徐子轩:重划巴尔干

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塞尔维亚与科索沃的“国土互换”

不久前,在欧洲的阿尔卑巴赫论坛(EFA)上,作为宿敌的科塞两国领导人——科索沃总统塔奇(Hashim Thaçi)与塞尔维亚总统武契奇(Aleksandar Vucic)——联袂抛出“边界修正”的议题,同时向国际社会喊话寻求支持,引起世人关注。

关于所谓的“边界修正”,两人没有给出明确定义,只是强调改变边界有助于化解百年冲突与促进未来和平。一般推测他们说的修正,也就是交换土地——可能是将科索沃北部地区与塞尔维亚的普雷塞沃山谷(Presevo Valley),这两个面积相近、人口数也差不多的地区互相转移。

有论者认为这种分法是基于两个地区的种族人口:北科索沃的塞族人占多数,而普雷塞沃河谷的阿尔巴尼亚人(即科索沃最大族群)占多数,但彼此仍有其它族群分居在这些地方,前者约有11%是阿尔巴尼亚人、后者约有28%是塞族人,并非能完全按照种族分割。

对此,塔奇也表示,与塞尔维亚的解决方案不会按照族群划分。那么,塔、武两人究竟在打什么算盘?科、塞两国是否又能藉此走向和平?

首先要知道两国于此时加速和解,有内外因素使然。对内,两国的民族主义情绪正在高涨,虽不至于兵戎相向,却会使国家治理更加困难,也增加区域的不稳定因素;对外,若塞尔维亚未能与科索沃关系正常化,就无法加入欧盟,国家发展会受到严重制约;而科索沃若能与塞尔维亚相互承认,则有望加入联合国,也可以成为正常国家。

自从科索沃独立迄今将满10年,10年来塞尔维亚坚持“一个塞国”的态度不变,始终视科索沃为叛乱省份。这不只是塞尔维亚的政治教条,也是不可逾越的红线。曾经表示“科索沃分离并非完全不可能”的塞国前总理金吉奇(Zoran Đinđić),2003年被枪杀于首都大街,等于给了贝尔格莱德(塞国首都)的政客一记警钟。

然而时至今日,即便塞国人民口头再硬,也没人愿意打仗来解决科独问题,这给了去年甫当选的武契奇转圜空间。武契奇被视为亲西方的代表,他所提名的总理布尔纳比奇(Ana Brnabic),曾公开同志身分,让外界对塞国政治耳目一新。布尔纳比奇上任后,虽重弹不会承认科索沃的老调,但她表示,新政府的首要战略方向是加入欧盟,这代表着塞尔维亚与科索沃和解的势在必行。

武契奇也向国人喊话,呼吁塞尔维亚必须停止在科索沃问题上的鸵鸟心态,以现实的态度面对。为了让国家发展持续向前,塞国必须试图解决科索沃问题,而不是一代拖过一代。他特别强调塞国“不要丢失或放弃我们拥有的东西,但不要期望收回我们很久以前失去的东西”,亦会“尽一切努力取回可以归还的东西”。

为了实现他“取回可归还东西”的宣示,武契奇兵行险着,具体呈现在科索沃总理的任命案上。

去年科索沃国会选举后,以民主党(PDK)为首的执政联盟,与最大反对党民主联盟(LDK)为首的在野阵营相持不下,无法过半组阁。经过一个多月的僵局后,PDK联盟找上了在野的少数民族政党—塞族名单(Serb list)。

有了塞族名单党的关键票数,PDK联盟终于得以产生议长,但紧跟着的内阁任命却再度面临困境。原因在于,PDK联盟推出的总理候选人哈拉迪纳伊(Ramush Haradinaj)颇富争议。

哈拉迪纳伊是科索沃战争中的军事领导者,曾被前南斯拉夫问题国际法庭(ICTY)检察官控以战争罪与危害人类罪,最后获判无罪释放。因此不难想见哈拉迪纳伊的双重形象:部份科索沃人视他为英雄、塞尔维亚人则视为战犯。这让塞族名单党承受了极大压力,但为了科索沃的塞族权益,也只能选择与中间偏右的PDK联盟合作,以免右翼党派入阁,对塞族不利。

但更重要的是,哈拉迪纳伊虽曾被塞国扬言逮捕引渡、也曾被武契奇严厉抨击,但塞族名单党曾表示,关于新总理的投票任命,将会与武契奇政府讨论后决定,因此哈拉迪纳伊的上位,一般也被认为是武契奇对科索沃新政府释出的讯号:因为热衷于在塞科两国之间搭桥的哈拉迪纳伊,有助于武契奇的未来规划。

当哈拉迪纳伊通过任命后,他表示施政优先考虑是科索沃的入(欧)盟之途,并与塞族人和解,以回应塞族名单党的支持。这让右翼反对党与批评者大为光火,认为PDK联盟与塞族名单党连手,等于是让塞尔维亚进一步渗透国家主权,掌握科索沃的未来。

然而,科索沃情势远比右翼宣称的更为复杂,问题就出在北科索沃,也就是传说中将与塞国交换之地。北科索沃由北米特罗维察(North Mitrovica)等四城组成,此区域从科索沃独立以来一直不稳,名义上科索沃虽拥有主权,实际上是半自治状态,说是塞尔维亚的飞地也不过分。

因为部分居住于此的塞族人民,不认同科索沃建国的合法性,屡屡发生暴力冲突。像是2011年塞、科两国商议共同管理边界,便引来科索沃的塞族不满,曾发生焚烧边境检查站、设立路障阻挡等冲突,甚至负责维和的北约部队奉令清除路障,却遭塞族攻击,两边都有人受伤。

此外,由于普里什蒂纳(Prishtina,科国首都)无法有效管辖,使得边界的治安相当败坏。如今年初北科索沃塞族的温和派领袖、主张种族和解的伊万诺维奇(Oliver Ivanovic)遭到暗杀,真相迄今未明。

伊万诺维奇生前曾不假辞色地抨击当地的犯罪份子,也与塞族名单党,以及背后的武契奇政府杠上。贝尔格莱德一直与北科索沃塞族有密切联系,被怀疑以金钱和特务在地下控制秩序,伺机北方脱离科索沃的机会。因此普遍猜测他的死,并非阿尔巴尼亚人所为,而是与塞族有关。

当初西方约束科索沃建国的条件之一,就是保障北科索沃塞族的自治权。像是欧盟背书、科塞两国签署的《布鲁塞尔协议》(Brussels agreement),当中即提到让塞族在北科索沃成立自治区。虽然此举引发科索沃的猜疑,忧心当地权力过大,会形成国中之国,但在入盟的压力下,科索沃也只能同意,只是具体实施日期能拖就拖。

到了今年3月间,哈拉迪纳伊政府在北科索沃逮捕并驱逐一名塞尔维亚的重要官员,使塞族名单党甚为愤怒,决定退出执政联盟,但却未辞去3席内阁部长的位子,保留未来与哈拉迪纳伊要价的余地。同时,塞族名单党也在未经政府同意的情况下,径自启动建立自治区的程序,更得到武契奇强硬声援。

如此可知,北科索沃对于科索沃而言,其实宛若肉中刺,但在领土神圣不可分割的前提下,普里什蒂纳的政客依旧大多不予支持。像是反对阵营已纷纷表示不会允许塔奇主导的领土协议,并宣称任何参与变更领土的人,都将承担宪法和政治上的责任;就连哈拉迪纳伊也表示难以接受,若塔奇独断独行,他可能将与塔奇势力分道扬镳。

另一方面在塞国内部也有意见,如传说中会被交换给科索沃的普雷塞沃河谷,是由普雷塞沃等三个城市组成。但其中由塞族人占绝对多数的梅德韦贾(Medveđa)市首长却表示,本地并非普雷塞沃河谷的一部份,亦没听过有人想加入科索沃的声音。若边界调整的基础是公平,那么硬划分梅德韦贾只会种下仇恨的因子。

面对众多的阻力,似乎仍未动摇塔武两人的意志,两国领导人预计9月初将在普里什蒂纳举行两国峰会。届时塔、武两人是否能提出有别于传说中的调整方案,以说服国内与国际,还是会一意孤行,再度点燃巴尔干之火,很快就有答案。

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种族火药库里的和平之钥

两百年前,为了解决拿破仑战争后的残局,反法同盟在奥地利维也纳召开和会。当时担任维也纳外相的梅特涅(Klemens von Metternich),以他长袖善舞的手腕,以领土补偿与恢复原则满足各国需求,就此展开欧洲权力平衡的新页,史称“欧洲协调”,也被称之为“梅特涅体系”(Metternich system)。

当然,领土划分永远都是几家欢乐几家愁,像是波兰就相当不满被奥俄普瓜分。但奥英俄普四大国透过强势力量,掌握着欧洲的命运,其余小国暂时无力抵抗。

两百年后,主要强权都已“化敌为友”,大国协调也变成共识决。如今刚好轮到奥地利担任欧盟理事会(European Council)轮值主席,甫上任没多久的总理库尔茨(Sebastian Kurz)似乎颇有前人遗风,企图促进欧洲统合。

目前等待加入欧盟的队伍里,大多都是巴尔干半岛国家。由于此区域与奥地利渊源甚深,库尔茨也希望在有限的轮值任期内,尽量协助西巴尔干半岛六国(Western Balkans 6)入盟。

首先,库尔茨面对的问题,便是塞尔维亚与科索沃的领土调整。他曾表示,很难想象交换领土会改善任何事情,也强调若在战争结束多年后改变边界,区域可能变得更不稳;德国默克尔总理看法大致相同,她主张,各国已建立完整且不可侵犯的领土,因此反对巴尔干国家边界的任何改变,多数欧盟成员国亦都附和。

这似乎与执委会(European Commision)的观点有些不同。出身奥地利的睦邻及扩大谈判专员哈恩(Johannes Hahn)认为,塞科两国的换地协议有助于巴尔干和平,重点在于这个量身订作的方案,不应被当成其他国家的模板;出身意大利的外交与安全政策高级代表墨格里尼(Federica Mogherini)更表示,只要避免建立种族单一国家,她赞成两国交换领土,且无论塞科怎么谈,符合国际法就能得到支持。

那么,为何成员国与执委会的态度不同?塞科两国领土交换又会引起什么效应?

以库尔茨等欧盟领袖的思维观之,是基于现实主义的理想表述。他们担心的是,如果塞科两国开了先例,其他国家也会出现连锁效应,像是波斯尼亚与黑塞哥维那内部的塞族共和国(Republika Srpska)、马其顿境内阿尔巴尼亚人占多数的西北部等。一旦他们的要求未能被满足,就有可能引发暴力事件。

为了防微杜渐,欧盟领袖们认为,必须反对塞科交换领土。两国最好的方式就是透过谈判相互谅解,科索沃应尽快让北部塞族成立自治区、塞尔维亚应尽快承认科索沃为独立国家,如此便没有问题。

执委会的外交官员由于亲临谈判前线,则是秉持着理想主义的现实表述。他们很清楚地知道,国家不应建立在单一民族的基础上,而应建立在民主主义的原则上,诸如公民平等、宗教自由等。塞科两国若能提出符合欧盟价值观和国际法的协议,就不应反对这种积极的发展。

但依目前的状况,塞科两国的僵局并没有随着时间过去而被打破,反而越来越僵,想入盟遥遥无期。不断延长的谈判,只会加深塞尔维亚与欧盟的分歧,连带使科索沃的内部治理更加困难。唯有两国关系正常化,政治紧张局势才能有效纾解。

说来说去,让众人相持不下的焦点,仍是困扰着巴尔干数世纪的老问题——种族。

欧洲没有忘记二十多年前那场南斯拉夫的血腥内战,比起打造纯粹的民族国家,德国等欧盟老会员更希望巴尔干国家能记得分离主义与种族主义带来的伤痛。若塞科等国想成为欧盟合格的会员国,应该学着尊重少数民族,而不是沿着民族线重新划分边界。

此外,也有论者从地缘政治角度着手,担心塞科交换土地,会促使“大塞尔维亚”与“大阿尔巴尼亚”的观念勃兴。前者指的是以塞族为中心立国的意识型态,它可能来自于14世纪塞尔维亚王国的历史荣耀,因此主张大塞尔维亚必须恢复古代的领土范围,包括现在的克罗地亚、波黑、黑山、马其顿,甚至东南欧等地。

后者则是在19世纪,阿尔巴尼亚人为脱离奥斯曼土耳其帝国、法西斯意大利等外来政权,所培养出的民族独立思潮。后来转变为统合现今阿尔巴尼亚、科索沃、马其顿等地的阿尔巴尼亚族,也是对大塞尔维亚观的反制。

论者认为,无论是哪种“大”,只要沦为单一民族主义,就有让巴尔干再度成为火药库的风险。像是科索沃的民族自决党派提倡与阿尔巴尼亚结盟,便可能激怒北科索沃与普里什蒂纳(Prishtina,科国首都)分道扬镳;波黑的塞族共和国曾在数年前举办公投,决定是否庆祝自己的国庆节,结果显示有9成以上赞成,却被宪法法庭裁定违法。

各地的民族主义与民粹浪潮强化了忧心者的印象,自然会反对塞科交换土地。事实上,这些忧心有部分属于多虑,因为这可以透过适当的管控来弭平纷争。例如,去年科索沃与黑山达成边界划定协议,便是欧盟以签证自由化——也就是允许科索沃公民在欧盟区自由旅行——相诱,促使科索沃同意。

然而当时科国反对党大为不满,宣称划界导致领土损失,当时的执政联盟不为所动,在烟雾弹袭击议会与街头抗议都无效后,反对党发起不信任案成功倒阁。在后来继位的总理哈拉迪纳伊(Ramush Haradinaj)重新检讨划界案、总统塔奇(Hashim Thaçi)也承诺与蒙国共组边界调查小组,必要时会纠正错误,瓦解反对势力之下,才终于通过了边界协议。

换言之,边界划分并非不可能,问题在于符合民主程序。

主导领土修正的塞国总统武契奇(Aleksandar Vučić)与科国总统塔奇,目前正面临国内政治的挞伐,也希望能得到外部力量支持。在德奥等欧盟成员均表示反对后,武塔两人把希望寄托在美国与法国,特别是前者,有能力将布鲁塞尔、贝尔格莱德和普里什蒂纳三方带入领土协议。

对此,美国的态度比德奥等国较为开放。国家安全顾问博尔顿(John Bolton)已表示,如果塞科能共同商定并达成协议,美国无疑会支持。有了喜爱做交易的特朗普政府默许背书,塞科两国也会有较大的杠杆施力点,但重点还是在于塔奇与武契奇能否提出让大多数人心服口服的方案。若只是强推传统的种族划界,可以想见国内外反对的声音将会压倒两人,更不利于未来的发展。

进一步而言,欧美主导后南斯拉夫政局多年,又力保科索沃建国,塞尔维亚显然是巴尔干最大的输家。欧盟希望塞国可循两德模式承认科索沃,但两德花了二十多年、两韩则花了三十多年,塞国没有这么多时间可浪费,必须争取在下一个审查期限内入盟。

因此,领土互换可视为是两国关系正常化的里程碑,一方面塞国既可避开承认问题,又可完成对欧盟的承诺。另一方面科索沃则可与塞国和解,让塞国放弃阻碍科索沃入联,也才有希望摆脱欧盟的监管,成为正常国家。

两百年前欧洲协调体系不公平的领土划分,只维持三十多年的和平,就被民族自决的革命风潮所吞噬。两百年后的今日,巴尔干虽不至于再现大规模的战乱,但少数因不符合民主原则而生的暴力却不可不防。欧盟协调体系今日肩负着更大责任,应协助塞科两国提出具创意又可持续的方案。

© 来源:UDN Global

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