秦晖:中国当前的经济转轨

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八十年代末以来,中国的经济转轨、社会转型的确进入了一个全新的阶段。

1992-1997年间,在对外资、乡镇企业、私营企业政策大幅度开放的同时,中国经济体制实现了三大突破:一是取消了粮票,“票证经济”的结束预示着中国开始由命令经济的短缺时代走向市场经济的过剩时代。二是开放股市,并且很快升温到狂热的“股潮”。它虽然并非正常的资本市场,但也绝非单纯的所谓赌场可比。三是在苏南等传统集体经济(所谓“地方政府公司主义”经济)性质的乡镇企业发达地区进行了一场雷厉风行的私有化运动,随着“苏南模式”的不复存在,1997年出台的《乡镇企业法》首次明确了“乡镇企业”概念的非特定所有制含义,由“社队企业-乡镇企业”的渊源形成的乡企属于“集体经济”之说从此成为历史。受“乡企转制”成功的推动,一些地区(山东诸城等)出现了县域范围内地方国有企业转制出售的实践。

1997年的中共十五大开始了又一新阶段。这次大会吹响了“国企改革攻坚战”的号角。十五大期间《中国经济时报》关于国企改革的通栏文章题曰《可以,可以,也可以》,就是这种氛围的概括。自此,中国各中心城市和各省相继表示了告别“国有独资”的决心,这在世界所有制变化历史上也是罕见的表态。

1997年起,许多省市相继宣布“今后不再搞国有独资企业”。当年湖南省首开其例,紧接着深圳、武汉、四川、重庆及其它各省纷纷表态。深圳市提出:今后深圳原则上不再增设国有独资企业,国有经济要从一般性竞争领域退出来。今明两年先从小企业“撤退”,再用5-8年时间逐步从大中型企业抽身而出。1999年,武汉市表示:不再新办国有独资企业后,国有资本今后进入新领域的方式是:集中一部分国有资本作为引导或配套资金,鼓励和引导外资及民间资本一同进入,大力发展混合经济。

新千年伊始,中国四大直辖市异口同声发誓:将国有资本从一般竞争性领域退出。2000年元旦刚过,重庆市首先宣布:在工业领域不再新办国有独资企业,转而大力发展以私营企业为主的非公有制工业企业,以此作为调整全市所有制结构的重要措施。一周以后,北京市宣布,从今年起北京市工业系统将不再批准建立国有独资公司。为保证国有资本有效退出,北京市指出,国有资本原则上以相对控股为主,特殊情况需绝对控股的,控股份额不得超过51%。在四大直辖市带动下,山东、吉林、辽宁等省当年也发表不再搞国有独资和已有国资限期退出的声明,而这些省份有不少是传统大中国企密集的重工业区。这些声明则往往伴随国资份额上限的规定。到2002年初云南、甘肃两省相继宣布“绝不再搞国有独资企业”为止,全国除几个自治区外各省大都已发誓告别“国有”。虽然这些表态讲究体制内语言艺术,发誓不再搞的只是“国有独资”,但却并未同时表示要保持国资下限。虽然说的只是国资增量,但不言而喻的是:如果增量趋零,即使国资存量绝对值不变,相对值也会下降,并在足够长时间后趋近于零。因此把从上诉表态可以看出目前中国的所有制变化的走势!

而实际上,产权改革在许多地方“只做不说”的实践中不乏更大胆的行动。例如,目前国家还不允许外商对包括能源、石化、钢铁等在内的重要国企进行控股,不过一些省早已在进行。山东省已拟将外商控股的“时间表”提前,允许外商对这些行业的国有股份进行产权转让、整体并购。山东省对外贸易经济合作厅负责人表示,这类做法“合法,不会有问题”;而在港上市的山东国企新华制药和兖州煤业已均被列入可做产权转让及整体并购的名单中。并且山东省的做法和心态并非单独的个案,地方国企出售突破中央政策是很有可能的。

“卖方缺位”及“看守者交易”与“界定式产权改革”

前述的“乡企转制”运动可以让人见识什幺是中国式的“休克疗法”:江苏江阴市在1996年年终(12月30日)提出“明年(1997)9月底前结束所有中小企业的改制任务”。这样的气魄绝非绝无仅有,吴县市也在1996年提出“加快推进乡镇企业产权制度改革”,要求“由点到面、整体推进”,“花一年或稍长一段时间,完成乡企产权改革”。

实际上,“乡企转制”不过牛刀小试,大城市的国企改革很快有了更惊人的动作:

1999年11月30日,长沙市委、市政府出台《关于加快国有企业改革和发展若干问题的意见》(以下称29号文件),要求“界定产权”,实行“两个置换”——通过产权转让,“置换”企业的国有性质;通过一次性补偿,“置换”职工的全民身份,让职工走向市场。2000年1月29日,市政府办公厅印发《长沙市国有企业产权制度改革实施细则》(简称3号文件),就上述转制原则具体明确了政策。在两份文件的催动下,新一轮国企改革在长沙轰然启动。四五月间,湖南湘江涂料集团有限公司、长沙通大有限公司、湖南友谊阿波罗股份有限公司相继宣告成立,它们从原来的“国有独资”,“置换”成国有资本不控股或仅仅相对控股:国有股依次仅占6%、21%、32%。

据认为,此次转制最惊人的突破在于它确立的产权“界定”原则。按1999年期末会计报表,这三家企业剔除土地资产和非经营性资产后的账面净资产均超过1亿元,“如果全部界定为国有资产,‘置换’的难度可想而知”。然而29号文件提出了重新“界定产权”的原则,3号文件则进一步明确:1983年底企业的净资产和1984年1月1日以后国家专项拨款形成的资产全部界定为国有资产;1984年1月1日以后企业税后留利积累形成的净资产和亏损企业由税收减免返还、财政贴息等形成的净资产界定为企业集体资产,从税后留利提取的生产发展基金、新产品试制基金、生产后备基金,减去应交“两金”(能源交通基金、预算外调节基金)、新产品试制损失(流动资产部分)、弥补职工福利基金赤字和其它消费性开支后,全部划为“企业集体资产”……这样一“界定”,“湘江涂料”的国有资产比例便由100%变为20.53%。再经过“剔除不良资产,挤干水分”,“湘江涂料”被核定进入改制的优良资产为7000多万元,其中国有资产为1500多万元。对剩下的这些国有资产,再按“国有产权一次性买断可实行5O%的优惠”的规定,由“湘江涂料”用500万元“买断”其中的1000万。只剩下500万进入改制后企业资本账内。新公司总股本6000万元,其中国有股只占8%左右;社团法人股占7%,社会法人股占3%,职工个人股占8O%。紧接着便是把被“界定”的企业资产“一次性量化分配到人”。而在此进程中实行“经营者持大股”的原则。长沙市特别强调:这次改革,要确保经营者能持大股。29号文件和3号文件都对改制企业的“股权结构”作出规定:在股本设置时,要向经营层倾斜,鼓励企业经营层多持股、持大股,避免平均持股;鼓励企业法人代表多渠道筹资买断企业法人股,资金不足者,允许3—5年内分期付清(亦即可以以未来红利冲抵)。在以个人股本作抵押的前提下,可将企业的银行短期贷款优先划转到企业经营层个人的名下,实行贷款转股本,引导贷款扩股向企业经营层集中。于是通过改制,3家企业的经营者都持了大股。经济学家就此接受采访说:经营者持大股突破了我国股份制改革一向对“均势股权治理结构”的追求,避免了新的“大锅饭机制”。典型的经营者主导模式必将导致企业治理结构的一场大革命。

显然,“长沙案例”最基本的机制既不是“卖”——正如报道所言,这些上亿元的企业“如果全部界定为国有资产,‘置换’的难度可想而知”。也不是“分”——“国有”的资产并没有分给国民。而是“界定”!所谓“界定”,说穿了就是行政划拨。由于国有资本存量太大难以卖掉,就干脆采用划拨方式径自将其从“国民所有”“界定”为内部人所有,在内部人中又指定老板拿大头。这种类型的改革堪称为“界定”式的改革。这一“界定”只把17年前的或企业创建时的初始投资算作国有,而以这些投资为本滚动产生的“积累”都被“界定”为内部人(“企业集体”)资产。这幺一“界定”,80%(以“湘江涂料”为例)的企业资产便从“国有”帐上消失并转入内部人手中,再经“优惠”赎买,余下的20%国有资产比率又缩水成了6%,连同未进入新企业资本帐内而是上交财政的赎买金,共为12%。亦即88%的原来人们心目中的国有资产“在10天左右时间里”都被大笔一挥“界定”掉了。企业对有贡献的雇员尤其是其中的经营者给予工资外奖励,包括产权奖励虽是市场经济的常见现象。但这种贡献本身不能成为否定企业原有产权结构的理由。一个能干的经理并不能以其业绩为由把股东的企业“界定”为自己所有。除非订有关于股份期权的前约,经理要获得产权奖励,必须由董事会即所有者授予。如今长沙市政府作出了这样的授予,问题在于政府本身只是“全民”资产的看守者而非所有者。试想如果这四家企业是民间公司,董事会会在“10天之内”便把88%的产权让予别人,仅仅因为他们作为雇员干得还不错?如果这些企业是做出“界定”者自己的公司,他们还会这样“界定”吗?这就是产权改革中的一个悖论即“卖方缺位”:产权改革不管是“卖”还是“分”,形式上都可以说是交易行为。但产权改革的目的就是要使产权可交易,如果产权已经可交易,何必还要改革?如果产权不可交易,又怎样改革呢?从逻辑上讲,要交易必先有“卖方”,而卖方就是原所有者。国有资产法理上属于“国民”,政府只是看守这些资产。但如今条件下产权改革却是一场国民无法参与的“看守者交易”,其目的就是要产生“卖方”。然而“卖方”既尚未产生,“交易”又从何进行?在逻辑上解决这个悖论无非只有两种途径,一是把国有资产公平量化给国民,以产生初始“卖方”,然后由他们来交易;二是建立以公共选择—监督机制为基础的委托代理关系,使“看守者交易”成为合法的“代理交易”。这种“看守者交易”居然无需授权也不受监督,因而在合法范围内也不存在这两个规则。这就是“分”与“卖”之外的“界定式产权改革”能够进行而且还堂而皇之的原因。

中国经济时报

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