的新闻媒体也只能轻描淡写地批评基层干部的违法行为,不能自由地为人民说话。没有民主政治,就无法防止权力被垄断和滥用;也无法激励人民主动、充份、积极地发挥他们的才能,实现社会上的机会均等和公平竞争。

除了政治结构上的原因外,以下原因也使贪污腐败得以盛行。首先,道德和价值标准混乱。民主国家的价值体系既强调自由地发挥人的才智和创造性、承认个人主义是社会进步的动力,也非常重视对他人平等权利的尊重和对社会公众利益及弱势群体的关怀。同时,存在着各种形式的社会协调组织(如教会、学会、同业公会、工会),还有无数的无偿自愿服务者团体。所有这些社会组织都发挥着弘扬社会伦理和道德规范、协调校正社会行为、倡导社会和谐和合作的功能,自然地维系着社会的稳定,防止偏差行为的出现。

在中国,由于政治原因,不可能有这类自发的社会组织的生存空间。而在家庭内部、亲朋好友之间,非正式的社会纽带也被削弱了。经过多年的阶级斗争,人际间的诚信观念本已十分薄弱,而迫使子女斗争父母、亲朋好友彼此相斗就更是破坏了维系正常社会行为的伦理道德。至今在改革中仍然坚持旧的意识形态,从未真正清理其谬误,这使得民主国家的道德和价值标准被排斥甚至批判。同时,为了转移人民对政治的注意力,又鼓励大家专心于“创收”。于是,社会上“一切向钱看”的日常经济行为日益背离官方灌输的意识形态教条,而有些干部每天一面喊着“大公无私、为人民服务”、一面肆无忌惮地贪污腐败,作出了极坏的行为示范。这样,老百姓不再尊重官方提出的道德和价值标准,在官方意识形态的垄断下又无法形成现代社会应有的、在世界上多数国家都得到普遍尊崇的道德和价值标准。结果,正常的道德和价值观念的真空导致了畸形价值观的出现。社会上形成了一套只讲个人得利、不顾社会效果和道德准则的风气。例如,中国居然有经济学者提出“腐败是改革的润滑剂”,还有人说,腐败能使事情便于办通、并非坏事。这种是非不分、不讲道德的风气,是改革过程中对社会的最大、最深层的损害,它完全销蚀了社会对贪污腐败和其他不良行为的心理抵制能力,将贻害数代中国人。

其次,渐进式改革本身的弊端造成了贪污腐败盛行的社会经济环境。虽然计划经济式的直接计划控制已大为削减,但计划经济的另一要素──政府各部门的行政性管制则仍然普遍存在。同时,为了规范逐渐扩大的市场经济,又增添了不少新的管制措施。社会上各种经济行为往往都需要经过审查批准,这些权力就为“以权谋私”、“权钱交换”提供了无数机会。管制愈多、权力愈大,贪污腐败的机会也越多越大。本来,对行政管制作全盘检查、凡可由市场调节就不必继续管制,这并不是难事。但真的这样做了,就切断了很多“人民的勤务员”当官致富的道路,所以始终做不下去。这样,减少行政管制这一对贪污腐败具釜底抽薪、事半功倍作用的手段,也无法付诸实施。

再次,改革政策上的明显失误也是导致贪污腐败的一个原因。九十年代以来,政府不通过改革税制和增加税收来改善公营机构和机关单位员工的待遇,却鼓励军事、行政、教育、医疗等各类机构自己去“创收”,造成了“人人下海”、“全国皆商”的混乱局面,各级地方政府乱摊派、乱征收蔚然成风。最近,国务院开始整顿此类现象,这才是正途。但是,亦官亦商、以官营商的恶劣风气已根深蒂固,要彻底清除已非易事。

目前收入分配上已出现日益明显的两极分化,且许多人的致富途径十分可疑。如果不能健全个人所得税制、对富者征收累进税率的个人所得税,并严格地防止逃税,必然会引起越来越大的社会不满,导致社会不稳定。同时,随着“以权批地”、炒作城市房地产的现象日益普遍,中国也需要认真征收城市土地的增值税。类似的税制改革在台湾和韩国经济起飞时均起了正面作用。例如,六十年代韩国总统\简{朴}正熙曾把不依法缴纳个人所得税的富人名单和照片刊登在报纸上,使他们摄于舆论而不敢再漏税。台湾在六十年代也曾在行政院成立了赋税改革委员会,根据电话簿追查个人所得税的逃税者(因为那时有钱人才有电话)。

结语

中国二十年来的改革与发展都取得了巨大的成就,但仍存在很多问题。在二十一世纪之初,中国不仅面临深化改革的艰巨任务,还需要建立一个比较公正的社会。要想取得进一步改革的成功,仍须继续解放思想,不能回避政治改革。今后的改革、发展和社会稳定,需要争取各阶层人民的合作,实行“全民政治”,不能在施政上单纯依靠某个阶级或个别既得利益集团来实行“专政”。笔者认为,建立一个机会均等、公平、公正、公开的社会,是现代化的基本方向,在这点上,中国应该和世界上的多数国家并无根本的分歧。中国的改革不能停留在“初级阶段”,也不能以“中国特色”为理由而排斥世界各国的现代化制度建设的经验。二十一世纪中国的发展和稳定,不能主要指望偶然的机遇或外部的资助,而是取决于市场经济、法治和民主政治等制度建设上的进展。

【作者注】
本文据笔者新着《中国:改革、发展与稳定》之部份文稿修改而成,该书今年由北京的中国发展出版社出版。

【注释】
[1] 同一时期世界各国经济的年均增长率为6.5%。
[2] 李铁映,“伟大的实践,成功的经验”,见国家体改委研究所及中央党校经济研究中心组编,《中国改革开放20年丛书》,“总序”,第11至12页,中州古籍出版社,1998年。
[3] 杨叔进,“中国走向市场经济的探讨”,纽约《侨报》,1993年7月10日。
[4] 直到1996年,中国的人均收入仅及世界平均水平的15.2%,在全世界133个国家中有91个国家的人均收入高于中国。见《世界银行发展报告(World Development Report}, 1997)》。
[5] 到1996年底,在乡镇企业从业的人员占农村劳动力的30%。见史万里、李玉珠、徐柏园等着,《中国农村改革20年》,1998年,第21章,中州古籍出版社。
[6] 1993年由国家定价的商品在商品零售价总额中仅为5%、在农副产品收购总额中仅为10%、在生产资料销售总额中仅为15%左右。到1997年底已有95%以上的商品价格由市场决定。在农业方面,到1997年已全部取消了农产品生产的指令性计划,政府只对9种主要农产品的生产实行指导性计划管理。在工业总产值中,由国家计划安排的比重由1979年的70%以上降至1997年的4.6%,实行指令性计划管理的工业品只有12种,占全国工业总产值的4.1%。见阎克庆主编,《中国商品流通体制改革20年》,1998年,第2及40页,中州古籍出版社;亦见李铁映的“伟大的实践,成功的经验”一文,出处同注[1],第6页。
[7] 例如,1989年笔者第一次被邀回国讲发展经济学,有闻名的左派经济学者竟然说,发展经济学是资本主义国家要发展中国家永沦为“糊口生活”的学科。
[8] 笔者那时的主张是,“六五”的增长率应为“保五争六”。(见杨叔进,《经济发展的理论与策略》,江苏人民出版社,1989年,第174至177页)笔者参加了世界银行第一次对中国的考察团,在撰写考察报告时,认为中国的经济增长率至少应为用5%,但该团负责人未便对中国官方制定的增长率提出质疑。预期增长率也可根据积累(投资)率除以资本产出率计算,但当时中国正在改变发展战略(抑制重工业、提倡农业和轻工业增产),按照过去实行旧发展战略时期的宏观资料中的资本产出率是很难测算出准确的预期增长率的。
[9] 根据现代经济学的“一般均衡理论”,在市场经济条件下,可以根据投入产出关系和收入增长的需求系数,约略地测算出各生产部门的合理增长率。但中国当时受计划控制的价格体系无法反映经济的需求和供给,在没有价格信号的情况下,机械地根据上一年实际的需求和供给数量来预测今后的各项具体供求,是很不可靠的,何况,那时中国的统计数据是为计划管理服务的,既不完整也不准确,使得这样的测算就更困难了。
[10] 杨叔进,《经济发展的理论与策略》,江苏人民出版社,1989年,第174至177页。
[11] 作者在1988年即提出这一意见,但未被采纳。见上引之书,第207至209页。
[12] World Bank, China: Economic Memorandum: Macroeconomic Stability in a Decentralized Economy}, Oct. 1994, Chapter 2.
[13] 在这一时期,M1的增长率从1993年的38%下降为1996年的13%,零售物价指数从1994年的21.7%减至1996年的6.2%,而经济增长率则仍达9.7%。
[14] 华而诚,《中国经济的软着陆,1992-1997》,中国财政经济出版社,1997。
[15] 杨叔进,《东亚工业化进程中的国家或地区制成品出口》中译本,1995年,第一章。
[16] 八十年代国务院曾有农村发展研究中心,中共中央有书记处农村政策研究室,均能总揽农村的全局性问题之调查、研究和政策制定。“六四”后因政治原因撤销了这两个机构,竟再未设立类似的机构,只剩下一个农业部还算是与农村有关的机构,但它的职权范围限于农业方面,并不能总揽全局、处理千头万绪而又十分复杂的农村问题。
[17] 据披露,1958年至1978年间中国的投资中只有三分之一形成了生产能力,另外的三分之一因项目决策不当完全浪费了,其余的三分之一则是项目建成后达不到设计能力。见陈一谘的《中国:十年改革与八九民运》,联经出版公司,1990年,第50页。
[18] 出处同注[10],第6至7页。
[19] 例如,从1993年至1995年,城乡个体工商户户数的增长率每年都高达15%,其从业人数的增长率在19至29%之间,注册资本的增长率在35%至50%之间;私营企业的户数年平均增长47.1%,私营企业的就业人数年平均增长51.6%,注册资金年平均增长98.9%。见杨雪野,“崛起的中国私营经济”,《当代中国研究》(美国),1998年第4期。
[20] 出处同注[5],第6章。
[21] 出处同上,第21章。
[22] 中国的一些高等学府的教学和研究中,仍然沿袭马克思和列宁对资本主义经济的认识,甚至于一些讲授美国经济的学者竟然不提在美国行之已久的反垄断法和社会福利体制。马克思和列宁所讲的其实只是一百年前的资本主义,与现实世界完全脱钩了,他们关于资本主义特徵的很多判断早就因现实的变化而不再适用。
[23] David Yergin, The Commanding Heights: The Battle Between Government and the Market Place that Remaking the Modern World}, 1998, Simon and Schuster, pp.115-116.
[24] 杨叔进,“中国国有企业改革的问题与战略”,《当代中国研究》(美国),1998年第3期。
[25] 印度的服务业增加值占国内生产总值的41%,南韩则达50%。
[26] 工业化国家(如英、日、美)在形成全国性市场的阶段均遇到过类似问题,最后都是以政治和法律手段解决的,中国也应如此。
[27] 王作荣,《壮志未酬──王作荣自传》,1999年,天下远见出版社(台北),第507页。

当代中国研究
MCS 2000 Issue 2

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