秦晖:取消农业税后警惕“税免费兴”

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时间:2005-12-1 11:13:47
来源:凤凰周刊
作者:秦晖

为什么难摆脱黄宗羲定律?

我对所谓“三农”问题的提法历来有保留,我以为如今所谓三农问题实际上就是“农民问题”,但“农民问题”的实质不能说是种田人的问题。实际上农民问题的根源在农村之外,其本质就是中国的公民权不平等,或曰在公民权总体水平不高的前提下,被称为“农民”的大多数中国公民权利缺失尤其严重。所以,尽管“三农问题”说复杂是千头万绪,说简单就是两句话:农民数量要减少,农民权利要提高。

从这点看,这几年的农民税费改革的确是个很大进步。过去的“农业税”其实既不是所得税、地租或资产税,也与“农业”没有实质的联系。它其实是一种身份性贡赋,或者用舆论广泛比拟的说法,是无优免特权的臣民交纳的“皇粮国税”。并税式改革之所以往往陷入“黄宗羲定律”,根本的原因也在于农民缺少权利而朝廷缺少责任。从陆贽、李心传、黄宗羲直到范清丞、钱穆,历史上指出并税式改革导致类似弊病的不乏其人。但只有黄宗羲是把它当作皇权专制下的系统性弊病之一来论述的。这就是我把它称为黄宗羲定律而不是李心传定律等等的理由。

当然,除了“臣民”的权利缺失外,旧时并税式改革无法跳出这一怪圈的另一个重要原因是:农业时代的剩余来源主要只能取之于农。因此无论怎么改革,“公共财政”要掏农民的口袋这一点是无法改变的。能够改革的只是掏的方式,尽可能做到掏得有章法、避免被人中饱私囊而已。但是工商业兴起后就不同了。从理论上讲,这时的公共财政来源完全可以转到工商业身上,而豁免农民。显然,如今我们的新领导层既有这种愿望,也有这样的财政条件。这次的改革从原来“并税除费”的思路很快转变为完全免除农业税,这无疑体现了新领导层摆脱“黄宗羲定律”的决心。应该说,改“并税”为“免税”,是农业时代的赋税改革不可能设想的。从纯财政的角度讲这的确是历史性的变革。如果“免税”能够真正落实而且可持续,作为并税式改革的“定律”,也就是陆贽、李心传等人描述的那些弊端,从逻辑上讲就应当不复存在。而在财政条件既具备、领导决心也很大的情况下,这个“逻辑”完全有可能变为事实。因此“免税”改革受到社会与思想界的普遍欢迎,人们纷纷给予“摆脱黄宗羲定律”、“皇粮国税的终结”等高度评价,这也是顺理成章。

然而,如果不是从陆贽、李心传等人,而是从黄宗羲式的角度看问题,即把“农民负担”问题当作皇权专制下的系统性弊病之一,归源于农民缺少权利而朝廷缺少责任,那么这就不是改“并税”为“免税”、即财政来源的行业间转移所能解决的。在这个意义上,仅仅“免税”能否摆脱黄宗羲定律的确是个问题。也许正因为如此,温家宝总理最近在关于黄宗羲的又一个评论中强调要发扬“《明夷待访录》中的民主精神”,这无疑正是问题的本质。

从“不纳税,无代表”到“无代表,不纳税”

事实上,农业时代难以对农“免税”的确是发生黄宗羲指出的那些弊病的重要原因,但前者既非后者的必要条件,亦非充分条件。首先,历史上许多宪政民主国家在工业化以前的时代也是农业-农民国家,农业公民同样是公共财政的主要提供者,例如美国,南北战争前农业公民一直提供联邦与多数州财政收入的大部分,来自工商业的税收直到1870年代才成为财政收入的主流。但是此前的美国也并没有黄宗羲定律的问题。而中国历史上,南宋是个朝廷岁入构成中工商市舶收入超过正供田赋的时代,但是李心传恰恰在那时指出了类似黄宗羲后来强调的那些积弊。而对部分地区、乃至在全国范围内一个时期免除赋税,历史上也并非没有发生过。例如西汉文帝就曾连续多年免除天下租税。但是免除租税既是皇恩浩荡,复征租税也就是皇上一句话的事。何况不征租税也还可以用别的办法(例如力役)进行聚敛。臣民有什么办法制约他?

更重要的是,如果免税成为回避纳税人权利问题的理由,那么无权利者从这里得到的赐予完全可能在那里失去。早在税费改革之初就有人提出:摆脱黄宗羲定律的办法应当是实行“无代表,不纳税”的宪政原则。而不是倒过来,实行“不纳税,无代表”,似乎农民没有纳税责任也就不需要公民权利了—如果是这样,那么即使形式上“不纳税”了,“农民负担”仍然是有可能“反弹”的。

如前所述,税费改革原来遵循的是“并税除费”的思路,因为“税”比“费”要容易规范得多,并税除费可以在一个时期大大减少无名横征中饱私囊之弊,并使农民的总负担得到减轻。但是在“无代表,照征税”的体制下,纳税人对征税者并无制约,一旦财政入不敷出,“量出制入”的规则发生作用,新“费”之出早晚难免,而已并入正税的旧费则往往被“遗忘”,于是便出现新费叠加旧费的“定律”怪圈。为了跳出这种怪圈,现在中央下决心干脆连税都免了。但是农民作为中国公民,他们仍然有权要求国家提供各种公共服务。如果国家财政不能把这些服务包下来,那么在基层财政失去税源之后,许多原先以“税”支付的公共服务便会纷纷改以收“费”方式提供,而且这种收“费”还会变异为既背离公共服务性质又并非开放准入、自由交易,而成为权力垄断下的创收行为。这样税费改革就有可能转回到与初衷相悖的原点:由“并税除费”开始,以“免税收费”终结。本想以规范的“税”取代难以规范的“费”,最后反而是“费”把“税”取代了。

因此,现在要说如今的改革已经走出了黄宗羲定律、告别了皇粮国税,恐怕还为时过早。历史上的并税式改革一般都有一个时期的“减负”效果,“反弹”也不是两三年的事。而这两年的并税-免税改革给农民带来的好处明显,但其他方面侵犯农民权益的事却有恶化的趋势。据说,去年因税费改革农民负担减少了300多亿,连同搭车收费共约1000多亿,但同时“圈地运动”却从农民那里多拿走了4000多亿。而一些地方各显神通的“后税时代造‘费’运动”更是悄然兴起。所以我们在肯定免税改革成果的同时,应该对现实有清醒的认识。

不能脱离政改谈农民问题

身份性贡赋问题属于农民与国家的关系,而农民与公司、农民与城市、农民与社区、乃至农民与自己的“代表”,以及农民与涉农的方方面面种种权益主体的关系,都受到农民权利缺失的影响。

事实上,无论是“告别皇粮国税”,还是所谓“后农业税时代”的其他涉农问题,无不与“规范国家”相关。上面已经说过税费改革应当以“无代表,不纳税”为目标。没有这种机制,即便一时“免税”也难免掉进“税免费兴”的怪圈。有了这种机制,农民才能真正告别身份性贡赋。而在城乡一体的公平税制下,农民只要过了起征点,也和城里人一样应该交纳所得税。如今的“免税”并非给了农民什么特殊照顾,无非是绝大多数农民的收入水平达不到起征点而已。

而在征地问题超过“农民负担问题”而凸显的今天,关于土地制度的争论也热闹非凡。有主张土地私有的,有主张集体所有的,还有鼓吹土地国有的。然而其实,在当今的情况下脱离政治体制问题谈论土地所有制真的很有意义吗?去年关于郎咸平的争论已经让我们看到,在不受制约的权力既能化公为私也能化私为公的“尺蠖效应”中,无论国民的公共资产还是私有资产都难免受到侵犯。而以“国家”名义“征”来的土地大量批给私人进行非公益性的商业开发,造就多少一夜暴富的“奇迹”,这一现象更足以说明“土地国有制”今天到底还有几分“神圣”光环!

其次,我国今天正式规定农地并非国有,而是农民“集体所有”,可是如今的征地都是政府行为,“农民集体”又有几分发言权?

最后,如今虽然没有承认农户的土地所有权,但是农户拥有承包期(据说长达30年)内的“土地使用权”,而且这种权利是物权,可以交易,这是法律肯定的吧?按照这一条,拿走农民的土地虽然无需向其购买所有权,但使用权不也需要购买、需要在双方合意的条件下成交吗?如果达不成合意你要“征”走,也应该在30年我的“使用权”期满后吧?但是哪有这么回事!别说30年,就是3个月也别想等,他想征就征,哪管你什么使用权年限。而既然法律规定的30年使用权挡不住权力的侵夺,法律就算承认了农户的土地所有权,权力不也可以照样侵夺吗—就像法律承认的私房产权在碰到拆迁时那样?

可见,在“权力捉弄权利”的背景下、在不受制约的强权可以侵犯任何一种产权的情况下,无论土地是国有、集体所有还是私有,是使用权还是所有权,不都是权力的囊中物吗?在这种情况下,无论何种土地所有制的支持者不都得首先关注国家的“规范”和宪政的进步吗?

(注:原文较长,故修改后分期刊出)

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