彭佩玉:现代民主宪政体制略述

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孟德斯鸠曾经断言,共和宪政只能在小共和国才能实践,历史已经证实,无论君宪还是民宪,自美国联邦共和制开端奠定人类历史上第一个共和宪政政体,大国宪政不再是一个疑问题,现在的问题是,总统制是否是大国宪政政体设计中一个严重的疑问题?本文将对此略做梳理,以下将分个案分析及综述两个方面来完成。

先对大国做一简单归类,当今世界可以归入世界大国的大致如下:美,俄,日,德,英,法,中,意,印。中印属人口大国,美国属“上帝的选民”的国度,次之为技术大国,俄为资源大国。考察一下,英日为君宪国,德意印为民宪国,此五国全部取议会制,法国为半总统制,中国为一党制,俄国为总统独裁制。也就是说这个名单中唯一有效运转并取总统制的宪政(民宪)大国只有美国。当今世界只有一个成功的总统制大国?这个结论可能令很多人无法认同,但事实就是如此,至于小国寡民的国家,无论议会制还是总统制,其影响或许可以忽略不计。

再看欧洲老牌民主国家,取君宪议会制的有丹麦,挪威,瑞典,西班牙,芬兰,荷兰,比利时,葡萄牙。后起的新兴民主国家大多为小国,其中大国为巴西,取总统制,呈拉美式民粹主义政治倾向,治理效果乏善可陈。以俄,法,巴三国为考察对象可以发现,这三个国家都是多党林立,适宜于投机型的政客混水摸鱼,而且普京小儿还真摸到了鱼,把一个执政党硬是弄成了政权党,把持及垄断了舆论媒体资源,最后通过修宪及滥用行政资源垄断了国家整体资源,完成了寡头制统治的制度篡改。由此或许可以推出一个结论:多党格局下行总统制及半总统制,政治秩序呈民粹倾向势有必然,内阁制治理下的德国,日本则呈现出另一种有序的政治生态,尤其日本在大党之中又形成以个人声望为主导的派系,或许这是东南亚政治中又一个明显的世家传统。综合考察或许可以得出一个一般性的见解:总统制的基础要件在于两党结构的竞选竞争传统,多党竞争条件之下的制度建构理当以议会制为政治平衡之道。

议会制下的现代文官治理,一般以技术官僚为升迁路径,强调专业的治理经验,行政首脑通过议员间接选举产生,其中个人的行政治理资历是最重要的政治资本,即议会制所推出的行政首脑大体上取专业技术官僚为主,当然也可以举出希特勒和墨索里尼两个历史性的反例,他们都不是什么治理专家,反而是政治权谋的天才人物,但这样的孤例可能是历史时势所决定的,恐非政体限制所能改变的历史悲剧。另一方面,与议会制相反的是,总统制是直接选举,相对的也是一种个人人格魅力及政治策略的竞选,在这个过程中,野心家式的政客异军突起的可能性,大大高于议会制间接选举行政首脑,与此同时,议会制选举的行政首脑需要具备纵横捭阖的合作谈判技巧,以此获得党派认同,总统制候选人直接面对大众,民粹狂热及人心操控的权术市场空间大大扩展,政治风险亦水涨船高,呈垂直的社会动员乃至社会撕裂境况,特朗普当选后美国社会的高度撕裂即是一个例证。

这里不是要得出君宪与民宪的区别,而是要得出议会制与总统制的区别,即内阁不信任案与总统弹劾案在政体实践对比中所产生的法理结果。议会制可以通过内阁不信任案动议,一旦通过意味着政府改组或行政首脑易人,这个内阁是政党联合内阁,与多党林立的现代政治生态契合,内阁没有绝对主导力量,随时可能被取消执政资格。总统制制度条件下,总统弹劾案针对总统个人,迄今美国尚只有尼克松提前辞职以避免遭弹劾之命运,总统弹劾案在总统制框架内与内阁不信任案在议会制框架内的发生及结果皆显示,一个议会制内阁很容易被议会改选,一个两党制竞争条件下的总统很难轻易被解除法定权力,美国迄今尚未发生成功的总统弹劾案,结论是:总统制虽有利于政府稳定,大隐患为个人独裁可能,内阁制利于防止强人篡政,其弊在于政府不稳定,政策少连续性。

以美,俄,法,巴为例证,总统制的外在历史条件为传统的两党格局。如美国则宪政结构稳定,如俄,法,巴进入三党或多党格局,势必产生一个严重后果,一党独大或党派重组纷繁复杂,前者以俄罗斯为代表,属政权党治下的威权制,后者如巴,法的政治走势趋向民粹主义的古典直接民主式的公投治理。(其次以东亚小国韩国为代表(双首脑制),属多党重组复杂,宪政格局稳定欠佳的政体表现。)

民国宪政尚无深厚的政党政治根基,不具备半总统制要件却类似半总统制,既没有联合内阁,也没有联合党派总统候选人,结果闹成了府院之争,可见政体问题兹事体大,绝非什么三权分立这些制度架构如此简单,它需要议会主权及构成议会主权的政党基础这一决定性的政治力量在场。

再看俄罗斯历史之鉴,转型后私有化后果导致资源垄断出现寡头,然后与政治强人结盟,向新极权转化。这一历史倒退放置在中国的权贵资本经济条件下,重走以俄为师复制旧例的几率奇高。

最后需要强调的是美国独特论,美国作为上帝拣选的国度似乎是总统制成功的孤例,其中渊源于殖民地时代的自治传统,历史形成的两党制格局,复杂的党内选举程序,选举人团制度,这些都是其他国家不可复制的历史资源及传统资源。如果排除中小国家中半总统制及总统制的政体选择,基本上可以宣布总统制是美国不可复制的历史契约,即历史,现实资源的不可复制性产物。

综上所观,以中国当下民间山头林立之格局,由于缺乏两党均衡的传统格局可能性,加上资源垄断型的经济基础,若未来政体选择总统制,涉俄罗斯之历史陷阱诚不可不防矣!

这是一个现实性的历史判断,取德国议会政体选择为最佳路径,以德国人严谨精密的法理逻辑,才是中国当下宪法学需要考察的主要参照系。这一路径需要推出的是一位温和务实的宪政专家及治理专家,而不是一个极化的以个人魅力为资本的政治人物,因为这种政客一旦偶然当选就到死也不愿放弃其个人声望,非得兴风作浪把国家折腾得要死要活以遂其所谓伟大理想而不弃,如孙文之属。

需要补充考察一下的是君宪制与民宪制的虚君元首之别。君宪制虚君元首有国家神圣代表之冠冕,此一神圣性又通过世袭制,终身制的传统表达出来,体现了传统王权的道德威望和在世权威,如此象征意义上的道统法统角色,有赖于皇室血统的延续性和单一的不可替代性。

相对而言,民宪制中的虚君元首缺少了这种神圣血缘,并且由选举制及任期制进一步削弱了其世俗权威。如何弥补民宪制的虚君元首相对于君宪制虚君元首在道统乃至法统地位上的弱化,似乎是一个值得思考的宪政命题。

这一思考旨在防止议会共和制或半总统制中的权力角色越位,即总统或总理单方面的利用其政治资源改变政体结构,这一方面有近年发生的土耳其,俄罗斯政体向新极权转向为证。

由是,可以设定民宪制中的虚君元首诸多世俗权威角色限制来赋予其神圣性。一,该候选人必须是无党派超党派的。二,该候选人必须在法学世家中产生。三,该候选人效仿美国最高法院大法官的终身制。四,该候选人可以通过法学学统上的世家背景实现世袭传承制。五,该候选人除了礼仪上的主权代表之外,同时应该承担道德权威代表之责任,即信仰上的世俗代表。六,该候选人的法律最后签署权,公布权,宣战权,皆不得越议会主权之雷池半步。七,该候选人之法权责任为宪法监护人,对宪法之不可修改神圣条款(行政首脑相对任期制)拥有绝对监护权,以预防议会修宪权动议改变政体之篡政。

如是,民宪制虚君元首的神圣建构,或许可以建立一种超越日本天皇虚君元首的神圣权威,民宪中的虚君元首要推出的是一位精神领袖,以人格力量之道义感召形成无形权威,如晓波先生为这个时代及黑暗国度以身献祭所做出的巨大牺牲。

17-7-23草,7-28订定

【 民主中国首发 】 时间: 9/12/2018

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