吴理财:20世纪村政的兴衰及村民自治与国家重建

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吴理财
安徽省社会科学院助理研究员

一、1949年以前的村政:国家为什么要进入乡村及其尝试
二、中共建国30年的村政改造
三、村民自治:国家与乡村社会关系的重构
【作者说明】
【注释】

乡村社会的变迁和发展可由国家的力量从外部来推动(即“规划性变迁”),也可能是内在因素导致乡村从传统型社会向现代型社会转型(即“内源式转型”)。20世纪中国乡村社会的变迁究竟是由哪种作用推动的?要回答这个问题,观察村政的兴衰或许是一把“钥匙”。在村政这一层面可以比较真切地观察到国家与乡村社会时而合作、时而冲突的互动关系,而这两种力量的交汇决定了我国乡村不同时期的变迁轨迹。

自清末“新政”以降,历代政权都试图将国家权力延伸到乡村社会,通过建立乡村政权而将乡村社会纳入政治体系之中。[1] 然而,20世纪前半叶在乡村社会建立村政的各种尝试几乎都归于失败。1949年以后,中共对乡村社会进行了一系列改造,通过人民公社体制将政权直接深入到乡村社会中,完成了政治的一体化。这虽然摧毁了旧的乡村体制,但也毁坏了乡村“权力的文化网络”,从而失去了其赖以存在的合法性基础,为其日后的瓦解种下了“祸根”。80年代以来推行的村民自治则是国家重建的一种方式,国家藉此实现了对乡村社会的有效治理和整合。从村政的“嵌入”、冲突到后来的融合,是一个迂回曲折的社会转型过程,其间充满着太多的痛苦和无奈、光荣和梦想。从历代村政兴衰的整个过程来看,政府的一厢情愿是村政建设失败的一个重要原因;国家若要成功地将乡村社会整合到政治体系中,就必须考虑到乡村社会的传统和现状;而国家政权与乡村社会性质[2]的对接与融合,是国家对乡村社会整合成熟的标志。

一、1949年以前的村政:国家为什么要进入乡村及其尝试

1. 传统的中国乡村社会

在传统的中国乡村社会里上存在着两种秩序和力量:一种是“官制”秩序或国家的力量,另一种是乡土秩序或民间力量。前者以皇权为中心,自上而下地形成等级分明的梯形结构(trapezoid-structure);后者则以家族(宗族)为中心[3]聚族而居形成的大大小小的自然村落,每个家族(宗族)和村落是一个天然的“自治体”,这些“自治体”结成为“蜂窝状结构”(honeycomb-structure)[4]。因此,传统的乡村社会是个散漫、平铺的自然社会,皇权政治并不是人们想象的那样无远弗届、无所不能的,“在人民实际生活上看,是松弛和微弱的,是挂名的,是无为的”[5]。而连接这两种秩序和力量的是乡绅阶层,但乡绅往往会偏重乡村一方,因为他们的利益主要在地方上。为此,历代统治者都设法拉拢乡绅(如通过科举制度将乡绅吸收到官制系统)、抑制家族或宗族的自主性力量,以免这些力量对皇权政治构成威胁或消解了皇权统治。“当国家与乡绅阶层的关系协调或比较协调时,国家就相对稳定,所谓政通人和是也;反之,当乡绅阶层对国家持批判态度、不合作态度+时,农村社会就开始进入了造国家反的风雨飘摇之中”[6]。这就是中国历史上独特的王朝更迭的周期循环现象的根源之一。

吉尔伯特·罗兹曼(Gilert Rozman)认为:18世纪以前中国一些皇权政治的“成功”(即所谓的承平盛世现象──笔者注),未尝不可以看作是上述两种力量之间保持了一种平衡;19世纪中国的失败,在很大程度上乃是由于中国政治结构的固有脆弱性及其后来所遭到的腐蚀,这不仅打破了两种力量的极不稳定的平衡关系,而且摧残了原本精密化的“官制”体系,使之成为官僚腐败孳生的温床。很显然,依靠乡绅阶层实现对乡村社会的统治是不可靠的,两种秩序和力量之间缺乏中间组织的有效联结,“在光谱的一端是血亲基础关系,另一端是中央政府,在这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能”[7]。正因为如此,那时的国家不能有效地整合、动员乡村的社会资源,结果整个社会处于一种停滞状态之中。

因此,将国家政权直接延伸到乡村社会、在乡村社会建立政权的基层组织、将乡村社会纳入统治秩序中,便成为历代政权在国家建设方面的一种原始冲动──“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想,连同其变异形式和更细致的形式(最著名的是保甲制)在以后的帝国时代,甚至晚至民国时代仍行之不辍”[8]。但是,由于国家的能力有限,而以家族(宗族)为代表的乡村社会力量又不断抵制,传统中国的历代政权都未能在乡村社会真正建立正式的国家行政机构。历代的乡里组织,基本上操控在乡绅阶层的手中。[9]

2. 现代化早期的乡村政权建设

20世纪以来,国家为了致力于现代化建设,越来越重视在基层社会建立政权组织,以便增强对乡村社会的动员能力,更有效地从乡村社会榨取(或汲取)资源。中国现代化早期的“国家建设”(state-making)“是在民族主义(nationalism)以及‘现代化’的招牌下进行的。……具有讽刺意味的是,这种要求‘现代化’的压力亦来自帝国主义方面。……所有这些因素都汇合起来,要求建立一个‘现代化’的国家政权。”[10] 此后尽管政权急剧更替,但建设乡村政权的努力、特别是对乡村社会资源的榨取从未中断。诚如杜赞奇所言,各种中央和地方政权都企图将国家权力伸入到社会基层,以为这些新延伸的政权机构是控制乡村社会的最有效的手段。[11]

晚清和民初政府在乡村社会进行基层政权建设时几乎都采取了“乡村自治”形式,虽然以所谓的“自治”、“民权”为口号,但究其实质仍是“官治”和“绅治”。当时就有人指出:“今日称地方自治者,不曰自治,曰官治也,吾则曰非惟官治,亦绅治也,绅治、官治,一而二,二而一者也。”[12] 事实上,清末“新政”虽倡行“乡镇自治”,却根本未实际推行,因为苟延残喘的晚清政府自身的“官制”系统已处于“瘫痪”状态之中,无暇去推行所谓的“乡镇自治”。当初,它之所以倡行“乡镇自治”主要还是为了维持其日益飘摇的统治,正如有学者所指出的,“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图”[13]。民国初年虽推行了一段“地方自治”,基本上也是流于形式,所谓“民选”的乡村领袖依然是乡绅阶层和流氓地痞,同传统的乡里领袖并无二致。30年代以后国民政府再次恢复保甲制,保甲人员大都仍由乡村豪绅、地主、地痞、流氓充任,这些人成了地方的实际统治者。

不过,与传统社会不同的是,在20世纪前半期,乡绅阶层已普遍“退化”、堕落,因为科举制的取消斩断了他们进入国家官制系统的唯一正当通道;同时,国家在乡村基层的政权建设中又未及时完成“官僚化”(bureaucratization),未将乡村精英分子吸收到政治体系中;加之上层政治的动荡、混乱和腐败,使乡绅阶层进一步丧失了向上进取的信心,从而促使他们向“赢利型经纪人”(entrepreneurial brokerage)[14]转变。那时,国家主要倚赖一种“乡村经纪体制”来征收赋税并实现对乡村社会的统治。所谓“经纪体制”就是国家利用非官僚化的机构及人员代行政府的正式职能。但这些寄生于国家与乡村社会罅隙之间的类似于“中间人”的“国家经纪”(state brokerage),往往借用国家的名义巧取豪夺以中饱私囊,使乡村社会陷入国家和乡村经纪人的双重盘剥之下,加剧了近代中国乡村社会的破产、衰败。

这种“经纪体制”一经形成,国家便失去了对这些“国家经纪人”的控制,虽然国家对乡村社会的统治不得不依赖这些“乡村经纪人”,但这些“经纪人”又阻碍着国家权力对乡村社会的延伸。用杜赞奇的话来说,就是国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力,国家政权的现代化在中国只是部份地得到实现。[15] 这便是所谓的“国家政权的内卷化”[16],在政权内卷化的过程中,非正式机构与政权的正式机构同步增加,这往往是国家政权欲更多地榨取乡村社会的必然后果;然而,尽管正式的政权机构可以依靠非正式机构来推行政策,但却无法控制它;于是乡村社会里的非正式机构及其势力成为一支不可控制的力量,内卷化的政权无法通过政权的官僚组织化或机构合理化等方式消除“赢利型经纪体制”,国家的村政建设因此而被断送在政权自己的手里。

3. 个别的村政实验

不过在这一时期,间或也有零星的“村政”或“村治”实验值得一提。其中最有影响的莫过于阎锡山1917年至1927年统治山西时实行的“村本政治”以及“村治”实验。阎锡山认为,“吾国行政,向系疏阔不精,散漫无纪,政治无可循之轨道,机关乏完密之组织,偶有政策,亦不能下逮于民间”。[17] 所以他非常重视乡村政权的建设,并看好“村政”而主张“村本政治”,因为“家国省县皆人类之团体,家以情系,政性较微,国省县区,范围甚广,独村为人类第一具有政治性之突然团体,以之为施政本位,既无过泛之病,又不虑其无由措施。”[18] 阎锡山选择“村”这一层次推行基层政治,无疑是合理、正确的。因为若在村以上层次建立政权组织,很难有效地改变乡村社会原有的“蜂窝状结构”,对自然村落的作用不大;而若在村以下的层次建立政权组织,则极易毁坏基层民众的日常生活(空间),招致诸如家族或宗族等民间势力的阻挠。

但阎锡山在山西推行的“村政”并非直接建构于自然村之上,而是在自然村的基础上实行所谓的“编村”,即针对自然村大小不一的状况,通过统一规划将自然村重新整合为一个较严密的政治共同体,以便政权对乡村的控制。[19] 在阎锡山治下山西从1917年6月开始编村;1922年3月又着手“改进村政”,增设了村民会议、息讼会、监察会,并成立保卫团,制定村禁约。在阎锡山推行的村政中,村民会议实际上是村政的权力机构,村长和村长副均由它选举产生,村内一切大事由村民会议讨论决定,村禁约也由它制定。阎锡山还认为,“村民会议就是人民觉悟的道路”[20];村禁约则是村政的制度化表现,“可以养成人民办事的能力,作自治之基础”[21];息讼会是民间自我调解纠纷的组织,人民可免遭打官司之苦;保卫团主要是维持地方治安,监察会则用来监督村政行为。通过“编村”和实行“村政”,阎锡山在一定程度上分化了地方势力,将乡村社会纳入其政治轨道,实现了对乡村的直接统治。但随着阎锡山在山西统治的终结,这种“村本政治”也中途夭折了。这揭橥了中国政治“人亡政息”的脆弱性和严重的人治色彩。大抵上,凡不是真正建立在自下而上的民主基础上的一切政治,都避免不了“人亡政息”的命运。

在20世纪的20、30年代还出现过“乡村建设”实验。一批知识分子针对乡村社会经济之破产凋敝,怀着“救济乡村”、“复兴农村”的热情,到农村开展“乡村建设”活动,其主要代表为梁漱溟、晏阳初、陶行知、李景汉和黄炎培。他们分别在山东邹平、河北定县、南京晓庄、昆山徐公桥等地进行“乡建”实验。这些“乡建”实验主要局限于“平民教育”或“文化建设”,真正涉及乡村政治建设的是梁漱溟在邹平实验县开展的“村治”实验。他在邹平取消了原有的乡公所和村公所组织,代之以“乡农学校”;随后又将“乡农学校”区分为“乡学”和“村学”,设立“这些学校意在组织乡村”,训练乡民对团体生活及公共事务的注意力和活动力,培养乡村人民的新政治习惯,锻炼其乡村自治能力。[22] 梁漱溟等人推行“乡村建设”的目的是试图在礼乐崩坏的乡村基础上“开辟另一个新路线”,返回到传统的“农本社会”、“伦理本位社会”去,故当时不少人称之为“向后倒退派”,“乡村建设”运动最终失败了。有人认为:“中国数千年来的文化之所以停滞而不能发达的一个很重要的原因,恐怕正是中了这种乡村制度的遗毒,和受了老子孟子的‘老死不相往来’的理想乡村的影响。结果是知识固塞,科学不振,工业商业固无从发展,连了所谓为乡村基础的农业,也是沿旧蹈常,与所谓原始文化的社会的情况,相去不远”。[23]

二、中共建国30年的村政改造

在中共的革命时期和建政时期,其村政建设目标是不同的:革命时期村政建设的主旨是发动、组织农民;而建政时期村政建设则主要是为了实现政治一体化。

1. 革命时期:“一切权力归农会”

中共发动的革命主要依靠的是农民,所以,如何发动农民、“唤醒民众”、组织农民、进行“人民革命”,是中共革命时期的一项主要任务。但农民本不是革命的天然“同盟军”,“(他们)好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样。……由于各个小农彼此间只存在有地域的联系,由于他们利益的同一性并不使他们彼此间形成任何的共同关系,形成任何的全国性的联系,形成任何一种政治组织,所以他们就没有形成一个阶级”[24]。中国传统乡村社会里农民注重家族或宗族的连接,自然村落亦是聚族而居形成的,除了家族(宗族)和村庄的利益,根本就没有所谓的阶级利益,也没有阶级意识。正如吉尔伯特·罗兹曼所说:“中国社会注重家族的团结而削弱了阶级意识。”[25] 因此,中共依靠农民来革命的关键是唤醒农民的阶级意识、重新组织农民。其办法是组织农民“打土豪、分田地”,“打土豪”是为了打击和消解乡绅阶层的势力,“分田地”则是通过改变土地所有权来争取农民的支持,并灌输阶级和革命意识。在20、30年代,中共深入农村发动组织农民时所建立的组织是农民协会(简称“农会”),它是集乡村行政、司法、武装、政党、教育诸功能于一体的准政权组织,当时中共主张“一切权力归农会”。

2. 建国初期:以村政府取代农会

在中共夺取全国政权后的头几年里,其乡村政权的建设始终是其整体制度变化的一个环节,处在不断变化中。

在中共的建政时期,农会仍是村政的主要组织形式[26],它集行政、司法、武装、治安等职权于一身,俨然是一级比较完备的“基层政府”。那时农会的主要职能是推动和完成土地改革。土地改革之初,政府派出大批土改工作队进驻乡村,在土改中一部份积极分子被吸收为农会干部和中共党员,成为乡村社会的新的领导者,取代了传统的乡绅或旧的乡村“精英”。这些以贫下中农积极分子为骨干的新的乡村领导者在政治和组织上与党和政府保持着紧密联系,成为国家深入乡村社会的一支主要力量。尽管那时政权组织只设在区、乡一级,但这些新崛起的乡村权力精英却帮助国家把政治权力延伸到村庄之中,土地改革和建立基层政权是相互配合、相互推进的,土地改革的过程即建政过程。

土地改革结束后,政务院(中央人民政府)于1950年12月颁发了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》,在革命时期建立的农会的基础上设立了村政权组织。那时实行的是“小乡制”,“乡”与“行政村”基本上属于同一层级,乡或行政村是由一个或几个较大的自然村联合组建而成的,设乡或行政村人民代表会议和乡或行政村人民政府[27]。因此,建国初期的农村基层政权组织为两级结构:有的在县以下设立区和行政村政权;有的在县以下设立区公所,作为县政权的派出机关,在区公所之下设立乡政权。1954年以后逐步撤销了行政村建制,后一种结构形式取代前一种结构形式,而成为普遍的农村基层政权组织形式。此时的村政较为简单,主要是催交公粮、维持治安、按上级政府指示动员农民从事生产活动、组织农民参加大型工程建设。村政的建立为贯彻国家的意志和政治领导及动员起了极为重要的作用。

建国初期的农会及随后在农会基础上建立的村政权基本上还是代表农民利益的,但这种村政并未维持多久。1952年刚试行农业生产合作社组织,1956年又用高级合作社取代之,紧接着于1958年全面改行人民公社制度,在此过程中农村集体经济组织转变为“政社合一”的基层政权组织,逐渐取代了村政府职能。由国家发动、推行的农业合作化和人民公社化,把党政合一、垂直领导的农村基层组织形式强行“植入”到乡村社会中。

3. 人民公社:一种失衡的政治经济结构

人民公社完全是国家机器的一个构件,代表着国家的利益。在这种庞大的利维坦(leviathan)式“机器”中,是不允许农民的个人利益存在的,更遑论人身自由。自从人民公社制度全面建立后,“农民职业终身化,农民身份遗传化,农民活动区域绝对固定化”[28],农民从此被完全剥夺了迁徙自由、择业自由和生产自由。

美国学者Victor Nee认为:“在人民公社制度中,最令人惊奇的是在国家和社会之间缺少明晰的组织边界,尽管公社行政是国家组织的最低一层(从形式上看),但实际的国家边界无法清楚地划出,公社经由村社组织──民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种正式的和非正式的关系联系起来。这些组织均非村庄内部自发形成,而是由国家嵌入的,以保证对村庄的控制;人民公社的准军事组织形式依从的是国家权力的逻辑。”[29] 在人民公社的组织结构中,公社本身的机构比较“单薄”,其功能、角色也比较单纯──即扮演“国家代理人”或“国家代言人”的角色,起着“上传下达”的作用;而“生产大队”[30]和“生产队”[31]则扮演着极为重要的角色──他们承担着从组织农业生产、落实上级下达的计划任务、交纳公粮或农业税收、决算分配、管理社区集体资产到维持社会治安等几乎所有的乡村政治、经济、社会活动的管理和控制任务。[32]

人民公社的三级管理体系在制度上进一步巩固了国家对乡村社会的强力整合与控制,这一时期村庄的组织基本上是由国家“嵌入”的。它彻底消灭了传统乡村社会旧的“经纪体制”,此前的各种政权都没有能力做到这一点。在推行公社化的过程中,国家用社会主义的公共生活和集体生产方式取代了农民的传统生活方式,彻底改变了农村社会和农民的生存方式,农民直接处在国家政权的严密控制之中。这种控制表现出很强的政治“全能主义”(totalism)[33]倾向,这一政治全能主义使乡村的社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化,政治权力成了无所不能的东西。国家权力史无前例地下伸到社会底层,通过支配每个农民的日常生活而将农民整合到自上而下的集权体系之中,“每一个人和每一个团体都是层层控制、无所不包的体系的一部份”[34]。

人民公社制度同时也摧毁了乡村社会传统的“权力的文化网络”。按照杜赞奇的定义,这一文化网络包括不断相互交错影响作用的等级组织(hierarchical organization)和非正式相互关联网(networks of informal relations),诸如市场、宗族、宗教和水利控制的等级组织以及诸如庇护人与被庇护者、亲戚朋友间的关联等,他们是传统乡村社会中施展权力和权威的基础。这些组织攀缘依附于各种象征价值(symbolic values),从而赋予文化网络以一定的权威。[35] 在人民公社制度中是不允许存在市场、宗族、宗教等组织的,市场当作资本主义的东西而严加禁止(名为“割资本主义尾巴”),宗族和宗教则被视为封建社会的垃圾而清除(称为“扫四旧”)。

在这种制度下,国家可以通过生产队、生产大队等基层组织从农业中抽取资金(含税收)和无偿调用农村的社会经济资源,而无需事先经过农民的同意;由于农民不能支配生产工具和生产成果,国家能以隐蔽的形式为实现初步工业化而把从农业中提取的原始积累加到最大限度。有关的研究指出,1952年至1986年间,国家从农业中隐蔽地抽走了5,823.74亿元的巨额资金,加上农业为国家缴纳的税收1,044.38亿元,合计达6,868.12亿元,相当于同期全民所有制非农企业固定资产原值的5分之4。尽管这在一定程度上推进了国家的工业化和城市的有限发展,但最终却导致了工业与农业、城市与乡村发展的不均衡,形成了经济和社会领域的二元结构。

人民公社这种制度不但完全没有任何自由民主可言,而且是一种极端失衡的政治结构,它是不可能支撑长久的。国家无法把数千万生产大队和生产队的干部正式纳入“吃皇粮”的政府官僚系统,土生土长的村队干部的身份仍然是农民,当国家利益和农民利益发生严重冲突时,他们往往会自觉或不自觉地偏向自己所属的利益群体──农民。所以公社体制下的村政并不全然是代表国家利益的,它会在尽可能的条件下维护农民或村社的利益,从公开抵制“共产风”到私下掀起“单干风”,无不体现了村政的“两面性”。虽然中共频繁地开展诸如“三反”、“整党”、“整社”、“反右”、“社教”、“四清”和“文革”等各类政治运动,以肃清村社干部队伍中不能忠实执行政府命令的人,仍然无济于事。

另一方面,人民公社建立十几年后,村落社会就开始有了一定的恢复。张乐天指出:“生产队(村落)里的农民在由亲戚、邻里、朋友、熟人组成的小集体中发现了自己和家庭的利益,于是在生产队中产生出一种‘集体生存意识’,……集体生存意识推动生产队利用一切可能利用的资源,增加农业的产出;激励生产队增加农业劳动投入,以改善生产队的农业生产条件;使生产队对于可能增加农业产出的技术持积极态度等等。最后,集体生存意识在某些场合还起到维持基本生产秩序的作用。”[36] 这种作用慢慢地销蚀着国家在乡村社会的控制能力,是人民公社体制瓦解的不可轻视的内源性因素。

中国的经济社会二元结构一旦成型、固化之后其消极功能便日益凸显出来:不但压抑了农民的积极性,破坏了农村生产力的发展,而且加剧了城市居民对国家的依附性,限制了城市工业化以至整个国民经济的发展。这些结构性矛盾的累积最终引发了一场规模宏大的农村“革命”──以家庭承包制为主要内容的农村改革,这一改革又直接导致人民公社体制的瓦解、崩溃,国家与社会的关系不得不重新建构。人民公社制度的失败似乎从反面说明:任何一项制度在乡村社会的推行,都必须与乡村社会的传统资源相嫁接并融合在一起,如此才能真正地扎根于乡村社会;若简单而粗暴地割断乡村社会的历史联系、无情地打断乡村社会自身的发展轨迹,就必然阻碍乡村社会的正常发展。

三、村民自治:国家与乡村社会关系的重构

80年代初,农民自发地开始尝试建立一种全新的村民自治组织──村民委员会,以取代瓦解了的生产大队组织。[37] 1982年底新修改的宪法在总结各地农村村委会经验的基础上及时确认了村委会的法律地位:村委会是农村基层群众性自治组织;村委会主任、副主任和委员由村民直接选举;村委会同基层政权的关系由法律规定。村委会设人民调解、治安保卫、公共卫生委员会等机构,办理本社区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并向人民政府反映群众意见、要求和提出建议。宪法的这些规定为农村实行村民自治提供了法律依据。1983年10月,中共中央、国务院联合发出“关于实行政社分开建立乡政府的通知”,正式废除了人民公社体制,村民自治随之在全国逐步推广。

1. “村民自治”并非乡村自治

时下有一种观点认为:村民自治的推行表示国家政权开始从乡村社会撤出并退回到乡镇一级,乡镇成为国家权力的末梢,同时一个以农民为主体的“公民社会”[38]已经或正在形成;村民自治的进一步发展必然会上升为乡镇自治,从而自下而上地推动政治体制的民主化转型,重塑“国家”与乡村社会的边界。另一种观点则怀疑“村民自治到底能够走多远”?这种观点认为,由于受制于“黑金政治”、宗族势力的操纵,村民自治难有前途。

事实上,目前农村基层存在着两套交互作用的权力系统,一是政府系统,一是党组织系统,它们共同分享政治权力(包括行政权力),而且前者必须接受后者的领导。尽管原来公社体制的“三级组织”不复存在,村委会替代了原来的生产大队的职能,但党的乡村组织并未削弱,其功能反而在实行村民自治后进一步加强了[39] ,它在相当程度上行使着国家政权的职能,国家的意志主要由党的农村基层组织和乡镇政权贯彻执行。“村民委员会组织法”规定,村民委员会是村民自我管理的自治组织;同时,该法还赋予村民委员会许多国家的职权,如协助乡镇政府开展工作,宣传宪法、法律、法规和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务等。实际上,村民委员会并不是纯粹的自治组织,它具有“准政权”(semi-regime)的性质。所以,村民自治(villager self-government)并不是“村自治”(village autonomy)。

虽然村民自治一开始是村民自发建立的,然而它的普遍推行则依赖于上级政府的推动,是一种由政府主导的行为。因此,村民自治带有较强的“规划”色彩,不妨称之为“规划性自治”,它本身就体现着国家的意志和利益。通过村民自治10余年的实际绩效可以看出,这种制度并未如当初一些人所担心的那样会造成农村社会的“失控”,村民选举也未被所谓的“黑金政治”或宗族势力所操控(不排除极其个别的),即使过去被农民称之为“要钱、要命”的农业税收、计划生育等棘手工作也照常贯彻执行,并无滞碍。可以说,在村民自治中农民与国家的力量在某种程度上实现了交汇和融合,产生了一种“权力互强”现象。

2. 国家政权在乡村社会的重建

与其说村民自治是人民公社制度破产后国家从乡村社会的撤退,毋宁说是人民公社瓦解之后国家政权在乡村社会的重建(state remaking)。国家建设这一概念是查尔斯·蒂利(Charles Tilly)提出来的,它指的是国家政权的官僚化与合理化(bureaucratization and rationalization)、渗透性、分化以及对下层控制的加强。它与“民族形成”(nation building)、政治一体化不同,民族形成则主要体现在公民对民族国家(nation-state)的认可、参与、承担义务及忠诚上;而政治一体化则是指政治体系的结合和一致性。

通过村民自治,国家在乡村建立了政策执行系统,由村民直接选举出来的村民委员会及其社区领导人在许多方面充当着传统乡村社会的保护型经纪(protective brokerage)[40]的角色,一些不受农民欢迎的政策得以贯彻和实施。这些政策主要是粮食的征购、税费的征缴和计划生育,它们被一些乡村干部称之为“农村工作的三大难题”,而农民则视之为“要粮、要钱、要命”的“三要”政策。实行村民自治后,国家通过赋予农民一定的自治权,即通过所谓的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督以及村务公开,重新赢得了农民对国家政策的服从;农民则把不满和愤懑转移到一些“粗暴”的乡村干部身上。用一位民政官员的话来表达,村民自治是“把党和国家政策、要求变为群众自觉行动的机制”,过去要靠行政命令才能做好的事,现在变成了村民的“自觉行为”,像计划生育、粮食征购、税费收缴这些过去难办的事情,一搞村民自治就好办了。[41]

同时,乡镇政权(以下简称为“乡政”)[42]本身也发生了变异,从“国家代言人”(或代理人)逐步向“国家型经纪”(state brokerage)转变。1983年以后,农村撤社建乡时乡镇政府普遍建立了乡镇一级财政。[43] 由于乡镇政府掌握了一定的税收及财权,它就可以自主地增设一些机构、自聘工作人员或临时“帮办”,由这些编外机构和人员代行政府的某些职能(但由于这些机构和人员的编外性质,他们只能依靠收费度日,这就决定了他们后来必然沦落为“赢利型经纪”)。自从乡镇财政建立以后,乡镇在执行国家政策(特别是税费等经济性政策)时,就不能不考虑自身利益,即以自身的财政收入增长为目标,有条件地执行国家的政策。由于“乡政”是一级国家政权,它在为自身谋利时依赖的是国家权威,因此它具有国家型经纪的某些特徵。

而且,农村改革以后县乡政治体制基本上是一种“压力型体制”,它通过将政府确定的经济发展任务、指标层层分解下达,从县到乡镇、再下达到村甚至每个农户;由于这些任务和指标的主要评价考核方式采取“一票否决制”,将每个政府机构和干部个人的“政绩”、荣辱、升迁与之“挂钩”,在无形中形成了一种自上而下的压力。这种层层承包式的“经济──政治”体制,实质上是一种“县──乡镇──村(党支部)”连坐制。[44] 在这种体制中,上级只关心下级任务和指标的完成结果,却不管下级采用何种方法、何种途径──合理的或不合理的、合法的或不合法的──来完成这些任务和指标,这就从制度上进一步促进了“乡政”向“国家型经纪”的蜕变。

3. 乡镇政府的“国家经纪人”角色如何导致乱摊派?

80年代开始实行的“分灶吃饭”和“层层包干”式财税体制进一步滋长了乡镇政府的自利性,加剧了“乡政”向“国家型经纪”角色的转变。“分灶吃饭”、“层层包干”即“乡政”在完成上级给定的税费“包干”任务前提下,自己创收,自己养活自己。1994年实行的“分税制”改革又进一步强化了地方财政,使乡镇政府最终完成了向“国家型经纪”角色的转换。

乡镇政府的财政收入由国家预算内收入、预算外资金和自筹收入三部份组成。其中,预算外资金和自筹收入的来源十分灵活,后者的来源主要是乡镇企业的上缴利润和管理费、各种集资和罚没款等。乡镇政府向农民征收的各种费用大多用于“养人”和日益膨胀的机构的日常开支,极少用于当地经济社会的发展。由于对这些资金的来源和使用缺乏应有的制度约束,从而助长了乡镇政府的乱收、滥用行为,一些不合理、不合法的创收行为因此披上了“合法”的外衣。乡镇政府总是想方设法在中央与地方分成的税种上少收税,同时通过收取乡镇企业利润、管理费、集资、摊派、赞助等,将税源转化为乡镇政府的自筹资金收入。[45]

这种财税体制势必导致“一税轻、二税重、三税无底洞”现象的发生。既然在乡村经济这块有限的资源“蛋糕”中,乡镇政府总想为其干部多分一点份额,这样农民的负担有增无减就难以避免,这也是农民负担问题令行不止的主要原因。尽管中央和省级政府三令五申要求减轻农民负担,但这些政令到了下面要么“走调”,要么得不到切实贯彻执行,以致于在一些农村地区最终引发了农民负担愈减愈重的怪现象。为了增加财政收入,乡镇政府对发展乡镇企业总是十分热心。近年来国家逐步取消了对乡镇企业的减免税政策,规范了对乡镇企业税款的征缴,这在一定程度上减少了乡镇政府自筹资金的来源,结果反而刺激了乡镇政府对农民的集资、摊派行为,使农民负担问题日形突出。

这种“经纪体制”已经妨碍了乡村社会的发展,引起了农民的反感、愤懑,也直接损害了国家的权威。有学者认为,通过村民自治这种形式让农民自己组织起来,让他们运用法律赋予的权利与乡村的各种“赢利型经纪”进行合法抗争,是村民维护自身权益最有力的武器。[46]但是,党组织的垂直领导体系和权威在相当程度上限制着这种活动的有效性。显然,要想彻底清除乡村干部的“赢利型经纪”体制,还必须适时进行乡镇和县级政治体制改革。

【作者说明】
在香港中文大学举行的“第二届中国大陆村级组织建设学术讨论会”上,笔者曾发表过本文中的一些观点。在此感谢香港中文大学政治与行政学系王绍光先生、香港中文大学服务中心熊景明女士的提示和建议。

【注释】
[1] 在乡村社会建立政权组织,不同时期的政权有不同的动机和目的。有的是为了维持统治,有的是为了从乡村社会榨取资源,有的是为了革命的需要,也有的与追求现代化有关。
[2] 乡村社会的特徵无疑建构在它的历史、文化传统之中,这方面的的研究成果见贺雪峰的文章。
[3] 有一种观点认为:传统中国社会是“家国同构”,皇权通过这种同构实现对乡村社会的统治。笔者认为,所谓的“家国同构”乃是儒家学说论证皇权政治合法性而虚构的一种说法,即“齐家治国平天下”是也。
[4] 参见Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politics, Standford University Press, 1998。
[5] 费孝通,《乡土中国、生育制度》,北京大学出版社,1998年版,第63页。
[6] 鲁竞,“中共村政权的历史演变及其分析”,《中共研究》,第32卷11期,1998年11月。
[7] 吉尔伯特·罗兹曼主编,《中国的现代化》,国家社会科学基金“比较现代化”课题组译,江苏人民出版社,1995年版,第272页。
[8] 赵秀玲,《中国乡里制度》,社会科学文献出版社,1998年版。
[9] 尽管间或(尤其是明清时期)由乡村地痞和流氓无产者出任乡里领袖,但他们大多亦受乡绅驱使。
[10] 杜赞奇,《文化、权力与国家──1900-1942年的华北农村》,江苏人民出版社,1994年版,第2页。
[11] 出处同上,第3页。
[12] “地方自治博议”,《江西》第2-3期,转引自吴永明的“清末民初的地方自治论”,《江西社会科学》,2001年第3期。
[13] 赵秀玲,《中国乡里制度》,出处同注[8]。
[14] 杜赞奇有时也用“贪婪经纪”或“掠夺经纪”来形容这种“赢利型经纪”人,主要是指那些被国家所利用、但在一个不断商品化的社会中却没有合法收入的机构及职员,它们没有被正式纳入国家的官僚体系之中。
[15] 杜赞奇,出处同注[10], 第66页。
[16] 这个概念是杜赞奇从克利福德·吉尔茨(Clifford Geertz)那里借用来的。根据吉尔茨的定义,“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后,便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。
[17] 《阎百川先生言论类编》,卷三上,第218页,转引自王宇雄、张益民的“阎锡山早期编村制度评析”,《晋阳学刊》,1999年第6期。
[18] 出处同上,第242页。
[19] 他设计的编村原则是“编村之大小距离合宜”,“能负担村经费而能办理村中应办之事”。基本上是按照一百户为一编村标准,小的自然村以地理自然联合,大的自然村则按产业为标准进行分治。村民不足百户的村设一村长;村民凡达一百户的设村长和村长副各一人;村民数量多且距离较远者,酌量增加村长副,至多不超过4人。见《村政辑要》,第1页;转引自王宇雄、张益民:“阎锡山早期编村制度评析”,《晋阳学刊》1999年第6期。
[20] 出处同上,第8页。
[21] 《阎百川先生言论辑要》五,第10页,转引自王宇雄、张益民的“阎锡山早期编村制度评析”,《晋阳学刊》,1999年第6期。
[22] 梁漱溟认为:“村学是基础,是本;乡学是上层,是末。如培养新政治习惯从乡学起手则不容易,……反之,如从村学起手去培养新政治习惯,则基础建筑在多数人身上,若有成绩,不啻生了根,是稳固不拔的。”见《梁漱溟全集》第5卷,山东人民出版社,1992年版,第544页。
[23] 陈序经,“乡村文化与都市文化”,原载《独立评论》第126号,转引自罗荣渠主编的《从“西化”到现代化》,北京大学出版社,1990年版,第734页。
[24] 《马克思恩格斯选集》,人民出版社,1972年版,第693页。
[25] 出处同注[7],第121页。
[26] 农会设主任(或主席)1人、副主任(副主席)若干人、委员数人,同时设有会计、民兵、治安保卫、妇女等组织,许多农会还设有人民法庭。
[27] 村政府一般设村长1人、副村长1至2人,还有会计、治安委员、民兵队长、妇联主任等职。有些村还设有保管员、饲养员、通讯员等。村下辖分村、组或屯,分别设分村长、组长或屯长。
[28] 出处同注[6]。
[29] Victor Nee & David Stark, Remaking the Economic Institutions of Socialism: China and Eastern Europe, Standford University Press, 1989, pp.192-193,转引自景跃进的“国家与社会边界的重塑”,《江苏社会科学》,2000年第2期。
[30] 生产大队设有党支部和管理委员会以及民兵、青年和妇女等组织,由党支部控制、指挥其他组织。党支部设有书记1人、副书记1-2人和委员3-5人,它除了党务工作外,主要是负责社区一切活动的组织和管理并执行上级计划和安排的各项任务。通常党支部副书记兼任生产大队长(或管理委员会主任),支部委员们兼任民兵营长、团支部书记、妇联主任、贫协主席、大队会计和治保主任等职。每个生产大队的党政干部一般有10至17人。
[31] 生产队的组织基本上与生产大队“同构”,设有生产队党小组(有党员的生产队)、队委会和民兵、青年、妇女等组织。队委会一般设队长、副队长各1人,会计、保管、出纳、记工员、妇女队长、团小组长、民兵排长各1人,生产队长或会计一般是由党小组长兼任。每个生产队干部的总数一般有10人上下。
[32] 当时全国约有75万个生产大队、500万个生产队。按全国平均数看,每个公社有10个生产大队,每个生产大队有7个生产队,每个生产队有农户33户、人口145人,生产队和生产大队的干部与农户之比不足1比10。参见梁开金、贺雪峰的《村级组织制度安排与创新》,红旗出版社,1999年版,第64-65页。
[33] 这一名词是芝加哥大学政治学教授邹谠提出来的,他以此来说明一些国家的威权政治的基本特性:政治权力可以随意侵入社会的各个领域和个人生活的诸多方面,在原则上它不受法律、道德、宗教和思想的限制。
[34] Robert A. Dahl,《当代政治分析》,任元杰译,(台)巨流图书公司,1992年版,第106页。
[35] 杜赞奇,出处同注[10],第4页。
[36] 张乐天,“浙江省人民公社制度的变迁”,《二十一世纪》(香港),1998年8月号。
[37] 1980年底,广西河池地区的宜山、罗城两县农民根据乡村社会的需要,自发组建了村民委员会,其最初功能是维持治安和维护公共财产、基础设施,后来逐步扩大到农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的村民自我管理,进而演变为农民的自治组织。1982年四川、河南、河北、山东等地农村也陆续出现了类似的农民自治性组织。这种新生的农民组织引起了上层领导的重视。
[38] “公民社会”(civil society)一词有多种译法,如“市民社会”、“民间社会”等。这是个本质上与国家相对应的概念,其主要理念源自西方的个人主义、自由主义思想,在社会主义国家的民主化过程中“公民社会”曾一度成为反对政治专制的代名词。
[39] “中国共产党农村工作组织条例”第2条规定:“乡镇党的委员会和村党支部(含总支、党委)是党在农村的基层组织,是党在农村全部工作和战斗力的基础,是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。”第9条关于村党支部的主要职责中规定:“……讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。……领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织,支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充份行使职权。”
[40] 所谓“保护型经纪”,按照杜赞奇的解释,是指村社自愿组织起来负责征收赋税并完成国家指派的其他任务,以避免与“赢利型经纪”(村民认为他们多是掠夺者)打交道。
[41] 崔炎平、张志雄,“我省贯彻实施村委会组织法的回顾与思考”,《民政研究》,1990年第1期,转引自Daniel Kelliher的“中国国内关于村民自治的争论”,“第二届中国大陆村级组织建设学术讨论会”会议论文。
[42] 即乡镇党委、人大和政府及其下属机构、组织等乡镇政权机构。
[43] 此前乡镇政府没有独立的财政,只是一级报账单位,人员工资和办公经费均由县财政拨款。其工作任务亦相当单纯,即以“上传下达”为主,实际上是一种国家代言人的角色,而具体的政策和任务则由生产队和生产大队组织执行和完成。
[44] 荣敬本等,“从压力型体制向民主合作体制的转变”,中央编译出版社,1998年版,第6页。
[45] 出处同上。
[46] 对此,李连江先生、Kevin J. O’Brien教授有详尽的论述,他们在一些文章中称之为“依政策抗争”(policy-based resistance)。

当代中国研究
MCS 2002 Issue 2

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