陈力阳:翁长知事为什么敢怒怼安倍首相?

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2018年8月8日,日本冲绳县现任知事翁长雄志因患胰腺癌去世,享年67岁。从发病到去世,仅仅三个月。中国的媒体对此马上做了报道。日本有47个“都、道、府、县”,相当于中国省一级的行政区划,而冲绳县就是其中的一个。翁长知事作为一位省级的地方首长,与其他46位知事相比,在中国知名度恐怕是最高的了。对于中国人来说,一些人连自己所在省份的省长是谁都不一定知道,但却可能听说过翁长雄志的名字,这是因为:一,他坚定不移地反对日本政府将位于冲绳县的美军基地普天间机场迁移到本县名护市的边野古,说要迁你就迁到外县去,总之不能留在冲绳;二,就机场迁移一事多次与安倍互怼,让安倍极为难堪。有一次两人会面后召开记者招待会,因翁长知事发言内容太过火爆,原定的五分钟发言时间刚说完三分多钟,安倍就不得不把在场的所有记者驱赶到门外;三,身为冲绳县知事,他居然跑到联合国人*权理事会,控诉日本政府无视冲绳县民的人*权。

对此,或许有不少中国人感到很不可思议,县知事敢怒怼首相,而且让首相狼狈不堪、下不了台,这难道不是藐视中央,大逆不道吗?他是吃了豹子胆了吗?难道就不怕吃不了兜着走吗?但是,在日本,翁长知事一点都不必担心。因为作为一县之长,在地位上,他跟首相是对等并列的。是的,你没看错,在地位上,县知事与首相是对等并列的,甚至比首相腰板更硬(理由后面再说)。不仅县知事如此,基层市町村的行政首长(市长、町长和村长)与首相也是对等并列的,腰板也比首相更硬。这是因为,在日本,宪*法和《地方自治法》规定了地方自治的原则,首相、都道府县知事以及市町村长之间,并不存在着上下级或隶属关系。也就是说,虽然安倍身为日本首相,却无权对冲绳县知事发号施令,甚至连冲绳县内的一个市长、町长或村长他都指挥不动!冲绳县知事固然无权过问首相掌管的涉及全国的外交、贸易、法务等事务,但首相也无权过问冲绳县内的地区性行政事务。同样地,冲绳县内的市町村长,比如说,名护市(边野古所在市)市长虽然无权过问冲绳县的县政,但冲绳县知事也无权过问名护市市内的行政事务。聪明的小伙伴们可能已经注意到了,美日两国政府想把普天间机场迁移到边野古,不仅要过冲绳县知事一关,还要过名护市市长这一关。即使冲绳县知事同意了,如果名护市市长不点头,这件事也还是办不成的。不过,安倍可以庆幸的是,今年2月份当选的名护市市长渡具知武丰是自己人(由自民党等三个政党联合推荐参选)。

在地方自治制度下,中央、地方及基层的行政长官只有职务和分工的不同,在地位上并无上下级或隶属关系,人格上更是平等的。首相并不比知事高一等,知事也不比首相低一等。日本的地方自治不采用三*权*分*立,而是两权*分*立:地方首长(行政权)和地方议会(立法权)。司法归中央政府的司法部门统一管理。地方首长(知事)和地方议会都是由全体拥有选举权的公民一人一票、货真价实地选出来的,这也就是为什么冲绳县的翁长知事的腰板要比起日本国的安倍首相来得更硬的原因:安倍是由国会议员选出来的,虽然国会议员也是公民投票选出,但毕竟多了一层委托-代理关系。而通过直接选举产生的翁长知事,其背后是一个个实实在在的公民投下的沉甸甸的选票,其分量之重,也只有真正经历过竞选活动的无情洗礼后而最终胜出者才能真正深刻地体会到。因为有了这一张张选票的支持,知事在执政时自然更加自信满满,同时也会时刻考虑到把票投给自己的选民们的感受。这种通过直接选举产生的知事,相对于由议员选举产生的首相而言,在面对议会时也会更加强势,其地位类似于美国的总统。

还是以冲绳县为例,在冲绳县的执行机构中,知事的地位最为重要,掌握了县这个层面的行政大权。日本首相要想在冲绳搬迁美军的军事基地,就需要冲绳知事的批准。这里附带地介绍一下其他相关的制度。知事掌握的主要权力还有规则制定权、预算编制权、议案提案权以及公职人员任免权等。而县议会的权限主要有审议权(条例的制定、修改及废除,预算)、监察权和调查权等,对知事起到牵制和均衡的作用。如果知事和县议会之间长期不和、矛盾无法协调时,县议会可以对知事提出不信任案(需要有三分之二的议员出席,其中四分之三的议员投赞成票才能通过)。此时,作为对抗手段,知事可以解散议会。如果知事10天内未解散议会,则自动失去职位。在知事解散议会后,重新选出的议会如果还是对知事提出不信任案(此时,有三分之二议员出席,其中过半数赞成即可),知事这次已无权再次解散议会,只能失去职位。这里举的是县一级(相当于中国的省一级)的情形,基层的市、町、村也是如此。

这种地方自治制度并不是日本独有的,而是在英国、美国、加拿大、德国等现代文明社会里都普遍采用的基本制度。而日本自己的地方自治制度,也是明治维新时期师法了德国、二战结束后又受到美国极大影响的结果。虽然各国的制度在具体的表现形式上有所不同,同时,各国也根据时代的发展,都在不断地进行调整和改革,但地方自治的基本原则和精神理念都是一致的。如果从1215年英国的大宪章算起,地方自治至今也有800年以上的历史了。究竟是什么力量使得这种制度历久不衰,反而越来越充满了生机勃勃的活力呢?一言以蔽之,就是因为制度的合理性;而制度的合理性,一言以蔽之,就在于它成功地降低了包括各种信息成本以及相关成本在内的社会成本。

其一,地方自治减少了层级,决策、应对、调整、纠错及行动迅速,减少了信息在传递过程中的失真、汇报及审批等决策时间的损耗、因非利益相关或利益冲突所造成的懈怠、失误及故意偏颇所造成的损失;

其二,地方自治制度下,获取本地区的信息成本低、信息共享程度高,能够根据实际情况,因地制宜、因时制宜地采取合适的对策和行动;

其三,财政自立,有利于精打细算,科学决策,减少冗员,降低运营成本,而不是不负责任地把问题积累起来,不见棺材不落泪,一直把事情弄到不可收拾的地步,这与中央集权国家易滋生庞大的地方债务等规模巨大的问题形成鲜明的对比;

其四,公民通过选举,以一张张真实的选票表达自己的意愿,选举出地方首长和议员,以此切实地将自己的意愿反映到区域社会生活中去,通过自身的努力改变现状,而不是使人消极地因为“没办法”而离开家园,乃至离开自己的祖国。

其五,每位地方首长候选人在选举前公开自己的施政方针,公民以此为依据做出选择,不会出现地方首长上任后突然强制推行某项不得人心的政策的情况。

以上各点,归根结底地,都大幅度地降低了社会成本,从而使得地方自治制度具有持久的合理性。

或许有小伙伴要问了,这个地方自治制度真有那么好吗?日本政府在自己的国土内想迁移一小块美军基地,居然折腾了二十多年还搞不定,这不是很低效吗?是的,从日本政府的角度看的确很低效,但这正说明了它作为一个纠错机制是有效的。冲绳一个县就集中了驻日美军基地的70%以上,这对于冲绳公民来说是不公平的。不平则鸣,地方自治制度使得冲绳公民在受到不公正待遇时有机会依法得到救济。错的是不公正的待遇,而不是启动纠错机制的地方自治制度。在我们熟悉的体制下,错误的纠正可能要付出巨大的社会成本。任何人,只要相信主权在民,地方自治就是必然的归结。

更长期地看,地方自治制度还有一个潜移默化但影响深远的优点:它塑造了自律自尊、独立自强、不媚上、不媚权的现代公民人格。这是所有现代文明社会公民所具有的共同的人格特征。在2011年东日本大地震中,我们看到日本国民自觉遵守社会秩序,安静、有序地排队候车或使用公用电话等良好素质,自发地组织救援队,有序地开展救援活动。这些国民素质、自治精神和公民精神是日本人生而具有的吗?不是的,其背后有许许多多优秀的制度在支撑着,其中重要的一个就是地方自治制度。翁长知事敢怒怼安倍首相,是因为他天生就是不媚上、不媚权的血性男儿吗?也不是的,翁长知事固然有自己的血性,但他的血性背后有许许多多优秀的制度在支撑着,其中最重要的一个就是地方自治制度。

展望中国的未来,我们终究有一天也要走向更合理、因此也将是更美好的社会制度,我们终究有一天也要成为具有现代公民人格、因此也将具有更健全人格的中国人。为了这一天的到来,我们今天对现代文明社会基石之一的地方自治制度提前做一个最基本的了解是很有必要的。也为此,我就借这个机会将我学习研究过的、地方自治制度的概要与各位分享。

文明生态系统进化的经济理论 2018-08-14

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