肖唐镖:中国政治改革的体制内资源

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──对地方官员政治态度的调查与分析

肖唐镖
江西行政学院政治学系教授

一、体制资源与干部代谢
二、一项关于地方官员政治态度的调查:调查设计及被调查者情况
三、地方官员对政治现状的满意度
四、地方官员的政治信仰与政治意识
五、对政治改革走向的选择
六、结论
【作者说明】
【注释】

从政治体制的内外因素来探讨政治改革和发展,是一个值得重视的研究视角。很多人会问,体制内的干部队伍究竟能否成为政治改革和发展的推进力量?笔者通过问卷调查发现,许多地方官员对政治现状和政治改革等问题有自己的独立思考,他们对政治改革的期望越来越迫切,但同时他们仍然认同现行的基本政治框架,希望政治改革走渐进理性的道路。笔者认为,从地方政府的角度来看,现行体制中欢迎政治改革的体制内资源与动力呈现出强化趋势,这正是各地会不时冒出一些政治改革动作的重要原因,也表明政治改革在体制内其实得到许多地方干部的支持。

一、体制资源与干部代谢

旅美华裔政治学家邹谠在总结中国“从全能专政政治转型到民主政治的最重要的教训”时曾指出:中国“国内讨论民主政治转型时,只是强调民主政治的结构上特点”,“但是很少直接谈到如何转变成民主政治这一问题”。他认为,中国目前不可能、也不应该再来一次革命,而“只能用渐进式、演化式的改良,一个问题、一个问题,一点一滴的去解决”[1]。显然,一项自上而下推动的政治改革需要具备一系列条件,学者们往往把这些条件归纳为社会、经济、政治、思想和环境等方面[2],或从客观和主观条件的角度去分类[3]。这些分类均涉及到改革推进者这一条件,即“需要有一批具有改革取向和改革意识的力行者[4]”。

2003年8月,在深圳召开的一个学术研讨会上部分学者提出,要关注政治改革的体制资源与基础问题。有学者表示:“经过20多年改革开放的洗礼,在我国现行的政治体制和文本制度中,本来就有许多民主政治的基因”,深圳区级人大代表的竞选“激活了”它[5]。笔者在以“民主选举、政治改革在体制内的动力与基础问题”为主题的发言中提出:“我们不能把体制内官员看作铁板一块,已有相当一部分人对民主发展和政治改革有要求[6]。”2004年6月,在中国人民大学等单位主办的“政治文明与中国政治现代化国际学术研讨会”上,来自美国的华裔学者洪朝辉指出:自1980年代末以来,西方理论家对中国政治发展的解释与预测无不失败[7],其中的重要原因就在于其“线性思维”;这种思维的一个特点是将中国现行政治体制当作被否定的对象,对其自我转型的空间和中共政治创新的能力持怀疑乃至否定态度。

如果从“国家─社会”关系的分析框架来认识,政治发展“就是政治当局与社会成员之间相互作用和不断调适的过程[8],亦即国家与社会、政府与民众、公共权力与公民权利之间互相调适的过程。在讨论影响这一过程的诸种因素时,不少学者将注意力放在国际环境、国内经济状况、民众的教育水平、政治文化及民众的政治行为能力等方面,而较少分析所谓的“体制内因素”,如现行制度对改革和变迁的灵活性与适应能力、官员素质状况、他们对政治改革的态度、他们组织和操作政治改革的能力等。笔者以为,如果这些“体制内因素”对政治改革具有正向的推进作用时,它们就构成了“政治改革的体制内资源”(以下简称为“体制资源”)。因此,研究政治改革问题时应当重视对“体制资源”的分析。在近一个时期关于政治改革与政治发展的讨论中,也有学者注意到这个问题[9]。2001年12月,笔者出席华中师范大学中国农村问题研究中心主办的一次会议,在会上提交的论文中也分析过“乡镇长直选的民意基础与社会动力”[10]。但从总体上来看,至今政治学界对“体制资源”的讨论还远远不够。

实际上,近年来中国政治发展的若干实践中,从村民自治的深化,到乡镇长直选、乡镇党委书记竞选和县(区)长“公推公选”的实验,从基层人大代表选举中“自由候选人”的参选,到《党内监督条例》的出台,均显示出“体制资源”与动力的作用。那么,能否从这些个案的出现来推论其全局性意义呢?显然,个案本身无法回答这个问题。笔者认为,可以换一个角度,从分析地方官员的政治态度入手,看看目前地方官员对政治改革的认识究竟是怎样的,他们当中可能成为中国政治改革和政治发展推进力量的比例到底有多大?

西方政治学界对共产党国家代际交替过程的研究主要关注精英阶层。一些研究者认为:“研究一个继承过程非制度化的社会的政治过程,主要依靠对其政治精英的分析”[11]。李诚与David Bachman、Hong Yung Lee等学者注意到中国官僚队伍从“革命家”到“技术官僚”的代际变化,并指出,始于1980年代并完成于1997年中共“十五大”的“技术官僚运动,发生在党和政府的各个部门,深刻地改变了中国党政官员的构成。[12]”。在美国的中国政治研究者中,通过对中国不同代际政治精英特点的梳理,以及对精英重组、观念变革、政治战略、政治资源等分析,在判断中国官员的“政治态度与政治走向”时有3种观点:其一,新兴精英主要是技术精英,他们很少受意识形态的影响,很少与派系联系在一起,乐于重组中国的政治体系,在面对大众的压力时能及时反应;其二,新兴领导和官僚仍然会受意识形态与个人考虑的约束,因此在政治行为上会谨小慎微,很难创新和改革现存的政治体系;其三,叛逆型精英会最终成为变化的主要力量,并与现有的政治结构发生尖锐的暴力冲突[13]。在新加坡的华裔学者郑永年的看法也接近上面提到的第一种观点[14]。何清涟则认为,中国官僚阶层的危机感其实比知识精英要强烈得多,今天中国贪官污吏的共同心态是:“我离开中国以后,哪怕它洪水滔天”;因此,“可能给眼前的利益摄取带来风险,并使统治集团失去原有地位的政治体制改革自然被统治集团无限期搁置”[15]。

境外学者的研究虽然注意到了官僚队伍的受教育水平和专业背景的变迁,也提出了相应的理论解说[16],但对官员们政治意识和政治态度的判断却由于缺乏必要的量化资料而带有更多的推论色彩。正如徐湘林指出的,境外及西方“一些经验性的研究也最多是提供了老精英和新精英之间的个人背景资料的比较,其中包括对中央、省和市三级政府官员的年龄、教育程度、工作经历和社会背景的比较分析。这种对不同代群(generational cluster)、教育和职业资格以及事业成功模式的比较确实是有助于描述不同党政精英群体的不同特点。跨时期的比较也可以用来刻画政治系统不同发展时期精英的不同特征和属性。然而,这一切却很少能够说明80年代党政精英构成与技术专家治国论之间的密切联系。[17]。”

在实证研究依然严重不足的国内政治学界[18],分析官员群体政治态度的实证研究同样欠缺。1980年代末国内有学者完成了两项大型“政治文化”调查项目,其中一项对350位干部作了问卷调查,并列出了被调查者回答各项问题的统计数据,但研究者未对调查结果作进一步的分析[19]。此后,也没有其他学者使用这些已公开的数据作系统的研究。另一项调查所公布的报告仅简略比较了干部与其他职业群体在“政治意识”、“选举行为”、“基本政治态度”等方面的部分情况,而未系统地分析干部队伍的政治素质状况,也未交代被调查干部的人数与级别等基本资料[20]。所以,从这两项研究的已公布结果中无法充分了解干部的政治倾向与政治态度。

近年来,北京的社会科学文献出版社每年出版的《中国社会形势分析与预测》一书中连续数年发表了“中国党政领导干部对社会形势的基本看法”,这似乎是国内目前仅能见到的对干部态度的调查分析。这一调查的对象是在中央党校学习的司局级干部,问卷回收量达一百多份,它提供了一个窗口,以了解干部们对社会形势的基本看法,但这一调查基本上属于“舆情调查”的范畴,并不以系统地分析官员们的政治态度为目的。

1990年代末以来,国内对干部政治态度的研究主要是定性的规范分析。徐湘林对1980年代干部制度改革带来政治精英大转换的分析,得出了与境外学者不尽一致的结论。他认为,取代老干部的一大批新型的中青年知识─技术型官僚,“大多受过良好教育和具有相关的专业知识,对党的三中全会以来的新的政治路线和方针政策持明显的拥护态度。新精英政策要求的革命化(政治标准)、年轻化(年龄标准)、知识化(受教育程度的标准)和专业化(职业标准)改变了过去单一政治标准的精英准入规则,但政治标准仍然是首要的。[21]”徐湘林的结论是,意识形态标准并不成为新旧干部队伍的主要区别,而改革则已成为干部队伍的共识。但是,萧功秦在一篇分析中国20余年政治发展走向的论文中却将意识形态之争作为区分“政治势力”的主要标准。他认为,自20世纪80年代初改革开放以来,中国内部就存在着两种相互对峙的政治势力,先是“自由派政治势力”与“原教旨的正统派势力”(即“保守的左派”)之争,90年代以来在左派与自由派消退之后,取得政治中心地位的是新型技术官僚。后者可以摆脱左右意识形态思维的牵制与影响,能从容地以世俗的工具理性的角度,从功效与成本的因素,来决定施政方针,务实地处理现代化过程中的各种疑难问题。由此,中国政治进入了“由非意识形态化的技术专家主政的新权威主义”时期。[22] 这就是说,在萧功秦看来,新主政的“技术专家”呈现出“非意识形态化”趋势,对改革持有欢迎和务实的态度。

但也有学者发表了不同看法。例如,针对干部的意识形态和信仰问题,邵道生在分析“高官腐败”现象时认为,“一些高级干部在巨大的利益诱惑面前禁不起考验,其价值观、人生观发生了巨大的畸变,产生了严重的信仰危机”是其重要原因[23]。事实上,近年来中共中央对腐败分子“腐化、堕落”现象的一种解释,就是强调信仰危机的存在。杨光在谈到官员的政治改革意向时认为,中国政改的困境是只能“以权力改革权力”;权势阶层是政改的最大延宕力量,不能指望他们成为政治改革的推动力量,除非有足够大的民间压力和国际压力,除非迫不得已[24]。

以上对国内外相关研究的回顾表明,究竟中国干部群体的政治认知、政治态度和政治观念如何,并没有专门的调查来回答这个重要问题。因此,通过认真的问卷设计并实施调查,搜集大量数据来作系统分析,以判断当前和今后一个时期中国政治改革与政治发展的条件,是十分必要的。

二、一项关于地方官员政治态度的调查:调查设计及被调查者情况

为了定量地研究地方干部对政治改革的意向,笔者设计并实施了一项问卷调查。其目的是通过对干部政治态度与政治素质的调查,评估在地方领导干部层中政治改革与发展的空间、基础与动力,借以研判中国未来政治发展的前景。问卷的设计主要集中在以下方面:领导干部对自身经济社会地位的认知,对政治现状的认同,政治信仰,民主意识,政治改革的意识与取向,政治功效感,以及政治行为方式。限于本文讨论的主题,下面主要介绍以下几个方面的设计:

第一,对政治现状的评价与满意度,从干部们对这类问题的回答可以推断他们认为政治改革是否需要的基本态度。对政治现状的评价与满意度通过以下问题来测量:任用干部的风气问题,对国内民主现状的满意度,对目前政治改革快慢的评价,对党代会和人代会中选举的评价。

第二,政治信仰与政治意识,这是影响干部们在政治改革中作不同选择的重要因素。政治信仰与政治意识主要通过以下问题来测量:对待社会主义和共产主义的态度,对中共和各级政府威信的认同,对国家发展的预期,对反腐败形势的预期。从回答中可以看出官员意识中传统理念与现代理念的比重,其信仰的真诚成分等。

第三,对政治改革目标、方向和路径的选择与预期。主要通过以下问题来测量:民主在中国的适应度,民主与专制、经济发展的比较,竞选在中国的适应度,对政治改革与政治稳定的选择,对多党制与权力分立的态度,对政府权力强化或弱化的选择,对政治改革拟重点解决问题的选择等。

笔者采用按以上框架设计的问卷,于2003年至2004年上半年,对N省省委党校6个领导干部培训班次(市厅级领导干部班、县处级领导干部班、中青年领导干部班、公务员班、高校县处级政工班和乡镇党委书记班[25])的学员进行了问卷调查。这些班次的培训期限,除了“中青年班”为4个月外,其他各班均为1个半月。参加这些班次培训的学员全部来自N省内,以党政部门为主,也有来自高校和企业的县处级以上干部;除了“市厅班”和“乡镇班”的学员分别为司局级和正科级外,其他各班次均为县处级。

问卷填写采用匿名填写方法,发放问卷时以班级为单位集中发放,学员填写后再集中回收。问卷调查的时间是,除了2004年上半年向“市厅班”的一个班次作过调查外,其他的问卷调查均于2003年内完成。问卷调查的对象包括,“市厅班”4个班次,“县处班”3个班次,“中青班”2个班次,“公务员班”3个班次,“高校班”1个班次,“乡镇书记班”3个班次。共发出问卷680份,回收有效问卷571份。由于这一调查不属于抽样调查,所以其数据不适合作统计学意义上的相关分析或统计推论。

在这次问卷调查中,571位有效问卷回答者的基本情况如下(以下每一组数据的和若小于100%,其差额是“未回答者”所占比例):

性别:男性占86.3%,女性占12.6%;

年龄:24到38岁占21.1%,39到48岁占45.0%,49到62岁占27.8%;

文化程度,大专以下占1.1%,大专占23.6%,大学本科占57.3%,参加研究生学习者占13.7%,硕士占3.5%,博士占0.7%;

行政级别:市厅级占21.7%,县处级占56.9%,正科级占21.2%;

政治身份:中共党员占97.2%,民主党派占0.7%,无党派占1.1%;

所属机构级别:省直属机构占42.4%,地级市占29.4%,县区占5.8%,乡镇占20.0%,街道占1.2%;

单位性质:党委部门占31.0%,政府部门占35.2%,人大政协占7.0%,人民团体占2.8%,科教文机构占13.0%,军队及地方武装部占3.0%,公检法占3.9%,企业占3.5%;

职称:正高职称占4.9%,副高职称占15.8%,中级职称占20.5%,初级职称占3.7%,无职称者占55.1%;

在大学所学专业:哲学13.8%,法律9.6%,政治13.7%,农业8.4%,工业3.2%,经济理论14.5%,历史1.2%,地理0.2%,数学1.4%,工程技术0,中文10.0%,外语0.5%,其他理工医8.9%,其他社会科学4.7%,其他专业4.4%。

为了解答卷者的个人情况,在问卷中还设计了一个多选项问题:自己最熟悉的业务。对这个问题的多项选回答是:有39.2%的人选择了党务,15.4%选择了政法,20.3%选择了科教,14.5%选择了农业,10.7%选择了工业,2.5%选择了金融,14.5%选择了财政,6.5%选择了商贸,12.3%选择了其他。

从以上数据可以看出,地方领导干部的文化程度普遍较高,在答卷者当中,具有大专和大专以上文化程度的达98.8%,有大学本科以上学历的占七成多;同时,地方领导干部的专业教育背景以人文社会科学为主,答卷者中此类专业背景的干部占八成左右,而具数学、地理、工程技术和其他理工类专业背景的仅为一成。这一观察与前引郑永年所述──新的技术官僚的“专业背景偏重工程学及其它的科学与技术领域”──并不相符。笔者注意到,郑的判断仅以中共“十四大”和“十五大”中央委员的专业背景为依据,他分类计算时将工程学单独列出,而将经济类各专业列为“其他的科学与技术领域”,这样两者在“十五大”中央委员中合计达54.3%[26]。若按照郑的分类方法计算,则笔者的问卷调查答卷人中非人文社会科学专业的比重也只有36.4%。郑的判断与笔者问卷调查结果的差异表明,在领导干部专业背景问题上,中央层次与地方层次的情况可能不同,如果将地方干部考虑在内,则技术官僚这个群体当中理工科专业背景的人可能比例并不大。

本文的目的只是利用问卷调查结果对地方官员的政治态度作一个初步分析。在有限的篇幅内,将主要是作一系列描述性分析,而且是将地方官员作为一个整体来描述,不可能对不同类型的被调查者进一步作比较分析了。有关不同地方官员群体之间的比较,如在不同的职务级别、年龄、文化程度、专业背景、单位性质、出生地、工作经历的地方官员之间,其政治态度和观念有无差异,以及他们的看法与其他社会阶层如农民、工人、私营业主看法之间的比较,将是另文的主题。

三、地方官员对政治现状的满意度

1.对干部任用风气的评价

“用人风气”是观测政治状况的一个重要指标,这也是多年来中共中央十分强调的问题之一,早就有“用人上的腐败是最大的腐败”之说。被调查者既是被任用的干部,本人往往又直接任用下属,对“用人风气”他们的感受自然十分深刻。那么,他们对此是如何评价的呢?

问题1:任用干部的风气怎样?

答卷者当中,居然没有一人选择“任用干部风气很正”,选择“风气比较正”与“还过得去”的合计为52.6%(前者占18.6%,后者占34.0%),45%的人认为“不太正”或“很不正”(前者占31.5%,后者占13.5%)。

问题2:如您觉得现在任用干部的风气不正,那主要表现在哪些方面(多项选)?

答卷者中,74.8%的人选择了“拉关系、跑官”,55.3%的人选择了“任人唯亲、分派分线”,28.4%的人选择了“买官卖官”,46.8%的人选择了(干部任用的)“考察不实”, 43.1%的人认为在干部任用方面“决策不民主、个人说了算”。

问题3:您觉得,现在提升职务,关键要靠什么(多项选)?

75.1%的回答选择“与领导的关系”,62.5%选择了“实际才干”,47.8%选择了“年龄优势”,39.9%选择了“群众基础”,23.1%选择了“文凭”,20.1%选择了“送礼”,17.0%选择了“资历”。

官方的说法是,任用干部的正式标准为“实际才干”(才干与实绩)、“年龄优势”(年轻化)与“群众基础”。但答卷显示,干部要提升职务,在多数情况下取决于“与领导的关系”,因此“拉关系、跑官”就相当普遍了。由此可见,在这些体制内官员看来,任用干部中的“潜规则”实际上压倒了文件上正式颁布的标准。

2.对政治现状的评价

地方官员对“用人风气”的不满,是否导致他们对政治改革抱有期望呢?

问题1:您对民主在我国实施的情形满意不满意?

高达62.8%的被调查者对此表示“不太满意”和“非常不满意”,表示“非常满意”和“比较满意”的仅占3成。

问题2:您认为我国近年来政治改革的速度是太快、太慢,还是正好?

63%的人明确表示它“太慢”了,只有21.7%的人认为“正好”,还有1.1的答卷者认为“太快”了。

问题3:您认为我国近年来社会变化的速度是太快、太慢,还是正好?

对这个问题的反应与对上一个问题的反应有明显不同,只有23.8%的人认为“社会变化的速度太慢了”,倒是有46.1%的人认为“社会变化的速度正好”。

问题4:有人认为,不仅要进行经济改革,而且应加速政治改革;也有人认为,政治改革会带来不稳定,目前不宜进行。您的意见是什么?

令人惊讶的是,答卷者中竟有高达85.1%的人认为“应该加速政治改革”。这表明,在对“国内民主情形” 满意和认为“政治改革速度正好”的人当中,也有相当部分的人主张“应该加速政治改革”。认为“目前不宜进行政治改革”的人仅占答卷者的5.8%。由此可见,在地方官员中,推进政治改革(包括发展民主)已具有较为厚实的“民意基础”。需要进一步分析的是,他们对政治改革的目标、方向与路径的选择究竟为何。

四、地方官员的政治信仰与政治意识

人们对政治改革目标、方向与路径的选择在较大程度上受其政治理想以及对现实制度认同状况的影响。为了解这一点,问卷调查设计了以下3组问题,以测量地方官员的政治理想与政治意识状况。

1.政治信仰状况

问题1:您觉得,共产主义能否最终实现?

42.9%的人选择了“一定能实现”,24.0%的人选择了“有可能实现”,24.2%的回答是“说不清”,也有3.2%的人明确表示“不可能实现”。

问题2:您觉得我们国家现在搞的是社会主义吗?

47.1的人选择了“确实是”这一答案,39.2%的人的回答是“说不清”,还有3.0%的人认为“完全不是”。

问题3:您希望我们国家始终坚持走社会主义道路吗?

71.5%的人选择了“希望”,17.9%的人回答“说不清”,还有3.2%的人则选择了“不希望”。

毫无疑问,对这些在位的领导干部而言,这是一组极为棘手和敏感的问题。尽管对“共产主义能否最终实现”这一问题,66.9%的人表示“有可能实现”或“一定能实现”,对“是否希望走社会主义道路”的选择结果亦相似,但仅有47.1%的人认为“我们国家现在搞的是社会主义”。这在一定程度上说明,现实中或实践中的社会主义(社会制度)与半数以上答卷者心目中的社会主义(社会制度)是有距离的。同时,还有四分之一强的人认为“共产主义能否实现”是“说不清”的或者“不可能实现”,也有17.9%的人认为中国是否应“坚持走社会主义道路”是“说不清”的事,还有3.2%的人“不希望”中国再“坚持走社会主义道路”。

2.对党和政府的威信和信任度之评价

对当今中国政治权力的执掌者──中国共产党和各级政府,被调查者又持有怎样的评价呢?

问题1:您觉得现在共产党在群众中的威信和权威如何?

46.9%的回答是“在弱化”,29.2的回答是“比较高”,8.4%的回答是“不太高”,4.2%的人认为“比较低”或“很低”,回答“仍然很高”的占8.2%。

问题2:如果我们用1代表完全不可信任,6代表完全可信任,您对于下面这些机构(中央政府、省政府、县政府、乡政府、村组织)的信任程度怎么样?

在这些地方官员中,86.3%的人表示对中央政府“相当相信”或“完全相信”,但对省政府“相当相信”或“完全相信”的比例就下降到76.2%,对市政府“相当相信”或“完全相信”的比例进一步下降到46.9%,对县政府就只剩33.2%的人“相当相信”或“完全相信”,而对乡政府这一比例竟低到21.4%,对村组织则这一比例只有15.8%。很明显,他们对各级政府(和村组织)的信任程度呈自上而下的递降序列(见表1):对中央和省级政府基本上是“相当相信”与“完全相信”;对市政府是“有点相信”或“相当相信”;而对县政府的态度则变成了“有点不相信”、“有点相信”,还有部分人仍然“相当相信”;至于对乡村两级组织,其信任度则分散在从“相当不相信”到“有点不相信”、“有点相信”与“相当相信”之间。这表明,各级政府在地方官员中呈现出“切割性”评价,他们对国家宏观层面权力组织的信任度依然较高。

3.对国家经济发展形势的判断

地方官员们对国家经济发展形势的判断、特别是对其未来发展的信心,能从一个侧面反映出被调查者对现实政治结构的看法。

问题1:您认为我国目前整体经济情况怎么样?

回答“还算好”的占79.9%,“非常好”的占6.0%,认为“不好不坏”的占6.7%,“不太好”的占5.1%。

问题2:过去5年我国经济变化的情况怎么样?

回答“好一些”的占63.4%,“好很多”的占32.9%,“跟以前/目前一样”的占1.9%,有0.5%的人认为“差一些”。

问题3:5年后我国经济情况会怎样?

回答“好一些”的占65.7%,“好很多”的占26.3%,“跟以前/目前一样”的占1.6%,有5.8%的人认为“说不清”。

从以上3个问题的回答来看,地方官员们对经济现状、过去5年的评价以及未来5年的预期普遍乐观,有九成左右的好评(“非常好”、“还算好”或“好很多”、“好一些”)。从这些态度出发,再加上前述对基本社会制度和宏观国家权力的较高认同,或许可以认为,这些领导干部中的多数人对政治改革走向的预期与选择基本上未越出现行制度的框架,他们并无意于变革[27]。

表1:您对于下面这些机构的信任程度怎么样?

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五、对政治改革走向的选择

1.地方官员对民主政治的认知

为了解受访者对民主政治的看法,问卷调查中设计了一组问题,询问他们对民主政治的基本态度和取向。

问题1:民主对中国的适合程度如何(1表示完全不适合,10表示完全适合,在程度上,分数越小表示越不适合,分数越大表示越适合)?

答卷中打10、9、8、7分的分别占8.9%、3.2%、20.1%、11.9%,合计占44.1%,而打1、2、3分的仅为1.9%、1.8%和4.4%,打4、5、6分的合计占41.8%。

进一步来看,地方官员们认知中的“民主”究竟是一种怎样的政治制度呢?调查者设计了几组问题作比较深入的询问。

问题2:民主与专制哪个更好?

67.3%的答卷者认为“民主体制总是要比其他政府体制要好”,14.7%的人认为“在有些情况下专制政府比民主体制要好”,4.2%的人认为“民主体制与专制体制都一样”,还有8.9%的回答是“说不清”。

问题3:在民主与经济发展之间哪一项比较重要?

58.7%的答卷者认为“经济发展比较重要一些”,31.7%的人认为“两者都重要”, 5.1%的人认为“民主比较重要一些”,2.6%的人则认为“民主绝对重要”。

从以上答问可以看出,如果把答卷者中将“民主对中国的适合程度”的分值选择为1分到3分的视为“中国不适合民主”之评价,选择4分到7分的视为“基本适合民主”,选择8分到10分的是“很适合民主”,那么,多数人的选择集中在4分至8分之间,这样的人占全部受访者的73.8%,而认为中国“不适合民主”的人实际上仅占8.1%,这一比例远远低于持“很适合民主”观点的人的比例(达32.2%)。这表明,民主作为一种理想、目标(及口号),至少在地方领导干部中已获认同。然而,尽管明确肯定“民主体制比其他体制好”的人有近7成,但如果要他们在实现民主政治与经济发展之间作抉择时,多数人选择的却是“经济发展比较重要一些”,这似乎意味着民主的价值观在多数官员心中的内化程度并不够深。

2.地方官员对政治改革以及政府与民众关系的认识

为了更进一步地深入考察地方官员对民主问题的认识,调查者从政府权力和民众权利两个视角提出了以下一组问题。

问题1:有人说,要加强反腐败的力度,就应当实行政治权力的适当分立、并相互制约。您同意这种看法吗?

78.3%的答卷者“同意”这一看法,11.7%的人“不同意”,6.3%的人回答“不清楚”。

问题2:为了加快经济和社会发展,有人主张强化政府的权力,有人则主张弱化政府的权力。您的看法怎样?

“同意弱化政府权力”的占63.9%,“同意强化政府权力”的占24.0%,5.6%的人回答“不清楚”。

从对这2个问题的回答来看,被调查者中的多数对政治权力的分立与制衡以及弱化政府权力并无异议。

问题3:您同意“不能让不正确的思想上学校讲台或出版”这一说法吗?

8.2%的答卷者“非常同意”这一看法,45.5%的答卷者表示“同意”,30.3%的人“不同意”,3.0%的人“非常不同意”,3.2%的人回答“说不清”。

问题4:您同意“一种意见能否在社会上流传应由政府决定”这一说法吗?

只有0.9%的答卷者“非常同意”这一看法,10.7%的答卷者表示“同意”,66.4%的人“不同意”,9.1%的人“非常不同意”,2.5%的人回答“说不清”。

问题5:您同意“不要随便议论政治问题,以免被人抓小辫子”这一说法吗?

只有1.4%的答卷者“非常同意”这一看法,17.0%的答卷者表示“同意”,59.9%的人“不同意”,7.5%的人“非常不同意”,4.4%的人回答“说不清”。

对问题3、4、5的回答显示,尽管过半数的人不主张“让不正确的思想上学校讲台或出版”,但大部分人并不认同对思想、言论的严格管制(如不同意“由政府来决定一种意见是否能在社会上流传”,不赞成“对议论政治问题的人用抓小辫子的办法对待”)。

调查者设计的以下问题是为了从公民权利的视角测量领导干部们的公民权利意识,以及他们对处理民众与政府关系的态度。

问题6:您同意“应当相信和服从政府,因为政府最终是为我们好”这一说法吗?

8.4%的答卷者“非常同意”这一看法,53.6%的答卷者表示“同意”,20.1%的人“不同意”,1.2%的人“非常不同意”,8.1%的人回答“说不清”。

问题7:您同意“在我们这种政治体制下, 无论谁当政, 老百姓对管理国家都有最终的发言权”这一说法吗?

11.2%的答卷者“非常同意”这一看法,33.8%的答卷者表示“同意”,34.9%的人“不同意”,4.7%的人“非常不同意”,5.4%的人回答“说不清”。

问题8:您同意“说到底,我们国家的领导还得听老百姓的意见”这一说法吗?

10.2%的答卷者“非常同意”这一看法,50.1%的答卷者表示“同意”,20.0%的人“不同意”,2.8%的人“非常不同意”,6.8%的人回答“说不清”。

问题9:您同意“老百姓对政府的决定应该不计个人得失,全力支持”这一说法吗?

2.6%的答卷者“非常同意”这一看法,17.5%的答卷者表示“同意”,60.6%的人“不同意”,6.0%的人“非常不同意”,3.3%的人回答“说不清”。

问题10:您同意“对政府有意见也不应当采取拒交税费、游行、冲击政府机关等过激行为”这一说法吗?

16.5%的答卷者“非常同意”这一看法,58.0%的答卷者表示“同意”,9.8%的人“不同意”,2.1%的人“非常不同意”,3.0%的人回答“说不清”。

问题11:您认为“给政府写信反映情况、提意见”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利?

89.0%的答卷者回答“是”,0.9%的人回答“不是”,0.5%的人回答“不清楚”。

问题12:您认为“到上级有关部门上访”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利?

69.7%的答卷者回答“是”,15.6%的人回答“不是”,2.3%的人回答“不清楚”。

问题13:您认为“到新闻媒体反映意见”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利?

73.0%的答卷者回答“是”,11.0%的人回答“不是”,2.6%的人回答“不清楚”。

问题14:您认为“越级上访”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利?

27.1%的答卷者回答“是”,51.8%的人回答“不是”,3.9%的人回答“不清楚”。

问题15:您认为“集体上访”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利?

13.5%的答卷者回答“是”,64.3%的人回答“不是”,4.4%的人回答“不清楚”。

问题16:您认为“不服从违反中央精神的土政策”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利?

58.1%的答卷者回答“是”,23.3%的人回答“不是”,3.7%的人回答“不清楚”。

问题17:您认为“控告不依法行政的地方政府”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利?

82.1%的答卷者回答“是”,4.4%的人回答“不是”,1.8%的人回答“不清楚”。

问题18:您认为“不服从违反政策和法律的干部”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利?

62.2%的答卷者回答“是”,17.5%的人回答“不是”,4.6%的人回答“不清楚”。

问题19:您认为“给违法乱纪的干部贴大字报”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利?

3.9%的答卷者回答“是”,70.9%的人回答“不是”,2.5%的人回答“不清楚”。

问题20:有人说,对残暴的罪犯应立即处罚,不必等法院的复杂审判程序。您同意吗?

3.9%的答卷者回答“非常同意”,11.9%的答卷者回答“同意”,60.6%的人回答“不同意”,11.7%的人回答“非常不同意”,1.6%的人回答“不清楚”。

对问题6到问题20的回答显示,对公民在一般性信访、“抵制土政策”、“行政诉讼”和“不服从违反政策和法律的干部”等方面的权利,多数地方领导干部抱持接受、理解乃至宽容的心态;他们不主张“老百姓对政府的决定应该不计个人得失,全力支持”,同时希望民众能够“相信和服从政府”;但是,对民众的一些“过激行为”,如“拒交税费、游行、冲击政府机关”,“越级上访”,“集体上访”和“给违法乱纪的干部贴大字报”,多数官员持否定性意见。

3.地方官员对政治稳定的理解

稳定问题是人们讨论改革进程时十分重视乃至顾虑的一个因素。那么,地方领导干部们对此的看法是什么呢?调查者主要设计了政党和组织发展、言论自由与政治稳定之间的关系等问题。

问题1:您同意“一个国家政党太多,会导致混乱”这一说法吗?

4.6%的答卷者回答“非常同意”,31.2%的答卷者回答“同意”,46.1%的人回答“不同意”,3.9%的人回答“非常不同意”,4.4%的人回答“说不清”。

问题2:您同意“团体太多,会影响安定与和谐”这一说法吗?

5.3%的答卷者回答“非常同意”,32.6%的答卷者回答“同意”,43.1%的人回答“不同意”,2.3%的人回答“非常不同意”,5.8%的人回答“说不清”。

问题3:您同意“各种团体向政府提出要求,会伤害所有人的利益”这一说法吗?

4.2%的答卷者回答“非常同意”,31.9%的答卷者回答“同意”,39.1%的人回答“不同意”,4.4%的人回答“非常不同意”,8.1%的人回答“说不清”。

问题4:有些人认为,为了改善我国的状况,人们应该有更多的发言权,即使这样会出现众说纷纭、莫衷一是的局面。另一些人认为保持稳定是头等大事,不利于稳定的话应该少说或不说。您自己倾向于哪种说法?

53.4%的答卷者持前一种看法,39.8%的人持后一种看法。

问题5:就问题4列举的两种看法,您认为政府是怎样做的?

24.2%的答卷者认为政府是按前一种看法做的,66.5%的人认为政府是按后一种看法做的。

对这一组问题的回答表明,半数左右的地方官员并不同意“政党或团体太多会影响稳定”的说法,他们中的多数似乎对政党和政治团体的发展并不坚持严厉的压制立场。这种相对宽容的态度,也反映在他们对“人们发言权”的理解上。很有趣的是,尽管大多数地方官员认为政府的立场是“保稳定”,但半数多一些的官员其个人却倾向于不同的选择。

4.政治改革应当重点解决什么问题?

针对这个问题,问卷中为应答者提供了10个选择(见表2)。

表2:您认为推进政治体制改革应重点解决什么问题(多选项)?

002

上表反映了被调查者对政治改革路径的具体选择。他们最集中选择的“应重点解决的问题”之前4项依次为:“进一步转换政府职能”(69.0%),“精简党政机构”(53.2%),“加大反腐败斗争力度”(51.1%),“扩大党内民主”(41.0%)。当要求他们按第一、第二和第三位的顺序将“应重点解决的问题”排序时,在第一、第二位的选择中,“进一步转换政府职能”、“精简党政机构”、“加大反腐败斗争力度”和“扩大党内民主”依然是被选最多的4项。

5.地方官员如何看待竞争性选举?

在调查中,我们设计了一组有关竞选的问题。

问题1:我国应该不应该开展竞选活动?

有45.7%的地方官员明确表示“我国应该开展竞选活动”,而回答“不应该”者仅占21.9%,前者是后者的两倍多。另有24.3%的人表示“说不清楚”。

问题2:您认为这些职务(国家主席、省长、县市长、乡镇长、村主任)应当进行直接选举产生吗?

调查结果显示,直接选举的职位越高,地方官员们对直接选举的认同度就越低。认为国家主席和省长的直接选举“尚不成熟”或“不应该”的人分别占78.5%和75.5%。值得注意的是,相当多的地方干部现在认为,乡镇长和县市长“可以实行”直接选举,41.0%的人认为乡镇长可以直接选举,22.4%的人认为县市长可以直接选举。从表3可以看出,回答问卷的乡镇党委书记中,认为乡镇长这一职位“目前就可以实行直选”的人占19.8%,而市厅和县处级干部主张“乡镇长直选”者更多,达五成左右。这表明,竞争性选举在地方干部中已有越来越大的支持空间。以前也有过类似调查,在1998年的一次调查中,乡镇正职中主张乡镇长直选“目前就可以实行”的人仅占7.1%[28]。现在这一比例有了明显的上升。

表3的交叉对比还提供了一个有趣的情况:在身居县处级职位的干部中,虽然认为“县长目前就可以实行直选”的人仅占27.6%,但认为这一职位“应该实行直选”的人却多一倍,达到56.1%;在乡镇级干部中也存在类似情形。

表3:不同级别的地方干部对各级直选的态度

003

六、结论

总结以上描述和分析,可以说,这次调查揭示了以下现象:许多地方官员对政治改革的期望越来越高,政治改革在体制内其实得到许多地方干部的支持。一方面他们仍然认同现行的基本政治框架,希望政治改革走渐进理性的道路;另一方面,民主作为一种理想、目标(及口号),在平均教育程度接近大学本科水准的地方官员中已被广泛接收,大多数人认为,民主政治基本上是适合中国的,并明确肯定“民主体制比其他体制好”,但民主的价值观在多数地方官员心中的内化程度并不够深。

如果从地方官员的视角看“政治改革的体制资源”,则可以得出如下结论:

第一,目前地方官员们对政治改革的认识及理性程度,已明显强于1980年代,他们的看法似乎摆脱了“激进”、“保守”之类的非此即彼之争。他们对政治改革和政治发展的看法不是“铁板一块”,而是呈现出明显的分化,许多人有越来越强的独立思考。

第二,地方官员中对政治改革“过缓”的形势、对政治发展的现状并不满意,要求政治改革的期望与压力日益强烈。由此来看,各地之所以会不时“冒出”一些政治改革动作,就不难理解了。可以说,在地方层面,政治改革的体制资源与动力基础已越来越强,这对推进政治改革是有力的支持。

第三,尽管地方官员中主张加快政治改革的人数众多,支持包括乡镇长直选在内的竞争性选举的人数有明显上升,但他们的政治改革主张仍然限于现行的基本政治框架。多数官员对现行的制度框架,如共产主义信念、社会主义道路与基本政治架构,持认同态度。

当然,以上结论本身隐含着这样的假设,即政治人物的行动选择受其文化与心态的牵引。但事实上地方官员们在作政治选择(如选择推动或阻碍改革的行动)时,还可能要考虑其他因素,如对政治气候的判断、对自身利益的评估以及对社会压力的认知等。因此,即便通过问卷调查能够了解到地方官员们的政治态度,并不能据此简单地直接推论他们在政治改革问题上的行动可能。中国政治的研究者还需要进一步探讨,在政治改革与政治发展中,政治理念、社会压力与理性选择等要素之间究竟是什么样的关系。

【作者说明】本文是笔者对“当今中国主要社会阶层的政治心态和政治文化研究”的系列成果之一,其初稿曾在中国人民大学等单位主办的“政治文明与中国政治现代化国际学术研讨会” (北京,2004年6月)上宣读,问卷调查的部分结果发表于《国家行政学院学报》(北京)2005年第4期。在此,对会议主办方的邀请,对孙龙博士、美国达尔顿(Dalton)州立大学郭宝刚教授等人提问和评论,笔者一并致以衷心的感谢!

【注释】
[1] 邹谠,《二十世纪中国政治──从宏观历史与微观行动角度看》。香港:牛津大学出版社1994年版,第244页。
[2] 俞可平主编,《政治学通论》。北京:当代世界出版社2002年版,第196-198页。
[3] 王浦劬主编,《政治学基础》,北京大学出版社1995年版,第408-411页。
[4] 王浦劬,前引书,第408-411页。
[5] 黄卫平、唐娟与邹树彬,“2003年深圳市区级人大代表竞选现象的政治解读”,载唐娟、邹树彬主编的《2003年深圳竞选实录》,西北大学出版社2003年版,第202页。
[6] 肖唐镖,“民主选举、政治改革在体制内的动力与基础”,载唐娟、邹树彬主编的《2003年深圳竞选实录》,西北大学出版社2003年版,第386-388页。
[7] 美国前驻华大使、现在基辛格事务所从事中国和亚洲事务咨询工作的芮效俭也曾指出:“专家们对中国未来进行预测的记录之糟糕,是人们想象不到的。”转自何清涟的“威权统治下的中国现状与前景”,《当代中国研究》(美国)2004年第2期,第6页。
[8] 高旺,《晚清中国的政治转型》。北京:中国社会科学出版社2003年版,第17页。
[9] 参阅唐元松、黄卫平的“试论现行政治体制下中国民主政治的发展空间”,载黄卫平主编的《当代中国政治研究报告Ⅰ》。北京:社会科学文献出版社2002年版。
[10] 肖唐镖,“乡镇长直选的民意基础”,《中国农村观察》,2003年第1期,第56-57页。
[11] 史天健,“资源、态度和政治参与的差别:中国不同年龄组的分析”,载吴国光编《九七效应:香港、中国与太平洋》。香港:太平洋世纪研究所1997年7月版,第171页。
[12] 转自郑永年的《政治渐进主义》,中华欧亚教育基金会,2000年出版,第44-45页。
[13] 祝灵君,“当代美国的中国政治研究主要视角”,载《中国政治学年鉴》(2002)。北京:中国大百科全书出版社2003年,第598页。
[14] 郑永年,前引著,第45-52页。
[15] 何清涟,前引文,《当代中国研究》(美国),2004年第2期,第36-37页。
[16] 徐湘林在“后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起”一文中,引介和评论了西方主流学者解释中国政治精英转换的“经济法则(社会经济结构性变化决定论)”理论,见《战略与管理》2001年第6期。
[17] 徐湘林,前引文。
[18] 可参阅肖唐镖与陈洪生的“经验研究方法在我国政治学研究中应用的现状分析”,载《政治学研究》(北京)2003年第1期,第113-121页。
[19] 参阅闵琦著《中国政治文化──民主政治难产的社会心理因素》一书(昆明:云南人民出版社1989年版)。据该书作者介绍,他们完成的意见问卷中包括干部317人(其中科级以下211人、处级61人、副局级以上18人;政府机关85人、党务部门46人人),完成的文化问卷中干部有355人(其中科级以下266人、处级65人、副局级以上9人;政府机关106人、党务部门62人)。
[20] 张明澍,《政治人:中国公民素质调查》,中国社会科学出版社1994年版。
[21] 徐湘林,前引文。
[22] 萧功秦,“中国改革开放以来政治中的自由派与保守派──两极冲突及其历史后果”。香港:《中国研究服务中心》论文库,2004年5月20日。
[23] 邵道生,“高官腐败与信仰危机”,《人民网》,2003年11月11日。
[24] 杨光,“政治改革:‘中国模式’的难题”,《当代中国研究》(美国),2004年第2期,第49页。
[25] 在乡镇党委书记班中有少量来自城区街道办事处的党委书记。
[26] 郑永年,前引书,第47、49页。
[27] 就此而言,地方官员的心态与笔者调查的农民心态是一致的。有关农民心态的详细分析,请参阅笔者提交中国人民大学国际关系学院主办《转型中的中国政治与政治学发展国际学术研讨会》(2002.7.北京)的论文──《中国农村基层权威基础的变迁与延续──对农村政治稳定状况的一项分析》,其修改稿发表于《华中师范大学学报》2005年第5期。
[28] 更详细的情况,可参肖唐镖前引文,同注10。

当代中国研究
MCS 2005 Issue 3

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