应克复:论中国现行代议制度之改革

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应克复
苏省社会科学院研究员

一、废止权力运行的双轨制,使人大成为名副其实的最高国家权力机关
二、人大代表的产生与构成
三、关于人大主席团的职权
四、关于“政协”功能的转换
五、改进人大常委会的几个问题
六、保障宪法的实施,确立宪法的权威,是全国人大及其常委会的一项重要任务
余论:中西代议制度的简单比较
【注释】

现代国家必设议会以标志其属民主国家之列。

早在1939年10月,中国共产党就告示全国:中共的“根本主张,是要真正实现新式代议制的民主共和国”,对此,“共产党是决不放弃的”[1]。

议会在中国露面、登台已有近一个世纪,风风雨雨,蹒跚而行。其中一个最为关键的问题是,当局总是借议会之形式,行专制之统治,使议会沦为专制统治的装饰与工具。“设议院、开国会”的主张早在19世纪末为康、梁维新派提出,可惜为清廷中顽固派所镇压。到1901年,在内外交困中慈禧也不得不推行新政,其中就有“设议院”一项,并拟定在1917年召开国会,制定和实施宪法。结果未等国会召开,清王朝就被推翻。

民国初年,革命成果为袁世凯所窃。为排除国民党在议会中的势力,袁氏竟刺杀宋教仁,后来又解散了国会,进而倒行逆施,复辟帝制,结果83天就被推翻,落得个遗臭万年。

国民党统治时期,蒋介石力图使国会成为他的掌中之物。抗战初期,为动员各方力量抗战,召开了有各党派参加的国民参政会。1946年1月又召开了有各党派参加的政治协商会议,并就关系到国家前途的5个问题达成了协议。但这一协议不久被国民党撕毁,蒋介石发动内战,还取缔时为中国第三大党的“中国民主同盟”,迫使各民主党派转入地下,走上反蒋拥共的道路。

1949年,历史翻到新一页。从人民政协的召开到第一届人民代表大会的举行,举国上下,政通人和,民主政治开了一个好头。可惜毛泽东不久便改弦易辙,以个人专制代替人民民主,以政治运动代替以法治国。在共和国的前30年中,人民代表大会沦为“橡皮图章”,无法正常履行职能。

改革开放以来,由于国家权力仍在一党制的框架内运行,民众的民主愿望仍未得到满足,人民代表大会欲伸张民意、行使人民主权,仍有难以克服的障碍。要改革人民代表大会制度,完善中国的代议制,其核心问题是突破一党制对议会的控制,否则各种改革举措不是隔靴搔痒,就是镜花水月。

一、废止权力运行的双轨制,使人大成为名副其实的最高国家权力机关

1949年以来,中国实际上存在着权力结构和权力运行的双轨制。此见解最早为李景鹏所提出。[2] 根据中国宪法,全国人民代表大会是最高国家权力机关。行政机关和司法机关都由各级人民代表大会定期授权,受其监督并向各级人民代表大会负责。这是权力运行的一条轨道。然而,由于实行党的一元化领导,还存在着权力运行的另一条轨道:党(其权威是党的中央)的权力处于国家权力结构的顶端,它事实上享有组织(及调整)国家权力机构的权力,包括各级人民代表大会、各级政府机关与司法机关。这些国家机关受党的监督,必须对党负责。于是党(而不是人民)成为国家权力的来源;党凌驾于国家权力之上,成了国家权力机关之核心和国家政治生活之灵魂。国家机器,乃至整个社会生活,都在党的发号施令下运转。人民代表大会不过是将党的指令(如人事任免)、建议(如修宪)、决议(如经济社会发展计划)转换为国家意志的工具,政府与司法机关则是党和国家政策、法令的执行机构。党不但组建国家权力,也是国家权力运转过程中的指挥者、监控者、操作者。在纷繁复杂的国家事务中,党享有决策权、否决权、分配权、处置权等等。党的权力穿透到国家与社会生活的每个角落。

国家权力运行中的两条轨道(人民代表大会与政府机关,以及党的一元化领导)并不是彼此平行、互为制约的,党的权力凌驾于国家的权力之上。然而,党的这条权力轨道是没有宪法依据的。中华人民共和国宪法并没有授权党来组织人大与政府机关的规定。因此,从法理上讲,它是一种法外之权,是一种无宪法依据的权力,严格地讲是一种“违宪”的权力。可是这条没有宪法授权的权力及其运行轨道却高于、大于有宪法授权的权力及其运行轨道,这是中国的人民代表大会制度一切弊端的总根源。因此,人大制度的改革,最根本的是要废止实际存在的权力运行双轨制。

那么,党是怎样组织与控制国家权力的呢?

就人大而言,代表名额的分配与代表结构的安排(如中共与非中共代表的比例),代表的提名以及以何种方式选举,代表大会主要议题的确定以及重大决策的通过,主席团主要成员的安排,代表大会及政府机构主要人选的推荐等事项,都由党来支配与监控,或者说是领导。如果党的某种安排在代表大会中可能遇到阻力,党就通过人代会常委会内所建立的党组(别的党派不能在人大中设立组织)以及对党员代表的控制,要求党员遵守组织纪律,服从党的指令,与党(上层)保持一致,投票赞成党的安排(中共党员代表在人大代表中超过半数)。在以往数十年中,人大的最后表决通常是“一致通过”。久而久之,人们往往认为,“一致通过”是正常现象,而不能“一致通过”便似乎不正常了。近十余年来,随着民主意识、代表意识的增长,“一致通过”的习惯才受到挑战。

早在80年代初中共就提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。中共“十五大”又提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的目标。按照这样的原则,党的权力凌驾于人大之上的作法就应当废止;惟此,宪法的权威以及作为最高国家权力机关的人民代表大会的权威才能真正确立。

有人认为,党对国家的领导是有宪法依据的。笔者查核了建国后颁布的几个宪法,在1975年宪法中看到以下条文:“第二条,中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。……第十六条,全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。……第二十六条,公民的基本权利和义务是,拥护中国共产党的领导,拥护社会主义制度,服从中华人民共和国宪法和法律。”这些条文都表示,党是高于人民、高于国家、高于国家法律的。这部宪法的产生背景是,中国正经受“文革”的浩劫,“全面专政”猖獗,极“左”思潮肆虐,现代迷信泛滥。1975年宪法中的上述条款就是适应那种年代而出台的。应当说,这一历史记录不是当代中国宪法史的荣耀。

1978年,中共十一届三中全会之前,党对宪法作了某些修正,保留了1975年宪法的第二条和第二十六条,将1975年宪法的第十六条改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关”,删去了“中国共产党领导下的”重要限定词。当时“文革”虽已画上句号,但极“左”思潮尚未清算,仍然坚持“两个凡是”、“抓纲治国”,此时对宪法的修改仍然体现了极权话语,与现代民主原则之间的矛盾十分明显。

在1982年颁布的宪法中,1975年宪法中上述的那3条完全消失了。1982年宪法的第二条是:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”1982年宪法在第五十七条中作了以下规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”在“公民的基本权利和义务”这一章中,废除了1975年、1978年宪法中关于“公民必须拥护中国共产党的领导”的条文,增加了“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的文字,而且将“公民的基本权利和义务”的内容立为第二章,移至“国家机关”之前,内容多达24条。1982年宪法的进步是十分可喜的。它是以我们的民族、特别是其中许多优秀分子的惨痛牺牲为代价而产生的,是在否定“两个凡是”、否定“文革”之后,初步清算了毛泽东的晚年错误,解放思想,开创社会主义现代化的新局面,才诞生了这部宪法。

以上对20多年宪法史的回顾说明:在无视民主法制的年代,竟将党作为高于国家权力、高于公民权利的观念写进了宪法,使党垄断与控制国家权力、侵犯与剥夺公民权利获得了合宪性;而当民主意识开始觉醒、专制主义被人们唾弃之时,便取消了这种与民主常识相抵牾的宪法条文。现在,关于“人大要在党的领导之下……”之类的言词只能在个别国家领导人(如李鹏任人大委员长时期)的讲话中还时有所闻,但这一说法再也没有宪法依据了。不过,在1982年宪法的序言中,仍有“中国各族人民将继续在中国共产党领导之下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指导下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放……”的文字。有人据此认为,人大要接受党的领导仍然具备宪法依据。应当承认,该宪法“序言”中有此文字仍意味着党在国家生活中的领导地位,但这与宪法中党对某个组织的领导关系作出明文规定是有区别的。现在,由于宪法中已无这样的明文规定,党对人大的领导变得抽象了,变得无法可依、无规则可循了。

显然,“序言”和法律条文是有区别的。只有法律条文才是法律,因为它准确地规范人们可以做什么或不可以做什么;倘有违者,司法机关得依据法律条文加以裁定。可是“序言”里的某些原则性说法却不能作为司法实践的依据,因为它没有准确规范人们的行为,不能成为司法机关裁定守法、违法的准绳。人们可以说,某人违反了某法律的第几条,却不能宣称某人犯法是因为违反了某法律的“序言”中的某句话。以上引序言中的几句话为例,司法机关不能根据这些文字裁定某些人犯有“反党”、“反社会主义”、“反改革开放”罪。确实,自1957年以来中国曾以毛泽东提出的“六条政治标准”作为划分“人民”与“敌人”的依据,结果把大批正直的知识分子打成“右派”,这种做法在“文革”时期进一步泛滥。今天,犯同样形式的错误或许已不再可能,但以同样的指导思想继续犯类似的错误仍时有所闻(如“资产阶级自由化”,“颠覆国家”等)。

中国政治的特色之一是宪法中渗透着强烈的党派意识,它既是论证一党统治合法性的政治宣言(记录党的丰功伟绩),也是维护一党统治地位与党派利益的政治纲领(强调必须坚持某几项政治原则)。当然,自从1982年宪法开始,这些内容不再以宪法条文(如1975年宪法那样)的形式表达了。正因为如此,1982年宪法事实上否定了权力运行的双轨制,只是在“序言”中还留有痕迹。然而,在现实生活中党的权力依然支配着国家机关各部门,并扩展到社会生活各方面,成为当代中国走向政治民主化难以逾越的高山。该宪法“序言”中存在的这一问题涉及到法与党的关系。制定宪法本来是为了实行宪政,以便走上依法治国、民主政治的轨道,但在中国往往是有宪法而无宪政。因为,在成文宪法之外和之上,中共还有一套不成文的实施“一党专政”的规则(即“潜规则”),令宪法成为虚设。

二、人大代表的产生与构成

人民代表大会要履行它作为最高国家权力机关的职能,代表问题十分重要。代表如何选举产生,代表的结构和人数如何确定,都直接关系着代表大会的功能。

1. 关于代表候选人的产生和选举

从历次人大代表的选举来看,凡年满18岁的中华人民共和国公民,都享有选举权与被选举权。表面上这种选举权的普遍性确实比资本主义的早期民主得多。但是每次人大代表选举时,选民们却持冷漠态度,并不在乎去投这“神圣的一票”、行使公民的民主权利。因为民众都了解,这种选举是“上头圈定的”。选举由表达民意的机会演变成将党的组织部门提出的候选人合法地成为人民代表的手段,而选民则不过是完成指选、派选的工具,这就是几十年来人大代表选举的真相。经这种选举所组成的代表团体能否在代表大会上伸张民意与正义就成问题了。

中国人口多,即使平均40余万人选1名全国人大代表,也将产生3千多名代表;如果由选民们自行竞选,不但操作困难,而且选出的代表也未必理想(因选民之间平时联系的范围有限,优秀者难为众多选民们所了解),因此人大代表候选人的产生可以象民主国家那样主要由政党与团体推荐。但是中国的政党体制呈畸形状态,中共独大,几个民主党派均受中共的绝对控制,在政治上不可能独立发挥作用,连人大代表选举这样的大事,民主党派的候选人也要由中共来部署。欲改变这种由一党安排为主、选民选举为辅(因为也不能排除个别代表是由选民推举选举出来的)的选举模式,首先要改变现行的政党体制,由中共领导下的所谓“多党合作制”转变为互相独立、彼此竞争的多党制;同时,应根据宪法中结社自由的规定,开启党禁,允许组织新的政党团体,开展多党竞选。

2. 关于代表的结构

目前人大代表结构上的问题首先是中共代表与非中共代表的比例不合理。历届全国人大代表的构成中,中共代表都超过半数,结果代表大会只能通过符合中共意志(实际上只能说是中共上层的意志、甚至是中共上层中少数寡头乃至个别人的意志)的决议。当然,虽然不排斥中共的意志或它的领导人的意志也可以与民众的意志相一致,但矛盾与不一致也不乏其例。在后一种情况下,人大就表现出它的专制性,或者说,成了“一党专政”的工具。人代会要履行其民主职能,事先安排的中共代表数量必须大大减少。如果改变代表选举方法之后,中共代表仍占多数,那是另一回事了。

代表结构的另一个问题是党政官员太多,此外还有事业、企业单位的一些负责人等,一言以蔽之,带“长”字号的人物太多。这种现象与弊端早已引起社会的不满,有人戏称人代会是“党政代表大会”(各省、市的书记、省、市长,通常为各代表团团长、副团长)。无论从反映与伸张民意(这是人大的低级政治功能),还是监督政府机关及其官员,这种代表结构都是很不妥当的。它只有一个好处,即保障党的意志在代表大会中畅通无阻,保障“一党专政”(“党的绝对领导”)。其后果是从机制上隔离了党、政府与民众之间的联系,使人大几乎成了另一种形式的党政组织机构,这与人大的宗旨和职责是背道而驰的。如果参考民主国家行之有效的立法与行政、司法之间的权力分立与制衡的原则,则这一现象之弊病就更加突出了。有鉴于此,应当逐步减少人大代表中的行政官员,最终应争取在人大组织法中明确规定,各级政府的行政官员不得当选为人大代表。

代表结构的第三个问题是各阶层代表应有的席位问题。经过20多年的改革开放,中国的社会阶层发生了很大变化。首先是出现了原有阶层的分化与互动,传统意义上的农民、工人与知识分子之社会角色今非昔比。工业化与城市化,农村与城市间壁垒的消除,使农民的职业身份与户籍身份不再吻合。工人也不再是单一的国企或集体企业职工,他们分布并流动于多种类型的企业。其次是出现了新阶层,如个体经营者、私营企业主、中介组织从业人员、自由职业者等。这些新阶层应该有其人大代表。原来产生人大代表的阶层分类方法只包括工人、农民、干部、知识分子、解放军和归国华侨几大类,显然不再适应变化了的社会现状。现在应根据目前的社会状况和发展趋势,确立新的代表产生分类标准,使每个阶层在各级人大中都有一定的席位。目前的全国人大代表结构虽然也增加了个别新社会阶层的代表名额,如九届全国人大代表中个体经营者代表仅3人,占代表总数的0.1%,显然与这一阶层的人口结构不相称。

以往,农村人口与城市人口在人大代表选举中一直存在很大的差别,城市人口的代表多,而农村人口的代表太少,这是不合理的。1995年修改了选举法,缩小了这一差别,按照新的比例,城市每22万人中选举全国人大代表1人,而农村则每88万人中选举全国人大代表1人。九届全国人大代表中来自农村的代表是240人,仅占代表总数的8%,比例仍然明显偏低。要体现选举权的平等原则,就不能人为地把选民划分为不同等级。全国人大代表选举和名额分配中应适量增加农村人口的人大代表,缩小农村人口与城市人口选举全国人大代表的悬殊差别。

代表结构中还有一个问题是,军队是否有必要选举产生代表。在中国,军队作为一个界别在人代会中占一定比例,已成惯例。九届全国人大代表里就有解放军和武警代表298名,占代表总数的10%。其实,军队并不是一个独立的社会阶层,其多数成员并不是终生在军队服务,军队也不应该有自己特殊的政治利益。国家武装力量由中央军事委员会统属管辖,是适应战争年代需要的合政治、军事为一体的管理体制。进入和平建设时期后,军队应该过渡到由政府管辖,即军队国家化,不再参与和国家权力有关的政治事务,以保障它为社会的共同利益服务,保障社会的政治稳定,如此则中央军事委员会也就完成了它的历史使命。

3. 关于全国人民代表大会的规模

作为决定国家重大问题的工作机构的全国人民代表大会应由多少代表组成为宜,其原则是,必须便于召开会议、讨论和决定问题。

中国第一至九届全国人民代表大会的代表总数如下:第一届1,226人,第二届1,226人,第三届3,040人,第四届2,885人,第五届3,497人,第六届至第九届均为2,970余人。全国人大代表名额数量的确定始终未规范化,代表总数的增减与人口变化也毫无关系。现行的《全国人大组织法》没有关于全国人大会议安排大会发言的规定,这与全国人大代表数量庞大不无关系。若按照目前全国人大代表的规模,即便每次会期延长到20天,每天开会10小时,全部用于大会发言,那么每位代表也只能发言4分钟。目前采用的分组讨论形式无法就一些重大问题充分讨论交流,只能通过大会简报有限地交换一些大会秘书组选择过的信息。代表人数如此之多,每年开会时要耗费巨大的人力物力,却无法保证代表们能比较充分地交流议政。

世界上除中国以外的145个国家中,国会议员人数为800人以上的仅有5个国家,800人以下的则有140个国家,其中499人以下的为131个国家。[3]] 由此可见,将国会议员人数保持在500名左右比较适宜,它便于全体议员深入讨论和辩论,提高议事决事的质量。笔者认为,全国人民代表大会的代表人数似以8百到1千名为宜。

三、关于人大主席团的职权

宪法第六十一条规定:“全国人民代表大会举行会议的时候,选举主席团主持会议。”但是,究竟主席团成员按什么原则构成,并无法规加以说明。1982年的《全国人大组织法》规定的主席团职权大致包括以下方面:主持会议,决定副秘书长人选,决定列席人员,提出议案,确定候选人名单,决定大会议程,审议决议草案,决定表决方式,决定是否举行秘密会议,决定代表是否被逮捕和刑事审判。1989年4月七届人大第二次会议通过的《中华人民共和国人民代表大会议事规则》也赋予主席团重要的职权:例如,国家各部门、人大有关组织、人大代表团和联名代表所提出的议案是否列入会议议程,“由主席团决定”;这些议案经代表或有关专门委员会审议后是否提请大会表决,也“由主席团决定”;审议后的法律修改案,也要经“主席团审议通过后”再提请大会全体会议表决;主席团的职权也包括决定国家领导人人选,依照此《议事规则》[4],国家领导人的人选由主席团提名,又由主席团确定之。

1982年宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”;“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第五十七条还规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”显然,依照宪法条文,全国人大的主席团并不是最高国家权力机关。然而,人大主席团的权力大于人民代表大会的权力,它实际上成了人民代表大会的领导机构,可以说,它才是事实上的最高国家权力机关,而全国人大则被降为“次高”的国家权力机关了。主席团享有如此重要的职权与宪法精神相悖。

既然宪法规定全国人大是最高国家权力机关,那么,哪些议案需列入大会议程,哪些议案、法案需经大会表决和如何表决,本来应由代表大会来决定。换言之,代表大会才有权讨论一切它认为必须讨论的问题,有权决定一切它认为需要决定的问题。可是,《全国人大组织法》却规定,议案是否列入大会议程,由主席团审议决定;主席团决定讨论的,即列入议程,提交大会表决;主席团决定不予讨论的,不列入议程,不提交大会表决。这样,全国人大就只能讨论主席团决定的事项;主席团决定不讨论的事项,即便全国人大的多数代表认为必须讨论,也无法列入议程。《全国人大组织法》还规定,人大主席团有权提出议案。由此可以发现,凡是主席团认为应当提交大会讨论的议案,可径直交付大会讨论并表决,不受人民代表大会的制约;而人代会代表或其它方面提出的议案是否能列入大会讨论,却要经过主席团批准。如此则全国人大又如何履行宪法规定的最高国家权力机关的功能呢?

主席团所享有的其他一些重要职权,如确立候选人名单、决定表决方式、决定是否举行秘密会议以及决定代表是否被逮捕和刑事审判等,均不受人民代表大会和其它方面因素的制约。如果主席团在行使某些职权时与代表大会的多数代表发生了分歧,事实上多数代表也无法阻止主席团的决定和行动。因此代表大会实际上只能无条件地接受主席团对大会的安排,成了隶属于主席团的组织机构,而主席团则享有高于代表大会且不受代表大会制约的各种特权。这种情况应当引起注意,依照宪法必须使代表大会成为真正的最高国家权力机关,并缩小主席团的权限,改进它的工作。

目前,主席团的人数也太多,达2百来人,很难在主席团有限的会议时间里讨论问题、集中意见。不少主席团成员对主席团会议所要讨论决定的一些重要问题,事先可能并不十分了解,也不可能有充分的准备。何况,其部分成员往往是临时决定被列入主席团的,要这些人发表意见,确实是勉为其难。因此,主席团中被称为常务主席的核心分子就先举行会议,就大会面临的重大问题提出比较统一的主导性意见;然后,再就常务主席会议提出的这些意见征求全体主席团成员的意见,最后举手表决。主席团的多数成员只不过是听会、陪会的角色,他们能坐上这把交椅已是莫大的荣誉了,还会在主席团会议上唱反调吗?或许有个别的成员会冒昧地提出与常务主席相左的意见,但在会上和者甚寡,影响不了全局,加上主持会议者的“引导”,相关议题就总是在主席团会议中顺利通过。

构成主席团的人数愈多,就愈依靠少数核心分子的作用,确切些说,主席团的职权很大程度是这少数核心人物的职权。这些人通过主席团这一形式影响并驾驭着整个大会。由此可见,全国人大会议的运作机制是,代表大会服从于主席团,而主席团的决定又取决于主席团中的核心人物;或者说,少数核心人物驾驭着主席团,然后再运用主席团的形式影响并决定整个大会的进程和结果。这大概就是“集中指导下的民主”的原则在人民代表大会中的具体运用。这样,全国人大就很难有民主,也很难发挥作为最高国家权力机构的功能。要推进中国的民主,要完善中国的代议制,主席团的形式和它所享受有的各种职权,势必要重新考虑。

根据宪法关于“全国人民代表大会是最高国家权力机关”的规定,主席团的许多重要职权应该转移给全国人民代表大会,让全国人民代表大会直接议决有关议案、法案和国家领导人选等重大事项。全国人大每个代表的地位和职权应当是平等的,不应当在全体代表中再划分出一部分享有特别重要职权的“特殊代表”,让他们组成不受大会制约、且能左右大会的组织机构──主席团,从而出现一小部分特殊代表决定、限制和代替多数代表的代表权的不合理现象。

当然,目前全体大会的代表数量过多,无法直接讨论决定重大问题,也无法胜任主席团所承担的那些重要职权。解决这一困难的出路有二:一是大大减少全国人民代表大会代表的名额,由目前的3千余名减少至8百到1千名左右。二是将主席团改成大会的联络协商委员会性质的组织机构。这一机构的人员组成可包括人大委员长、副委员长、各代表团团长、各专门委员会主任委员、共产党和各民主党派的代表。其职责只是联络协商大会议案、大会议程、候选人名单,交大会讨论表决;它本身不应有决定权。这样的机构应该是职权有限、地位适当、人数较少、成员相对稳定,以此机构取代主席团,才能使人大会议行使它名副其实的最高国家权力。

四、关于“政协”功能的转换

建国初期第一届全国人代会之前,中国人民政治协商会议在国家政治生活中起过重大作用。1954年由普选产生的全国人代会召开后,政协不再代行全国人代会的功能,只是作为团结各民族、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织存在,并继续发挥其作用。1982年宪法在“序言”中称:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。”但1982年宪法并未就政协在法制体系内的性质作明确的定论。中共的有关文件认定,政协具有“政治协商、民主监督、参政议政”三方面的功能,但始终回避将政协“法制化”的问题。

政协无疑是政治组织,但它不享有国家权力,不是国家权力机关。因此,它在政治协商、民主监督、参政议政这三方面发挥作用时仅仅只能反映民意。近10年来,党与国家机关对来自政协的意见愈来愈重视,政协的各种提案一般都得到政府和人大的重视,有关部门对大部分政协提案都给予回复。但是,政协提出的意见乃至决定,对中共和政府部门只是一种建议和咨询,不具法律效力,政协对国家权力机关(人大、政府)只是一种软约束。政协作用的大小多半取决于党和国家领导人的重视程度:若政协提出的问题很重要、很有价值,又得到党和国家领导人的重视,政协的参政议政就有明显成效;反之,如果得不到党和国家领导人的重视,政协的参政议政就成一种无用功了。这种状态与法治国家的原则相悖。

邓小平1978年就指出:“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[5] 无论是从建设法治国家的角度考虑,还是从扩大和提升民主的角度认识,都有必要改变政协的这种现状。这不仅是政协工作本身的重大革新,也关系到扩大国家民主和代议制度的变革。

在国家政治体系里,人大和政协这两个组织都属于代议制范畴,完善与提高这两个组织的民主对推进中国的民主进程十分重要。目前,政协还不是宪法规定的国家机器,若能将政协的功能提升并整合到代议制当中,让政协的参政议政具备法律效力,无疑是国家民主政治的重大进展,也是完善代议政治的重要举措。与人大相比,政协成员的构成表现出特殊的优势。政协集中了科技、文化、教育界中一批有成就的专家,汇集了各界、各党派以及无党派代表人士,但政府官员比例较低。政协成员有条件从比较科学、较少受实际利益牵扯的角度,参与国家决策。政协的参与可以弥补人大决策的疏漏,使法律法规和重大决策尽可能臻于完善。以往,由于缺乏体现民主化科学化的决策机制,一项重大决策出台时往往很少有不同意见,更少有反对意见;即使反对意见是正确的,也无法阻止政治权威某一错误决策的出台;只有当这一决策在实践中碰了壁,或被实践完全否定之后,错误决策才无奈收场,但国家和人民已为此付出沉痛代价。这种体制上的严重弊端总不该在21世纪再延续下去了!

让政协的参政议政具备法律效力,实际上就把政协的功能从“监督”提升为制约了。现在讲得较多的是监督,制约说得不多;实际上,更重要的是制约。监督意味着从权力运行机制之外防范决策失误,而制约则属于权力运行机制的内在功能,它使一种权力在另一种或几种权力的掣肘下运行。权力腐败、权力失控之类的现象之所以屡屡发生,时时作害,皆因权力运行机制内缺乏这种制约装置。权力只有在制约状态下运行才较少出轨犯规,这样才能真正地大幅度减少权力腐败。可以说,这种制约装置是权力运行的“安全装置”。要有效地制约权力,制约主体就必须享有法律所赋有的某种权力(如批准权、否决权)。此即孟德斯鸠所言:“以权力制约权力”。政协的监督若不享有法定权力,至多不过是一种富有弹性的“监督”,当然谈不上任何制约了,更不可能真正发挥作用。

提升政协的功能意味着政协性质的转换,即把政协纳入国家权力体系,同时也意味着中国的代议制会由一院制转变为两院制。议会或代议机构实行一院制还是两院制,各国的情况不一。西方国家多数是两院制,个别的也有实行一院制的。有的虽实行两院制,但其中一院作用微弱,实际上是一院在起作用,被称为“跛足议会”,如英国。我认为,两院制对于国情复杂的大国是必要的。西方一些政治思想家提出过所谓的议会专权现象,即议会中某一部分势力占了优势从而左右议会,令民主受到威胁。他们认为,可以另设一院来防止这种现象的发生。就中国的国情而言,政协这样的准“代议”机构是现成的。从人大、政协成员的构成和各自所代表的社会层面的差别来看,设置两院对照顾社会各方利益、调节各种利益矛盾,是一种必要的政治制度设计。即使在人大里不出现上述“专权”现象,为了使人大对立法、任免、监督等重要职权的运用更为谨慎,另设一个代议机构与它相辅相成,必定是相得益彰,有利无弊。

在中国很少有人谈论两院制,这与西方多数国家实行两院制不无关系,似乎涉及这一问题就有“资产阶级自由化”之嫌。难道只有坚持一院制才是社会主义,而两院制就必然是资本主义?这是缺乏研究的一种误解。进一步分析,中国目前实行的倒底是一院制还是两院制呢?其实,中国的一院制只是现象和形式,上文谈到的人大主席团制度,实质上就是建立了一个位据人大会议之上的“上院”,而且是院中之院,院上之院;从其享有的各项重要职权来看,这个主席团更象是一个独立的道道地地的超级议院。这种形式上的所谓一院制,实际上是一种职权不平衡、关系不合理的两院制,理应被结构合理的两院制所取代。若将政协由咨政机构转变为国家权力机构,就要研究政协与人大的关系和各自位置,它们的目标是共同的,但职责应有差别,应该互相合作,又互相制约。

五、改进人大常委会的几个问题

全国人大实际上存在三种主要的组织机构:代表大会、代表大会主席团、代表大会常务委员会。主席团属于临时机构,是代表大会期间的“领导机构”;常委会则是常设机构,是大会闭会期间行使大会所委托职权的权力机构。由于全国人大代表的规模过于庞大,每年只举行一次会议,会期只有两周左右,不可能深入讨论与决定需要处理的一系列重大问题,因此人大的许多繁重任务只能由其常委会承担,中国的人大常委会实际上起着外国议会的作用。从六届人大(1983年到1988年)到九届人大(1998年到2003年),全国人大常委会的成员人数固定在155人。与外国的议会(下院)的规模相比较,此人数显然不适应它所承担的使命。考虑到中国地域辽阔,人口众多,情况复杂,要反映、协调、汇聚全国13亿人口、56个民族、不同阶层和党派的意愿,也应当扩大人大常委会的规模,以吸纳方方面面的人士与专家,集思广益,使其工作既高效又周密,不贻误大事又避免错误决策的出台。

自六届全国人大以来,全国人大常委会委员的老龄化状况有所改善。1983年到1988年的六届人大常委会委员里,50岁以下和51岁至60岁的仅分别为8人,61岁至70岁为51人,71岁以上的达61人;八届人大常委会委员中,71岁以上的减少到19人;九届人大常委会里71岁以上的仅1人,不过常委会的年龄构成仍未实现年轻化,其中61岁至70岁的占110名,而51岁至60岁的委员仅18名,50岁以下则只有5名。[6] 要保证人大常委会工作的活力与效率,其成员的合理年龄结构应以51岁至60岁的人为主。过去造成人大常委会成员老龄化的一个重要原因是,安排从党政军机关退下来的干部转岗到人大常委会工作几乎成为一种惯例,党政军转岗的委员在全体委员中的比例高达81.25%。在六届至九届全国人大常委会专职委员中,来自党政机关的委员平均年龄分别是71岁、70岁、66岁和67岁,来自军队的委员平均年龄分别是70岁、71岁、66岁、67岁。[7] 欲改变人大常委会成员的老龄状态,必须严格限制或停止将党政任职年龄到线的干部转岗到人大常委会。

六届全国人大常委会成员中,大专以下学历的人达52人。此后各届人大常委会成员中具有大学或大学以上文化程度的人数不断增加。九届全国人大常委会成员中,具大学或大学以上学历的委员达99人,占73.89%;其中具有研究生学历的委员为20人,占14.93%。[8] 然而,在具有大学以上学历的委员当中,其教育背景为经济学、法学、管理学的只有15人,其中具法学专业知识的仅5人,其余多数人的教育背景多为理工科(理科13人、工科51人、医学3人、军事7人),还有16人的教育背景是人文学科,甚至还有30人的专业不明(可理解为无明确的专业知识或专业背景)。[9] 显然,人大常委会委员这样的知识结构难以胜任人大常委会以立法为主的工作。例如,在九届全国人大常委会第二十九次会议分组审议证券投资基金草案的过程中,只有一个小组里的一位法律专家发表了意见,而其他委员却未能提出任何意见。看来,尽快吸纳具有经济学、政治学、法学、社会学、教育学专业背景的专家充实全国人大常委会,优化常委会的知识结构,是全国人大常委会建设的当务之急。

全国人大常委会委员功能上的另一个问题是兼职委员多于专职委员。宪法和全国人大组织法虽然规定人大常委会成员不得在国家行政机关、审判机关和检察机关任职,但并未规定不得在其他单位和机构任职。现在,全国人大常委会的专职委员多是从党政军机构退下来的人,年龄偏大;而年轻且具备必要知识结构的委员往往都是兼职,不能全身心地投入到人大常委会的工作。全国人大常委会既要防止成员老龄化,也要注意委员是否具备必要的知识结构,还要提高年轻且知识结构适当的专职化委员的比例。为此似应在有关法律上作出新的规定:人大常委会委员除不得在国家行政、审判和检察机关担任职务外,也不得在其他单位和机构担任职务;同时对专职委员的年龄、专业知识、个人经验应有明文规定。如此才能全面提升全国人大常委会成员议政理政的能力和效率。

九届全国人大设立了9个专门委员会,即民族委员会、法律委员会、财经委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会。各专门委员会的工作范围和工作量差别极大,工作范围和职责的划分不够明晰,既有忙闲不均的现象,又存在着工作重叠的问题。这9个委员会的设置也不能够全部涵盖国务院各部门、最高人民法院、最高人民检察院的工作范围,与全国人大及其常委会的发展需要不相适应。根据人大代表提出的议案和专家学者的建议,参照国外议会的经验,似乎可以考虑增设预算与审计委员会(可把财经委员会承担的预算事务分离出来,在全国人大常委预算工作委员会的基础上组建全国人大预算与审计委员会)、宪法和法律实施监督委员会、公民权益保障委员会(即人权保障委员会)、军事与国防建设委员会等专门委员会。另外,按照专业分工原则,还应考虑拆分现有的教育科学文化卫生委员会。专门委员会的建设也应考虑其成员的年轻化、专家化等问题。

六、保障宪法的实施,确立宪法的权威,是全国人大及其常委会的一项重要任务

宪法是国家的根本大法,是治国的总章程,但50多年来每部宪法颁布后如何加以实施,却少有人问津。倘宪法不能实施,公民权利不能兑现,违宪行为得不到纠正与制止,宪法即如同虚置,其实际价值接近于零。如同洛克所说:“法律不是为了法律自身而被制定的,……如果法律不能被执行,那就等于没有法律。”2003年3月广州发生的孙志刚被警方人员活活打死的事件令全国震惊。这类大大小小的违宪毁宪事件在全国各地不时发生。特别是近20年来中共中央宣传部根本无视宪法中关于“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”的规定,不经司法程序,甚至也不通过行政程序,就任意粗暴地处罚新闻出版机构及其相关人员(主编、社长、编辑、记者等),以钳制言论、禁锢思想,继续实行文化专制,维护岌岌可危的“一党专政”。“冰点”事件(命令《中国青年报》“冰点”周刊停刊一事)引起海内外舆论的一致谴责,则是发生于最近的一例。历史的和现实的血的代价,实在太怵目惊心了。保障宪法的实施,建立宪法的实施机制不能再延误下去了!

要依法治国,建立法治国家,首要的是以宪法治国,必须树立宪法的法律权威与政治权威。所谓宪法的法律权威,指宪法是制定各种法律的依据,各种具体法律和行政法规不得与宪法相抵触。所谓宪法的政治权威,即所有公民、社会团体和政党都必须在宪法和法律许可的范围内活动,不得违宪和毁宪。必须结束实际生活中所存在的一种倒错现象:宪法不及一般法管用,一般法不及行政法规管用,法规不及规章管用,规章不如领导指示管用。这种现象说到底还是“权大于法”的人治孽根性在作怪。

世界各国宪法、法律的实施最终都是依靠国家强力为后盾的。在正常情况下,国家使用的最经常、最充分、最广泛的强力手段莫过于实施司法程序。在我国,要保障宪法的实施,亟待建立相应的司法实施机制。笔者设想,为了健全实施宪法的司法机制,可从两个层次设立专门机构。一是在全国人大常委会设立宪法委员会,各省和直辖市的人大常委会也逐步建立相应的委员会。二是最高人民法院设立宪法法庭,各省和直辖市的高级人民法院也逐步建立相应的法庭。当前最紧切、最重要的是全国人大常委会设立宪法委员会。全国人大常委会宪法委员会的职责是领导、推动与监督宪法的司法化实践,具体可有以下几个方面:一,拟定贯彻宪法条款的具体法律,主要是关于公民权利的若干宪法条款,如新闻出版法、迁徙法、结社法、财产法等,使诉讼与裁定违宪案件有具体的法律依据。二,有步骤地组建中央与省级宪法法庭。三,解释宪法条文。四,对最高法院宪法法庭审理的违宪诉讼案件享有终审权。五,审查立法与行政机关所颁布的法律、法规以及政府出台的举措,一经发现违宪,立即纠正或废止。六,检查司法机关在司法活动中是否有违宪行为,一经发现违宪行为,立即予以制止。七,对需修订的宪法条款提出修订方案。最高法院的宪法法庭受全国人大宪法委员会的领导,其职责是受理和裁定宪法诉讼案件,保证公民的基本权利,制止并追究党和政府机关及工作人员以及其他社会团体或个人的违宪行为。

余论:中西代议制度的简单比较

上述六个方面关于中国现行代议制的改革意见,有的是技术性的,有的是政治性的。所谓政治性的,是指涉及到权力关系的调整,特别是第一、三、四各节,其改革因而困难较大,有待民主政治的推进,或可望得到解决。当然,技术性意见中也涉及到某些权力关系的调整,但它较少涉及到全局性权力关系,因此可早些改进。

从上文对中国代议制较为全面的描述与分析中可以发现,它与西方代议制有重大差别。西方的议会是各政党、各利益集团自由表达意见的平台,它不受一个特殊政党的领导,不是该政党意志国家化的合法性工具。中国的人民代表大会则是中共领导下的一个机构,中共的重要决定通过它成为国家意志。有悖于党的意志的声音,不利于“一党专政”的治国建议,不可能在这里得到伸张。

西方的议会是独立于行政、司法的政治机构,即所谓的三权分立、互相制衡。中国的人民代表大会多由现任和卸任政府官员组成,还有不少军人代表,而中共又同时领导立法、行政、司法三类国家机关,这种情况下人大难以独立地承担起监督、制约行政与司法机关的职责。

西方的议会是议员们的自由论坛,各种意见可畅所欲言,不同意见可以交锋、辩论,议员们可以问责官员,批评政府,甚至弹劾行政首长。中国的人大代表之言论是受到限制的。上世纪80年代以来对言论的控制时松时紧,即使在宽松的背景下也决不允许冲击中共所防设的禁区,否则会遭遇政治威胁、取消代表资格之类的惩处。代表们的“神圣职责”只是领会大会文件的精神,拥护并通过大会的决议。

西方的议会一般为两院制(如美国的众议院、参议院),两院互相制约亦互相补充,从而大大减少错误决策的出台,避免国家的损失。中国实行人代大会一院制,又为一党所控制(在特殊年代,如“文革”,重大决策根本不通过人大,甚至也不通过党的中央委员会),决策效率高,但错误的发生率与国家的损失也很大。中国虽有政协这一机构,但它不是国家机关,其决定不具备法律效力。

中国代议制的改革就是要舍其种种特殊性,确立世界代议制普适的民主制原则。

【注释】
[1] 姜平,《中国百年民主宪政运动》,甘肃人民出版社,1998年版,第261页。
[2] 李景鹏,《权力政治学》,黑龙江教育出版社,1995年版,第219-220页。
[3] 见《政治学研究》(北京),1987年第5期。
[4] 《议事规则》第34条规定:“全国人民代表大会常条委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选,中华人民共和国主席、副主席的人选,中央军事委员会主席的人选,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选,由主席团提名,经各代表团酝酿协商后,再由主席团根据多数代表的意见,确定正式候选人名单。”
[5] 《邓小平文选》,人民出版社1994年版,第二卷,第146页。
[6] 见《学习时报》(北京),2003年5月12日。
[7] 出处同上。
[8] 出处同注[6]。
[9] 出处同注[6]。

当代中国研究
MCS 2006 Issue 4

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