吴伟:邓小平推动多党合作方案

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如何改革和完善“中国共产党领导的多党合作制度”,是20世纪80年代后期政治体制改革中一项重要课题。1989年年初,根据邓小平“多党合作要拿出方案”的指示,当时的中央组织专门的研讨小组,进行了长达一年的研讨和方案制定工作。笔者根据所掌握的资料,对这一过程记述如下。

“多党合作”是80年代政治改革中最为敏感的一个问题

现行的中国政党制度,叫作“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”。这项制度发源于上个世纪三四十年代,以抗日和反对国民党一党专政为目标而结成的由中共领导的“统一战线”。随着中共建政和执政地位的确立,这个“统一战线”逐渐演变成为“有中国特色”的政党制度。

在1949年和1950年建政初期(政务院时期),中共实行的是新民主主义的建国方针,在处理与各民主党派的关系上,延续了1949年中国人民政治协商会议制定的《共同纲领》中“多党合作”的政治主张,组成了中国共产党领导下的联合政府。中央政府首长和政务院各部门的行政首长,除由中共党员担任外,各党派民主人士和无党派民主人士也占据了近半的比重。但是,为了保证中共对政府的“绝对领导”,中央政府成立后一个月,1949年11月9日,中共中央又发出了《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。此后,中央和地方各级政府机关迅速而普遍地建立了党组或党委,对政府各部门实行“党的统一领导”,党的领导得到迅速“加强”。而在各级政府中担任职务的“民主人士”的职权则开始被逐渐削弱。

1954年9月,全国人民代表大会第一次会议召开,会议通过《中华人民共和国宪法》,《共同纲领》的基本法地位被取代。副总理以上职务全部由中共党员包揽,各部级机构行政首长中的民主党派和无党派人士也所剩无几;原来在政务院中担任领导职务的多数民主党派成员和无党派人士被安排到全国人大和政协。

1956年,毛泽东提出了与民主党派“长期共存,互相监督”的方针,他在阐述这一方针时说:“究竟是一个党好,还是几个党好?现在看来,恐怕是几个党好。不但过去如此,而且将来也可以如此,就是长期共存,互相监督。”(《论十大关系》,《毛泽东文集》第七卷,第34页)他还说:“所谓互相监督,当然不是单方面的,共产党可以监督民主党派,民主党派也可以监督共产党。为什么要让民主党派监督共产党?这是因为一个党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音。”

但是,毛泽东很快就放弃了这个主张。此后的几年里,中共相继发动了1957年的“反右”运动等若干场政治运动,大量的“民主党派”成员被打成“右派分子”,成了“人民的敌人”,多党合作由此受到严重破坏,“互相监督”开始变成共产党单方面对民主党派的监督。各级行政首长均由清一色的中共党员担任。到了文化大革命的十年,“多党”名存,“合作”实亡。

直至1976年粉碎“四人帮”和后来中共进行了“拨乱反正”之后,“中国共产党领导下的多党合作制度”才得以恢复。1982年9月,中共十二大根据总书记胡耀邦的意见,把“肝胆相照、荣辱与共”同“长期共存、互相监督”并提,作为中共与民主党派合作的基本方针,但多党合作在此时并没有形成完整的规范。

1986年,邓小平根据当时形势发展的客观要求,提出在深入进行经济体制改革的同时,同步进行政治体制改革的意见。10月,邓小平指定时任中央政治局常委、国务院总理的赵紫阳设立和主持中央政治体制改革研讨小组,进行政治体制改革方案的研讨和制定工作。在此后的研讨工作中,大量涉及了多党合作制度的改革问题。

1986年12月17日下午,中央统战部部长阎明复带领统战部的研究室主任、研究所所长、党派局局长,与中央政改办的有关人员开了一个以多党合作与政治协商为内容的“沟通会”,笔者参加了这次会议。

会上,阎明复首先提出一个重要问题。他说,从一国两制的前景看,香港回归后,将有代表参加人大;如果台湾也统一了,国民党也要参加政权机构。这样,在我们的政权中,除了共产党和八个民主党派以外,将会出现一个名副其实的反对党。将来人大、政协的政治环境会发生一个重大变化,这就是有反对党出现。1946年的国民参政会,我党是少数,一部分友党支持我们。将来,我党是多数,八个民主党派还会不会支持我们,是否会被国民党争取?这个问题十分重要。所以,从现在起就要考虑民主党派在国家政治生活中的作用,包括其自身建设都需要研究。

阎明复说,现在民主党派没有党纲。在人大中民主党派所占的比例、要不要成立党团都要研究。现在党派是代表地方、个人参加会议,将来要代表本党派。我们现在是党禁,只承认八个党派,反对组新党,对这个问题也要研究。应该考虑制定政党法来进行规范。我国的民主党派是先天不足,没有党纲,更像政治团体。后天又失调,由我们党包办代替。耀邦同志曾经提出,一定要想办法解决民主党派的经济独立问题。目前我们正在搞这方面的试点。

阎明复讲的另外一个问题是政治体制改革中怎么进一步搞好党派工作。他说,从我们的角度看,统战工作主要就是八个民主党派的问题。政治体制改革,就是要在我党能承受的范围内,加强民主党派的参政、议政、监督三方面的工作。参政的形式,是通过各级人大、各级政府。我们现在省一级还可以,在四五个省市有民主党派的副省长。但是他们不是作为党派代表参政的,而是作为非党人大代表参政的。从议政角度说,现在通过人大、政协进行,情况还可以。监督方面,国务院最近成立监察部,我们准备建议安排一两名民主党派人员担任副部长,以提高民主形象,也有利于行政监督机制的完善。我们现在的监督是自我监督,如果能充分利用起现在的体系,如政协的各个工作委员会,人大的各个委员会,监察部等形式,就可以很好地发挥民主党派的作用。

中央政改研究室主任鲍彤在后来听取中央政改办与会人员的汇报时表示,政治体制改革要研究允许不允许民主党派有自己的党纲。民主党派在人大和常委会中是否可以设立党团,也要进行研究,拿出个意见。统战部可否考虑,就哪几个必须进行改革的问题自行向中央提出报告。从他们那个角度提出,可能会更顺一些。

12月24日下午,中央统战部和中央政改办联合召开了一次民主党派和无党派人士座谈会。邀请了民盟中央副主席钱伟长、民盟中央执行局副主任罗涵先、民盟中央常委千家驹、民革中央副主席贾亦斌、民建中央委员吴大琨、农工民主党中央执行局副主任章师明、九三学社中央执行委员赵伟之、九三学社中央候补执行委员金开诚、无党派人士程思远等到会,听他们谈了对政治体制改革的想法,和对多党合作问题的改革思路。在发言中,几乎每个民主党派人士都涉及了一个要求,这就是,民主党派要成为真正的政党,要有自己的党纲,有自己的言论机构(指媒体)。

此后,中央政改办专门设立了“社会主义民主专题研讨小组”,多党合作成为其中的一项重要研究内容,该小组还就此提出了一个专题研讨报告。1987年10月召开的中共十三大上,当选为中共中央总书记的赵紫阳在报告中专门提出了要“完善共产党领导下的多党合作和协商制度,进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用”的问题。

十三大后,为了改革和完善“中国共产党领导的多党合作制度”,主要做了以下工作:一是根据赵紫阳的提议,将“共产党领导下的多党合作制度”中的“下”字拿掉,改为“共产党领导的多党合作制度”,以表达共产党与其他参政各党派“平等合作”之意。赵紫阳认为,去掉了一“下”字,表面看差别不太大,但“领导是个政治问题,领导下就是一个组织问题”(《改革历程》第278页)。二是针对各民主党派作为政党,但普遍没有政纲的情况,提出支持各民主党派在社会主义总目标下和宪法的范围内,制定各自独立的政治纲领。三是加强在政府中的多党合作,吸收了若干民主党派成员到中央和省级政府部门担任领导职务。四是健全和完善执政党向各民主党派、无党派人士进行通报协商的制度。协商的主要内容包括对中共中央做出的重大决策事先征求各党派意见,重大事件的通报,准备提交政协协商的问题,等。

对于中国政党制度的思考

十三大提出的《政治体制改革总体设想》和其后实施的过程中,改革和完善多党合作制度方面的工作力度不够,具体措施仍然没有跳出以往处理共产党与民主党派关系方式的老路。这是为什么?

在现代国家,政党制度是国家政治制度的基础之一。在中国,只有“中国共产党的领导”才是国家政治制度的基础,而“多党合作和政治协商”是“党的领导”的一种体现。从形式上看,中国除中共以外,还有八个“民主党派”存在,但由于历史的原因,这八个政党却没有自己的政纲和执政目标。从这一角度说,中国离现代国家还有相当的距离。能否形成一个让各种政治力量都能平等地参与国家政治生活的政党制度,是中国实现向政治民主化、现代化的社会转型中最基本的一个问题。

如何进行多党合作制度的改革,涉及邓小平提出的“四项基本原则”最根本的一条:坚持党的领导。按照当时的说法,这次政治体制改革,是由共产党发动和主持的,是“社会主义制度的自我完善”。而“坚持共产党的领导”,则是邓小平为政治体制改革设定的一条红线,是不能碰的。碰了它,不但改革搞不成,而且会被扣上“资产阶级自由化”的帽子。

十三大后,赵紫阳主持的中共中央曾经专门研究过民主党派在人大中开展党派活动的问题。1988年春节后,正在筹备召开七届全国人大、政协第一次会议。中央书记处会议研究了在全国人大当中如何设置党组的问题。赵紫阳的意见是,在人大代表和人大常委中,保留中共党员组成的党组,党组书记是万里;其他各民主党派也应该允许分别成立自己的党组。书记处同意了这个意见。对此,赵紫阳后来回忆说:“这件事不知怎么传到邓那里,他那里传话给我的秘书李勇说,邓讲发挥民主党派的参政作用,只是讲讲而已,怎么能当真?绝不能在人大中间搞党派政治,邓是反对的。”(《改革历程》第279页)这样,书记处的决定被否决,在七届人大代表和常委中,仍然只有共产党可以设立党组,而其他党派不能设立党组。这种情况一直延续至今。

但是,民主党派党组不能搞,并不等于这场改革的主持者赵紫阳对这个问题没有认识,没有过思考。1988年在中央北戴河办公期间的7月16日,赵紫阳找温家宝(中办主任)、鲍彤、张岳琦(中办副主任,赵紫阳秘书)、龚育之(中央宣传部副部长)等人,谈思想政治工作改造和社会主义初级阶段研究问题。当龚育之说到文化多元化,有人讲是资产阶级的东西时,赵紫阳说,过去反右时把“双百方针”当作策略,百家争鸣,引蛇出洞。问题是只有马克思主义一家,战斗力太差,别的东西一出来,你就要靠行政手段去压了。龚育之问,“双百方针”的基础是什么?过去说是阶级分析,归根到底是两家(指所谓的“无产阶级”和“资产阶级”)。是不是归根到底还是要从认识论上,归结到有不同的利益集团问题上?对这个问题,赵紫阳表示赞同,并说,民主党派作用可以研究,是否起一点反对党的作用,如果让它亦步亦趋地跟着共产党,那要共产党一个党就行了,要这么多行政团体干什么,是否在某种程度、某种意义上要起点反对党的作用?如果真的搞反对党,那么拆台行不行?是成立反对党还是发挥群众团体的作用?

这段话表明了赵紫阳对中国的政党制度曾经有过的思考。但是在当时条件下,他没有,也不可能进一步提出这个问题,没有,也不可能从根本上改变这个“共产党领导的多党合作和政治协商”制度的框架。赵紫阳很清楚,这次政治体制改革的目标是有限的,在政党制度方面,只能是在大框架不变的前提下修修补补。所以,十三大后他一直在考虑,怎么样才能更好地发挥民主党派对执政党即共产党的监督作用。

邓小平提出:多党合作要拿出方案

1988年9月中共十三届三中全会之后,党内的一些人利用治理整顿之机,开始大开经济改革的倒车;政治体制改革由于复杂的政治原因也进退维谷,停滞不前;党内腐败之风愈演愈烈,以权谋私、权钱交易逐渐盛行;党内高层的政治斗争日趋激烈而又缺乏透明,海外港台各种流言四起,各种小道消息出口转内销,引发国内人心不稳。在此情况下,知识界一些人士认为,经济改革陷入困境的原因是政治改革滞后,要求加快政治体制改革的步伐。因此,社会上的民主化思潮空前活跃起来。民主党派中的许多人也在此时提出了改革多党合作制度,争取更多参政机会的政治要求。

1988年年底,中央统战部的内部刊物《零讯》第136、138、139期,连续刊登了几位民主党派人士对于改革多党合作制度的意见。赵紫阳看到以后,选择其中标题为《北京市部分民主党派成员和无党派人士对“多党合作”问题的看法和意见》的第136期,批送给了邓小平,请他“便中一阅”。1989年1月2日,邓小平在这份材料上批示:“可组织一个专门小组(成员要有民主党派的),专门拟定民主党派成员参政和履行监督职责的方案,并在一年内完成,明年开始实行。”(《邓小平年谱(下)》第1262页)赵紫阳遂于1月3日即做出批示:“小平同志批示印发常委同志。请明复同志负责总抓,组织一个专门小组(政改办参加)研究提出方案。”赵在这里所说的“政改办”是指十三大后设立,由鲍彤担任主任的中央政治体制改革研究室。

1月7日,鲍彤在中央政改研究室的全体研究人员会议上向大家传达了邓和赵的上述批示,和赵紫阳的有关意见。赵紫阳说,这是今年的一件大事,总要搞出一点成果出来,不能不了了之。这个问题和当前社会思潮有关。今年是五四的七十周年,有人提出推进民主政治问题,多党合作制,是个很好的题目。和廉政一样,对于政治体制改革的各方面工作,都会有推动。

鲍彤说,阎明复(时任中央书记处书记,中央统战部部长)同志准备召集各民主党派领导座谈,我们研究室的陈群林、陈小鲁负责,组织研讨专题。社会改革局要全力以赴,这是我们室今年的主要工作之一。

鲍彤也谈了他对这个问题的看法。他说,十三大上提到,要坚持共产党与民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针,进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中作用的问题。现在民主党派这方面的要求很强烈,社会上的议论更多,甚至和议会政治、反对党联系到一起。如果我们不认真地研究这个问题,提出共产党的主张和措施,民主党派的合理要求得不到满足,那么不正确的观点,就会扩大市场。对此中央准备研究一下,到底采取什么样的方针,不是改变基本格局,而是使这个格局更加充实,有内容有形式,搞得更好一点。搞好了,对于发展民主政治有好处,也有利于缩小不正确观点的市场。

为了贯彻邓小平和赵紫阳的批示,1月初,阎明复主持召开了各民主党派负责人座谈会和党内“吹风会”,传达了邓小平和赵紫阳批示的精神,并在请示赵紫阳后,决定:第一,成立多党合作研讨小组,由各民主党派、工商联、全国人大、全国政协、国务院、中央统战部、中央政治体制改革研究室负责人参加,请赵紫阳任组长,阎明复任第一副组长,八个民主党派中央主席任副组长。第二,成立研讨小组办公室负责具体工作和起草文件,由中央统战部副部长宋堃负责(后改由部长阎明复亲自负责,常务副部长李定参加),党派局副局长孙楠、处长王彦君及工作人员詹清等三人常驻办公室负责日常工作,统战部党派局、研究室其他人配合。办公室成员还有中央政治体制改革研究室秘书长陈群林、社会改革局局长陈小鲁,中央政改研究室社会局其他人员也参与工作。全国政协也派出了处长米鹤都等参加办公室的工作。第三,中共党内成立一个工作协调小组,由中组部、中宣部、国务院、中央政改研究室、中办调研室、中央统战部、全国人大党组、全国政协党组等派人参加,通过党内进行协调。除了中共之外,各民主党派内部也都组织了专门的研讨班子,开展了自己的研究工作。

1989年1月15日上午,中央政改研究室全室研究人员开会,研究下一步的工作。陈小鲁介绍了中央统战部组织的多党合作研究情况。他说,中央统战部对这个工作比较积极,提出了许多想法。比如,是否可以设立多个国家副主席,由若干民主党派民主人士担任?今年人大会议以后,可否安排二十到三十个国务院部委的副职?对此,中央组织部回复说,因为年龄等原因,只能考虑安排几个人。全国人大提出,做这样的安排,是否考虑要修宪?

2月16日下午,利用全国廉政制度建设座谈会开会的间隙,中央政治体制改革研究室召开了各省市负责政治体制改革部门的负责人会议。在这个会上,鲍彤通报了中央正在进行多党合作研讨的情况。他说,最近党中央和民主党派在研究如何坚持、完善、充实、发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度问题。中央准备用一年的时间搞方案,和民主党派取得一致意见以后再实施。许多问题需要中央和民主党派商量。要在大方面等中央的精神。中央组织了一个小组,民主党派要求紫阳参加,紫阳也参加了,还担任小组组长。

2月21日下午,在中央政改研究室研究人员全体会议上,陈小鲁再次通报了由中央统战部负责组织的多党合作研讨进展情况。他说,多党合作问题的研讨小组已经成立,叫作“完善共产党领导的多党合作研讨小组”,下设了一个办公室。研究的题目是多党合作的理论、方式和立法问题。提出的具体措施有很多,比如由民主党派成员担任政府、高检、高法两院的职务问题,人大、政协如何加强党派活动问题,国务院如何加强同党派的联系,党派办报,实体编制、财政等等。这项工作,我们室准备全力以赴。鲍彤在这次会议结束时特别强调,这是政治体制改革的一项极其重要的工作。我室的社会改革局下步工作的重点就是多党合作问题,石肖岩(综合局原副局长)调过去,加强力量。

据直接参加统战部多党合作研讨的陈小鲁的几次通报,在多党合作的研讨中,各方面提出的主要是这样一些问题:

第一,各民主党派在现阶段应该如何定位,它的社会基础、政治地位和作用是什么,是在野党、参政党还是执政党?

第二,共产党同民主党派的关系应该如何确定?一些民主党派人士要求突破过去的传统框框,重新定位。

第三,民主党派同国家政权各机关的关系,有民主党派提出应该允许民主党派在人大、政协设立党团,开展有组织的活动。民盟已经决定,单独以民盟的名义,在今年人大上提出议案,并准备做大会发言。

第四,在人大、政协中应该开展党派活动。

第五,增加民主党派成员参加政府工作的人数,扩大参与的范围,并且应通过制定相关的法律法规和制度加以保证。

第六,民主党派对执政党、对政府的监督作用怎么体现,通过什么渠道,如何发挥。

第七,多党合作、互相监督要实现法律化。一是要修改宪法,把“长期共存、互相监督”通过宪法的形式固定下来;二是搞结社法、政党法;三是搞一个共产党和各民主党派多边宣言,通过这种形式,把多党合作的主要内容制度化。据陈小鲁说,阎明复提出搞一个多党合作的“大宪章”,阎认为,要考虑到港澳台将来回归的情况,这个“大宪章”,要让港澳台、大陆的民主党派都能接受。

第八,民主党派应该有自己的宣传阵地,应该允许其自行办报。

第九,民主党派的自身建设问题。特别是要允许民主党派在全社会发展党员,不应该受到仅能在某个领域发展的限制。

第十,增加各民主党派机构的人员编制和经费开支问题。这其中的经费开支问题,极其敏感而又牵涉广泛。中共建政之后,不但由国家财政包揽了中共的全部开支,而且也包揽了各民主党派、社会团体的全部费用,这与政党政治的原则是完全背离的。在政治体制改革研讨中,曾经提到中共党费自理的问题,但根本不可能实施。那么民主党派的增加经费、扩大编制应该如何和中共平衡处理,也是个难题。

从研讨中涉及的上述问题中可以看出,这次研讨也遵循了两年前中央政治体制改革研讨小组确定的原则,不设框框,不打棍子。在当时宽松的政治环境和政治体制改革的大背景下,参加这次研讨的中央统战部和民主党派各方提出的意见,有很多确实打破了过去的框框,如果能得到确立,并形成法律和规范的话,有可能为未来在中国实行现代政党政治奠定一个初步的基础。

当年曾经参加过这个研讨小组办公室工作的中央统战部党派局原处长石光树,后来曾经回忆说,在那场风波之前,研究小组和办公室的工作,“主要是研讨、设计文件框架。召开了各种层次、各个方面的座谈会十多次,各民主党派自己也研讨,然后把问题集中报办公室。办公室一共编辑十几期简报,分报领导小组成员。当时思想非常活跃,讨论十分热烈,研讨的问题也十分开放,涉及到多党合作的重大原则、民主党派的地位和作用,等等。”(《石光树研究文集》第215页)

在“完善共产党领导的多党合作制度”研讨工作顺利进行的同时,以宋平为部长的中共中央组织部也有了行动,开始为将来改进多党合作后,有更多的民主党派和无党派人士进入中央政府和其他国家机构担任负责人做准备。据时任中组部青年干部局处长的崔武年回忆,1989年3月前后,考虑到民主党派人士将来参政的需要,中组部领导要求该部的青年干部局扩大人员编制,增设一个“五处”,专门负责民主党派干部及民族干部、妇女干部的选拔工作。青干局副局长任小斌、处长崔武年等人为此拟定了组建方案,并向部务会做了正式汇报。

经过几个月的研讨和磨合,到1989年4月初,中共和各民主党派在研讨小组内部也已经就一些问题初步达成了一致意见。按照党内程序,下一步的工作,研讨小组内中共方面的党内协调小组应该形成一个报告,向中央常委和政治局汇报,听取中央对于整个多党合作大格局和具体做法的意见,中央统战部代拟的有关文件也在起草之中。当然,既然是政党党际之间的合作研讨,各民主党派参加研讨的人员也需要将研讨的情况向本党领导机构报告。但就在此时,1989年4月中旬,一场突如其来的学潮中止了这一切。

多党合作的第一个规范性文件

那场风波过去,政治形势稍稍稳定下来之后,因为这项多党合作的研讨是按照邓小平批示组织进行的,所以还需要进行下去。此时,原来主持这项工作的中共中央高层已是面目全非。赵紫阳因犯了“支持动乱,分裂党”的错误而被撤职;阎明复在中共十三届四中全会上被免去中央书记处书记职务,但因其在各民主党派中尚有相当大的影响,仍被暂时保留了中央统战部部长的头衔(1990年11月被免职);鲍彤因“泄露党和国家机密、反革命宣传煽动罪”被逮捕,由他担任主任的中央政治体制改革研究室被明令撤销。中央统战部和中央其他部门一样,开始在内部进行“清查清理”和党员重新登记,从部长、副部长、各局局长到普通干部几乎人人受到波及。而各民主党派在政治高压下噤若寒蝉,不敢稍有异动。在这种政治气氛下继续进行多党合作的研讨,其结果也就可想而知了。

研究重新开始以后,多党合作研讨小组办公室起草的这个文件,被定名为《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,并又进行了几次重要的修改,先后由新任中央政治局常委李瑞环、中央总书记江泽民主持了两次座谈会,征求各民主党派和全国工商联负责人及无党派人士的“意见”。中共中央的“意见”顺利通过。

1989年12月30日,在邓小平对此问题做出批示一周年之后,这个《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,以中发〔1989〕14号文件发出,次年2月8日,《人民日报》全文公布。这个涉及“多党合作”的文件,终于以中共单方面的“意见”形式发布。这是中共建政以后,中国共产党领导的多党合作制度第一个带有规范性质的“指导性文件”,使“中国共产党领导的多党合作制度”在一定程度上规范化具体化了,也算是填补了一个“空白”。根据这个文件,民主党派被正式确认为“参政党”,至于在1989年上半年多党合作研讨前期曾经提到的“大宪章”、多党合作协议、结社法、政党法等等,则再也没有被提起。

吴伟,原为中共中央政治体制改革研究室研究人员。中央统战部党派局原处长王彦君为本文写作提供了许多资料,作者谨致谢意。

来源:炎黄春秋杂志2015年第7期

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