胡永佳
北京大学政治学系研究生

村民自治的历史缘起与发展历程
村民自治与政府干预
村民自治的四重困境
村民自治对中国政治发展的意义
【注释】

自七十年代末以来,随着家庭承包制的推行和人民公社的解体,中国农村的社会组织形态、政治关系状况及权力运行机制均发生了重大而深刻的变化,其突出表现是村民委员会的普遍建立和村民自治的实施。近年来全国各地的村委会选举引起了海内外的广泛关注,许多人视之为中国新一轮政治改革的开端。1999年11月正式颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)代表了中央政府肯定和巩固村民自治实践的成果。在学术界围绕着村民自治的性质与地位、农村民主建设的成效与困境、村民自治对国家政治的影响等问题,一直存在着不同意见乃至激烈争论。本文试图对村民自治的现状作一整体考察,并在此基础上提出中国政治发展的一些思路。

村民自治的历史缘起与发展历程

八十年代初,一些地方的基层组织体系处于瘫痪状态,农村社会面临公共产品供给的短缺问题,于是有的地方的农民自发成立了村民委员会。从1982年起,为了填补人民公社体制废除后出现的农村公共组织和公共权力的“真空”,国家除了继续利用执政党的农村基层组织,同时也大力推动村民委员会的建立,并将其功能由制定乡规民约、维护社会治安扩大为社区事务的全面管理。1982年12月通过的新宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1987年11月,全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,次年6月,村民自治正式启动实施,民政部开始在全国范围内组织乡村选举。1997年底全国共有90多万个村委会、378.8万名村委会干部。11年来,绝大多数省份都进行了三届或四届村委会换届选举,目前60%以上的村庄都初步建立了村民自治制度。[1]

根据法律规定和制度文本,村民自治包括实行直接、平等、差额、无记名投票的民主选举制度,通过村民会议或村民代表会议实现的民主决策制度,以村规民约、村民自治章程为形式的民主管理制度,村务公开、财务公开、群众评议式民主监督制度。按《村组法》规定,村民会议是村民自治系统中的权力机构,村民通过村民会议行使自治权,村民会议有权监督村委会的财务和工作情况、撤换和补选村委会委员;村委会是村民会议的工作机构,负责处理公共事务和公益事业,向村民会议负责并报告工作,遇涉及村民利益的重大事项,村委会必须提请村民会议讨论决定;乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助,村委会则协助乡镇政府开展工作。由于一些地方召开全体村民会议有困难,于是在实践中又出现了作为经常性自治权力机构的村民代表会议。

村民自治这种农民自发创造的产物是一种诱致性的制度变迁,是农民基于个体理性而达成的一个集体行动:在国家撤出之后自行提供公共物品,而且不再受上级政府过多的干预和束缚。国家之所以会认同并大力推广这一制度创新,是因为那时尽管乡一级仍维持着基层政权,但乡─村之间、国家─农民之间的行政管理链条中断了,国家的统治能力大为削弱,甚至可能失去与农民的直接联系管道;另一方面,大部份行政村的集体经济丧失殆尽,在村一级出现了明显的法理型公共权威缺失,解决村级管理组织瘫痪的问题显得很急迫。

当时,出现了解决这一问题的两种截然不同的思路:“一些省及省级以下地方政府的思路是组建村公所,将国家行政权力系统延伸至最基层,全国人大常委会及民政部的思路是加强村民自治,将乡镇对村的法定关系由领导改为指导”。[2] 后一思路最后被中央政府实际采纳。在人民公社时代,相当于村级的的生产大队具有一级政权的性质,担负着行政功能,但实行村民自治后产生的村委会却只是群众性自治组织,不再是基层政权的一部份,这涉及到村一级管理组织由政权型变成非政权型这一重大的体制转变。

当时,地方政府不赞成村民自治,是因为村民自治必然会构成对地方政府及其官员的权威之挑战,并或多或少地会影响其自上而下实施行政权力的能力。而当时的中央政府倾向于村民自治这种选择,并非有意识地要通过农村基层政权的建设推动整个政治体制的改革,也不确定村民自治对中央政府的政治支持作用。那时,领导人对农村工作的注意力主要集中在农村经济体制改革和农业增长上,对农村行政体制的建构并不是很关心。村民自治能成为制度创新的一种选择,主要是其预期成本低,并能有效地规避组织重建的风险。如果象一些地方政府主张的那样重组村一级政府,将意味着国家欲恢复对农村基层社会的全面、直接控制,这一方面可能遭到农民的抵触,影响家庭承包责任制的推行,另一方面则会大大增加财政负担。实行村民自治是利用农民已经发明的现成的组织形式去构建新的管理模式和控制机制,只需稍加改造和规范即可。但也因为如此,不少地方的村民自治很不规范,不仅缺乏真正的民主和自治,甚至连自治的形式也不齐备。

村民自治与政府干预

从九十年代中期开始,由于“三农”(农业、农村、农民)问题日趋严峻,同时全社会再度呼唤民主政治建设,村民自治被赋予了加强和巩固农村基层政权以及为中国民主形像提供范例、为政治改革提供经验的双重使命。因此近几年来开始比较切实地按照相关法律规定的原则和程序来组织村民自治。例如,河南省1998年举行的第三届村委会换届选举与前两届就有很大区别。在这次选举中,村委会的正式候选人需由村民代表投票产生,不再允许党支部控制下的协商方式;同时,不再允许村民代表会议或户代表选举村委会成员,而是实行全体村民直接投票选举;投票过程一律在秘密划票间进行,不再采用举手表决方式。[3]

实行村民自治产生了不少积极效果,它有利于调动农民的积极性、防范和制裁村干部的腐败、协调和化解农民和基层干部之间、农民与国家之间的利益矛盾、保持农村社会的稳定、促进农村经济发展。[4] 村民自治虽然是一项全国统一的有法律效力的制度安排,但各地村民自治的贯彻情况和实施效果却千差万别。从不同角度考察不同的地方,往往会得出完全不同的结论。比如,王旭从实行村民自治的成效中发现了国家与社会的权力互强[5],徐勇调查了四川达川市村民自治示范活动后,也认为该地的村民自治“同时加强了村民的民主自治能力和国家在农村地区贯彻其政策的能力”[6];何清涟看到的却是金钱、宗族势力、地方恶势力操纵选举和村政[7]。从媒体的报导和笔者的观察来看,这两类情况都是真实存在的。村民自治的效果存在地区差异,其主要原因在于各地政府对村民自治的态度和实施组织能力不尽相同。在这一平静的民主化“革命”过程中,虽然各级政府发挥了主动性和积极性,自上而下地领导和推动村民自治,但各地各级政府的不同认识、立场和做法,会影响到基层实际运作的游戏规则和实施效果。

大量事实表明,政府对农村社会和村民自治的介入和干预是普遍存在的,干预的动机多种多样,干预的结果又千差万别,这使得政府干预与村民自治之间的关系极为复杂,很难作出是非好坏的简单价值判定。不过可以发现,凡是村民自治搞得比较规范、成功的地方,政府往往都发挥了积极支持、组织和引导的作用,这使得一些贫穷落后的乡村也有可能出现良好的民主选举活动和成功的村民自治范例。因此,徐勇认为,村民自治能在经济社会发展较为落后的农村取得出乎意料的成就,与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。[8] 例如,在一些地方,因负责实施村民自治的民政部门在政府系统里的地位不高,不受重视,村民自治工作也不易推展。而在四川的达川市,自从该市被确定为村民自治的示范点后,市政府负责人没有把村民自治只看作是民政局的部门性工作,而是视之为推动农村全面进步的切入点,因此专门成立了由市长亲任组长的村民自治领导小组,成员涵盖了市委、市政府、市人大、市政协四大班子十余个部门的负责人。同时,该市民政局长资历深、影响大、事业心强,能主动争取市领导和其他部门的支持,在推进村民自治的过程中发挥了重要作用。

由此可见,村民自治的进展如何、成效好坏,与当地社会经济的发展水平并无必然的正相关关系,而主要依赖于地方党政领导人的意愿与素质,依赖于县市、乡镇政府的工作力度。从这一观察还可推论,在后发型现代化国家中,政治民主化的进程并不必然与经济发展和财富增长同步,国家的自主性力量可以在一定程度上避开经济发展的制约而变更政治关系和政治结构。随着传统社会向工业化、市场化社会的转型,这些国家的农民也可能成为民主的积极促进者。不过,若把“成功的村民自治主要得益于积极的政府介入”作为一个正题,那么其反题并不成立,即政府介入并不一定会带来村民自治质量的提高。事实上,在不少地方存在着上级指定候选人、随意调整和撤换村委会成员等违法现象,此类负面的干预不仅使村民自治有名无实,而且也使国家与农民的关系重趋紧张。

以上分析说明,政府的介入并不一定是消极的、不必要的,而政府的不干预或少干预并不意味着村民自治就能因此得以顺利生长、健康运行。恰恰相反,没有政府自上而下的动员、宣传和组织,农民往往不知道如何参与,也不可能有畅通的参与渠道。有的地方政府出于三种原因较少干预村民自治。其一是不愿管,政府负责人的注意力集中在乡镇企业或其他能直接产生经济利益的方面;其二是无力管,由于组织能力和财力薄弱,对村民自治有心无力,任其自生自灭;三是无法管,即政府在村里推行村民自治时遇到强烈的抵制甚至暴力抗拒。[9] 据张乐天对浙北农村的调查,在上级较少干预、农民较少参与的情况下,村里的公众事务常常被村里的少数几个人所左右。[10] 在这种情况下,非公法意义上的团体和组织力量(如宗族势力,黑帮团伙等)就可能兴盛活跃起来,依恃其在农村的权威与正当的国家行政管理相对抗,这种情况就不是国家与社会权力的互强,而是两者权力相互削弱了。所以,分析政府干预的类型时,关键在于要辨别其干预的目的何在(可以简单地分为是为了帮助村民自治,还是为了阻止村民自治)以及用什么方式干预(用传统的行政命令和人治方式,还是用宪法和有关法律去规范)。从这个意义上说,“领导下的民主”自有其合理的逻辑。

毛丹根据对浙江萧山市尖山下村的观察,归纳出实行村民自治后乡村基层组织的结构及运作特徵。第一,村党支部仍然是村级组织的中心,是基层权力架构的中枢。第二,虽然依照相关法规,村民选举所产生的村委会已经具备其村民自治组织的合法性,无须其他政府机构再背书或领导,但在现实中,乡政府普遍保有介入甚至干预村委会选举和运作的程序和权力,有的地方乡政府甚至规定,村级经济合作组织也需报其批准后才能生效。但在大多数情况下,这种干预并未激起村民与政府的冲突。有时,政府的一些干预措施,如取消贿选产生的村领导班子、出面要求银行给村经济组织贷款或减息等,会被认为是必要的和合法的。第三,国家对村落组织仍保留一些指令计划(如粮棉种植与订购、计划生育、征兵等),这也是乡镇政府为完成计划而控制或干预村自治组织的的重要原因。第四,由于村委会等组织事实上承担着某种政府职能,故而需要与上级政府保持紧密关系,当一些问题不能顺利解决时,村自治组织仍然习惯于“找政府”。第五,村党支部、村委会和村办企业、村经济合作组织的主要负责人往往交叉兼职或完全一体化,形成数块牌子、一套班子的局面。

由此可见,村民自治在各地的命运基本上系于政府是否干预以及干预的方向(是正向的还是反向的),这种现象可被视为“人治下的自治”。另外,实行村民自治后,“国家不是缩小了在农村的控驭范围,而是改变了对村落的控驭方式……国家不想管的事可以不管,想管的时候随时可以管起来。”[11] 从本质上讲,村民自治制度是国家“供给”的,实际运行中的村民自治是村民自发性的民主要求与国家有意识的推动和介入相结合的产物。从整体上看,鉴于历史惯性的路径依赖作用和现实的政治文化氛围,村民自治组织的自治空间还是比较有限的,国家仍能掌握着对绝大多数村庄和农民的控制权,农民并未成为一种与国家分享政治权力的自主力量。

村民自治的四重困境

现实政治中通行的人治与村民自治之间的复杂关系是村民自治面临的第一个困境。中国各地都贯彻了《村组法》,但在社会政治生活的运行层面,单靠颁布一项法律并不能有效地建立规范划一的制度环境,各地各级(从省、县、乡镇一直到村庄)的负责人往往还会因地制宜地设定具体多样的补充规则或实施细则,并具体安排一系列活动去影响村民自治的实现,这就必然使各地村民自治的真实性和有效性表现出巨大的不平衡性。从法理上看,任何地方性法规若违背国家的法律即为违法。村民自治的实施若与法律文本的要求距离太远,则至少表明当地官员执法不力。但在现实中地方当局制定的相关法规条例甚至土政策,恰恰是地方政府的重要干预手段,从上节的分析可知,政府的重视、支持、乃至干预往往是村民自治是否获得预期成效的条件。因此,《村组法》这一法津事实上只不过是一个制度建设的基点或初始模坯,至于这一制度将被塑造成何种具体形像,则依不同地区的情况和主事者的态度而定。在目前中国尚缺乏充份的法治条件的情况下,单靠基层政府和民政部门宣讲《村组法》是难以落实村民自治的,目前这种“人治下的村民自治”在很大程度上依赖于人治与法治彼此的相互锲合。如果法治只是流行于政府文件和干部的话语当中、而不能深入官员与农民的内心,村民自治就难免流于形势。所以,不能仅根据村民自治的现实中出现的不规范现象去简单地批评和苛责这一制度建设,更应该看到社会上法治大环境的欠缺对村民自治构成的制约。当然,人治也可能干扰《村组法》的实施,例如,一些基层干部出于便于施政的目的或是出于维护个人权力的目的,不愿意让村民了解《村组法》的内容,担心农民可能运用这一制度资源约束自己的行为。因此,完全排斥人治的“依法行政──依法自治”管理模式未必是真正实现村民自治的最佳途径,但在很多情况下人治又导致“依人行政──非法乱治”的社会控制模式,造成村民自治的扭曲和非规范化。对具体负责推行村民自治的政府部门来说,如何掌握这种法治──人治之间的复杂关系,似乎是个难题。

如何处理国家行政管理与村民自治之间的关系构成了村民自治的第二个困境。目前中国的村民自治所依托的体制环境可被称为“乡政村治”模式,即国家的行政管理系统(其最低层级是乡镇政府)一般不直接面对农户或农民个体,其政务和政策的实施要通过村民自治系统去推行,村一级的基层自治组织从而把政府的行政功能延伸到乡村的每个角落。这样,村民委员会就不仅是单纯的群众自治组织,它实际上还扮演着政府代理机构的角色,承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能。而村委会的管理者“既要扮演完成国家和政府任务的‘代理人’角色,更要扮演管理本村事务、为村民提供服务的‘当家人角色’”。[12] 显然,国家的行政管理与村民自治之间不可能总是和谐共处,彼此难免会有摩擦。虽然从理论上划分行政权与自治权的范围并不难,但政府施政与村民自治之间的矛盾植根于集权体制传统的国家与社会的矛盾之中。

中央和地方政府虽然为了维持日常村政的运转而推行了村民自治,但各级政府渗透和控制农村社会的意愿仍然十分强烈。许多乡镇政府为了维护其权力和利益,本来就不太喜欢村民自治。在“乡政村治”的制度架构下和实际运行中,虽然在某些地方或某些特殊情形下,也有村民自治权过份膨胀、国家的行政性任务(如计划生育)被弃置不顾的情形,但多数情况下,乡镇政府在分散的农民面前显然居于绝对强势地位,因而其行政管理的权力往往凌驾于村民自治的权力之上。这就很容易把村委会的角色和功能置于两难境地,村委会若多顾及上级安排的政务,就势必少顾及村务,其自治功能势必被抑制和削弱,甚至发生角色错位,由农村的社区自治组织变成实质上的乡镇基层政府的延伸和附属物。

要消除“乡政村治”的内在紧张有两种典型的思路。一种是在既有的国家──社会关系的构架中通过法治来明确规范和协调国家行政管理权与村民自治权,消除或缓解其间的紧张关系。徐勇认为,虽然行政权向基层的渗透并非总是合理的,但自治权的行使也有可能出现偏差,单独强调其中任何一方都不对,必须各自节制、互相协调,将乡镇基层政府与村民委员会的关系确定为指导而不是领导关系。而且,国家行政力量向乡村社会的渗透需要大众参与性的社会自治相配合,村民委员会只有切实发挥自治功能、为村民提供服务,才能有效地贯彻政府的意志。所以,解决村民自治虚化的关键措施是明确规范行政权力渗透的边界,使行政权和自治权在统一的法治轨道上运作。[13] 另一种看法认为,要调整和重构国家与社会的关系,国家应向社会放权。因为,“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务,那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特徵,而很难保持指导与被指导关系的性质。……在目前宏观社会─政治一经济结构不发生根本变动的条件下,实质意义上的村民自治是不太可能在全国范围内实现的。”[14] 不过,究竟如何重新塑造国家──社会关系,国家如何放权,怎样才能让农民彻底地享有自主权和自治权,目前尚无明确的设想。

村民自治的第三个困境是村委会与村党支部的关系如何协调。一般而言,“在村的组织系统中,村民委员会的权力小于村党支部,村内事务的大政方针由党支部决定,村委会只是执行支部的决定而已。因此,谈到村内自治,自治权主要握在村党支部的手里”。[15] 尽管村委会不是一级政权组织,但由于它担负着实际的办理政务和村务的功能,因此具有行政机构的特点,从这个意义上可以说,村党支部与村委会的关系仿佛是宏观的党政关系在农村基层社区的投射和反映。这又使得村委会除了与乡镇政府之间存在着纵向的自治权与行政权的矛盾,在村内还存在着横向的与村党支部之间的权力分配问题。虽然宪法规定了共产党的领导地位,但有些地方村党支部书记的素质和威望不如村委会主任,这样村党支部的领导地位就动摇了。在一些村委会成员自主意识较强的地方,村委会与村党支部的意见常常不一致甚至相互冲突[16]。在谁对使用印章有决定权、谁是村级组织的法人代表等问题上,党“政”之间常有争执。一些研究者已经开始关注在村民自治和基层政治民主化的背景下村党支部与村委会的关系如何定位等重要问题。但在这一问题上,仅考虑国家──社会关系的研究范式是不够的,还必须思考执政党──国家的关系。而在执政党──国家的关系中,人们往往注意到党──行政的关系,而忽略了党──立法的关系,表现在村民自治层级上,就是村党支部与村民会议、村民代表会议应如何互动,尚待探讨。从长远来看,对这些问题的研究将有助于考虑中国宏观的政治发展以及建构新型的“党──议会”关系。

村民自治面临的第四个困境是中央政府──地方政府之间的拉锯式博奕。村委会和农民实际上面对的并不是一个单质的“国家”,而是国家机器的不同部份。改革以来,由于中央政府对地方政府的权威性和控制能力弱化,地方政府越来越经常地把自己的利益置于其他利益(包括中央政府所代表的社会整体利益)之上。中央政府大力推行村民自治,除了有顺应农民意愿、减轻财政负担等原因之外,显然也有藉此制约地方政府和基层干部的考量。村民自治确实能多少约束一些基层政府和村乡干部的行为,使他们不能象以前那样任意地行使权力和权威。所以,从总体上来讲,基层政府和村乡干部对推行村民自治不甚热心。也确实有一些地区的基层政府和村乡干部阻挠村民自治的顺利推展,凡是出现这种情形的地方,当地干部往往都有比较严重的违法乱纪、贪污腐败、胡作非为行为。农民的利益受到侵害后,常常缺少制度化、组织化的表达和补偿机制,只能采取越级上访、集体告状的方法,有时甚至可能聚众闹事或暴力反抗。一旦中央政府强烈地感受到这样的来自农村基层社会的压力,而在政府系统内部自上而下地要求自律又收效甚微时,只能进一步地鼓励村民自治,而这样的政策又往往必须借助地方政府的配合才能推进。在国家机器的各个不同部份、各种不同力量的作用下,村民自治可谓是“夹缝之中求生存”。“大致说来,在国家内部组织的层级结构序列中,层位越低的组织对村民自治构成阻力越大;相反,得到中央政府更多关注和帮助的地方,民主选举成功的可能性就越大。”[17]

这个过程说明,在中央政府与地方政府之间存在着一种权利(利益)──义务(责任)不对称的现象,地方政府利益的增加(如多收乡统筹村提留、截留挪用扶贫、教育、救济等中央拨给的专项资金)可能是以中央政府利益的损失(政府形像与威信的受损、政治支持减少、花费各种资源去处理农民的抗议等)为代价的。而对普通农民来说,他们直接面对的基层政府和基层干部就代表着国家,他们一般不会、也不可能区分出现实的“国家”与抽象的“国家”、眼前的“国家”与遥远的“国家”、地方的“国家”与中央的“国家”。在传统的体制下,面对基层政府和村乡干部的侵害,农民要么服从,要么反抗,现在有了村民自治的制度安排,他们可以选择第三条道路──政治参与。一些学者已开始分析中央──地方──农民三方关系的新变化,如甘阳认为,“中央权力的正当性基础必须来自于公民们的直接授权,而不能由诸地方权力间接授权”[18],崔之元则建议中央政府联合下层制约中层,在农村通过层层的直接选举制约地方政府。[19]

村民自治对中国政治发展的意义

一个政治系统内所有的政治关系可分为三部份,其一是国家机器内部的关系(包括执政党、立法、司法、行政部门的横向关系)和中央与地方、上级与下级之间的纵向关系,其二是国家与社会的关系,其三是社会内部的关系。衡量一个政治系统的民主化程度时,最重要的是看国家内部的关系,其次是看国家与社会的关系,最后才看社会内部的关系。村民自治这种制度安排主要是用于解决农民之间、农民与村集体之间的关系,而不是着力调整农民与国家的关系。村民自治属于群众性自治而不是地方性自治。群众自治的简单含义是群众的事情群众自己办,它涉及的是社区内由谁管理的问题;地方自治则是指在主权国家的范围内,由地域性的自治机关自主处理地方性事务,它涉及的是一个主权国家内地方与中央的关系问题。地方自治关乎国家结构形式,属于国家之内的自治;而群众自治与国家结构无涉,属于国家之外的自治。从一定意义上讲,“村民自治的功能是让农民更好地服从国家对全民整体利益所作的安排,同时又为农民改善其在基层和社区社会政治生活中的处境留有余地”。[20] 因此,村民自治的立足点在于解决社会内部的关系,尽管它也要求转换国家对社会的控制和治理模式,客观上也确实给国家和社会关系带来了崭新的变化,但它并不能从根本上改变国家和社会的关系,也就更谈不上改造国家内部关系了。

村民自治不能简单地等同于民主。虽说民主可以分为国家形态的民主与非国家形态的民主,但非国家形态的民主毕竟只是国家形态的民主的附属和延伸。村民自治作为一种非国家形态的民主,确实具有民主的性质,但其层次显然并不高。何况,村民自治的制度法规与实际运作之间、制度建设的初衷与实际成效之间,还存在巨大的差距。目前,“在相当一部份的村,村民自治尚停留在一般的法律制度层面,人民公社时期遗留下来的行政化管理模式居主导地位。这类村估计占全国村庄总数的60%以上”。[21] 更值得注意的是,“中国实施村民自治以来,农民负担过重的问题有增无减,农民权利和利益遭受侵犯的严重程度和普遍程度仍然怵目惊心”。[22] 这说明,在农业──宗法型历史文化传统和国家强于社会的传统政治结构中,推行乡村基层民主建设是长期、渐进的任务,要有足够的耐心。只有当村民自治与更深层、更全面的国家体制的民主化形成互动关系之后,村民自治才可能作为一种无可拒抗的力量、自下而上地重塑整个国家。

但是,也不应忽视或低估村民自治的历史意义。在执政党和各级政府部门的指导下,中国的乡村基层社会通过村民自治毕竟导入和培育了若干制度化、组织化的现代民主因素。村民自治与以往全能主义体制下的动员型参与完全不同,它具备了协商型参与和妥协型参与的若干特点。“它在当代中国政治发展中的作用和意义,目前还主要表现为,它是中国社会主义民主政治的‘生长点’。它不是完全意义上的现代民主,但它可以锻炼和训练数以亿计的人民群众,可以有力地影响城市的基层民主建设,可以向那些怀疑中国人民有普遍实行民主的能力的人,向不相信现代民主的伟大社会作用的人,展示民主的宝贵的社会功能。”[23]

笔者认为,目前以村民自治为主体内容的农村民主建设虽不可能作为一种成熟的民主形式发挥示范作用,但却能起到重要的教育和拉动作用。首先,它是中国民主政治建设必不可少的一个外围性实验,可在政治阻力较小的情况下切实探索和总结民主建设的经验,形成一种民主的文化氛围,大面积传播关于民主的最基本观念并训练民众适应民主选举。其次,它是中国培育现代公民社会、重构市场经济、打破几千年来上层频繁变动、下层变化甚微的历史循环的一个基础性工程。现代民主政治要求社会成员具有民主的精神、态度、共识以及能对公共事务作基本判断,但不应过份夸大民主政治对文化程度的依赖。在民主实践的过程中学习民主,在学习的基础上不断提高民主实践的质量,这种双向的互动过程正是村民自治改造基层社会的意义所在。再次,村民自治吸纳农村精英进入农村的公共管理系统,有利于培养和造就出一个既有领导才干、又有公共精神的农村社会中间层。随着农村工业化和城镇化的推进、城乡市场的融合、农村整体文化水平的提高,这一农村社会的中间层将逐渐融入所谓的“中产阶级”,不但能成为农村发展的主导性力量,而且将作为新型的社会基础结构为稳定全国的社会秩序、支撑未来的整体繁荣作出贡献。最后,目前的村民自治形式与中国的现代化进程大体是适应的。村民自治的首要功能是稳定、团结和整合农村社会、促进农村经济的持续发展和传播公民文化。萨托利说过:“民主不仅仅是一种政治形式,它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”。[24] 我们不宜过份强调村民自治的政治价值和意义,那反而可能会损伤村民自治的实效与进展。

政治发展包含国家与社会的关系、政权组织、政治文化三方面的进步,当代中国的政治发展总的方向是不可逆转的。[25] 村民自治无疑给中国的政治发展开辟了思考及实践的广阔空间。为什么民主建设是在农村、而不是城市先行一步?事实上,城市民众的民主意识和民主实践能力比农民高出很多,实践民主的工具和手段也远比农村发达,但城市民众的民主热情却远不如农村那样高涨。八十年代城市中出现的民主诉求主要体现的是知识分子的一种理想追求,最终因脱离现实国情而陷入激进主义的泥沼。九十年代的村民自治却不一样,尽管它是自上而下地推动的,却反映和吻合了广大农民的民主要求,这种民主要求不是源于理念,而是植根于农民的切身社会经济利益,因而也更具生命力。可以说,九十年代以来城市的主流话语是自由主义而非民主主义,知识分子和新崛起的白领阶层据守的是个人自由的堡垒,而在农村里却出现了汹涌的大众参与的潮流,有的学者甚至讴歌村民自治将成为中国的第三次农村包围城市[26]。

目前在农民中也存在着政治冷漠和参与积极性偏低的现象。部份农民受经济、文化水平和政治意识的限制,不想参与、害怕参与。村民自治的制度构建上还有种种缺陷。有些地方的村民自治几乎就等同于上级民政部门和乡镇政府组织的选举,选完后上级干部走了,一切又恢复原样。有的地方的村民自治不能有效地保障村民的日常参与和监督[27]。如何顺应农民普遍的对制度化建设的社会需求[28],平衡决策权、行政权与监督权三者的关系,是下一步改革的大课题。笔者认为,今后村党支部不宜再对村委会直接发号施令,而应把工作重心放在村民会议和村民代表会议上,通过村“议会”来领导和控制村“行政”。这有利于巩固党的群众基础,也有利于按法治要求来规范权力运作,或许还能为宏观体制的改革提供经验。同时,应该逐次推展乡(镇)民自治、县(市)民自治,实现所谓的“合法性上移”。[29] 1998年岁末四川遂宁市步云乡直选乡长,在中国的历史上写下了破天荒的一笔,这表明,只要组织和操作得当,直选(行政首长)范围的扩大不但不会削弱国家权威,反而能够增强国家形成和执行政策的能力。[30]

【注释】
[1] 《人民日报》,1999年4月14日;徐勇,《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社,1997年版,页25至30。
[2] 沈延生,“村政的兴衰与重建”,《战略与管理》,1998年第6期。
[3] 《中国青年报》,1998年11月13日。
[4] 陈玉杰,“村民自治:我国民主政治的基础工程”,《人民日报》,1999年3月23日。关于村民自治效果的报导俯拾皆是。例如,“山东省嘉祥县自村民代表会议制度建立起来,先后收到村民各类建议达8,000多条。河南省通过开展村民自治,使全县223个村都成为无刑事案件、无治安案件、无村民犯罪、无重大治安灾害事故、无群众集体上访的‘五无村’。”(《人民日报》1999年3月30日);“安徽省寿县九龙乡以前每年一个村的招待费至少2万元,包(租)车费5千至8千元,而实行村务和财务公开后,大大减少了这两项开支,全乡20个村一年节省开支50万元。六安地区实行村务公开后,村级开支比上年减少25.8%,其中非生产性支出减少30%。因村务和农民负担问题的信访同比也减少47%。该省五河县是出了名的上访大县,1996年上访140多次,有5次访到了中央,而自1998年起,上访数至今仍保持在零。”(《中国经济时报》1998年11月23日)
[5] 王旭,“乡村中国的基层民主:国家与社会的权力互强”,《二十一世纪》1997年4月。
[6] 出处同上。
[7] 何清涟,“农村基层社会地方恶势力的兴起──与王旭商榷”,《二十一世纪》1997年6月。
[8] 徐勇,“民主化进程中的政府主动性──对四川达川村民自治示范活动的调查与思考”,《战略与管理》,1997年第3期。
[9] 何清涟,《现代化的陷阱》,今日中国出版社,1998年版,第290至296页。
[10] 张乐天,“公社制度终结后的农村政治与经济──浙北农村调查引发的思考”,《战略与管理》,1997年第1期。
[11] 毛丹,“乡村组织化和乡村民主──浙江萧山市尖山下村观察”,《中国社会科学季刊》(香港),1998年春季卷。
[12] 徐勇,《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社,1997年版,第291、50、144页。
[13] 徐勇,“村民自治:国家与社会的关系重构和互动”,《中国书评》,1998年5月号。
[14] 景跃进,“国家与社会关系视野下的村民自治”,《中国书评》,1998年5月号。
[15] 出处同注[10]。
[16] 出处同注[2]。
[17] 出处同注[5]。
[18] 甘阳,“公民个体为本,统一宪政立国”,《二十一世纪》,1996年6月号。
[19] 崔之元,“‘混合宪法’与对中国政治的三层分析”,《战略与管理》,1998年第3期。
[20] 出处同注[13]。
[21] 出处同注[12]。
[22] 朱光磊、程同顺,“在更大的背景下认识村民自治”,《中国书评》,1998年5月号。
[23] 出处同上。
[24] 乔.萨托利〔美〕,《民主新论》,东方出版社,1993年中文版,第396页。
[25] 胡永佳,“试析当代中国政治发展的逻辑线索”,《政治学研究》,1999年第1期。
[26] 季卫东,《中国:通过法治迈向民主》,《战略与管理》,1998年第4期。
[27] 《中国青年报》1999年1月27日报导,某村支书和村委会主任等一帮“村官”既贪又不公道,却能连选连任。村民们说,不是搞不倒他们,而是“懒得搞倒”,因为谁当官都一样,选上了就管不住,与其把“瘦”的重新“喂饱”,不如把已经“饱”了的一直“喂”下去。
[28] 张静,“梨树县村委会换届选举观察”,《二十一世纪》,1998年12月号。
[29] 郑永年,“乡村民主和中国政治进程”,《二十一世纪》,1996年6月号。
[30] 《南方周末》1999年1月15日报导,该选举受到了人民的广泛欢迎和参与。对政府来说,“它不仅仅是一次选举,还是最广泛的一次民情民意调查,最广泛的一次政策宣传,还是干部和农民最广的一次接触,它让党和农民贴得更近了。”

当代中国研究
MCS 2000 Issue 4

By editor