在世界各国，城乡分治只涉及行政建制与辖区划分以及政府组织与职能的繁简，而与居民的身份无关。市民抑或农民，只是一种职业或居住地的标识，并不存在一种行政上的身份管制或迁徙壁垒。在当代中国，却于城乡分治的行政建制基础之上逐步形成了城乡隔离的二元社会。这种社会制度的核心是僵化的、强制性分类的居民身份制度（户籍制度）。不同的身份享受截然不同的社会待遇，它是由一系列具体制度建起来的，包括：户籍制度、粮食供应制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等，上述十几种制度性的城乡差异，将中国农民置于近乎二等公民的境地。个人没有选择职业和居住地的自由，更没有选择居民身份的权利。市民身份（非农业户口）和农民身份（农业户口）是前定的，子女的户口类别随母亲，如果母亲是农业户口，即使父亲是非农业户口而且是家庭收入的主要来源，子女也只能登记为农业户口；即使子女长期随父亲居住在城市，也无缘改变自己的身份。只有政府才能改变一个人的身份，从而决定他一生的命运。这种城乡隔离二元怎么会发生这种怪事呢？说来不可思议，它的出发点，恰恰是要“保障人民居住、迁徙自由”。这种自由的历史，就是从“保障自由”到失去自由。现行户籍制度的前身是从古代沿袭至今的保甲制度。户口登记制度以户为单位，不同于以个人为单位的公民身份证制度。这种制度有利于家长对家庭成员的控制，而不利于个别家庭成员的迁徙和城市化。但在1949年以前和五十年代初期，它还没有成为政府控制城市人口的工具。1951年7月16日，经政务院批准公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，规定在城市中一律实行户口登记，其第一条指明制定该条例的目的是“保障人民……居住、迁徙自由”。11月举行的第一次全国公安治安工作会议指出：“户口工作的任务是……保证人民居住迁徙之自由。”1953年4月，政务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，并制定了《全国人口调查登记办法》。通过这次人口普查在农村建立了简易的户口登记制度。1954年12月，内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求普遍建立农村的户口登记制度，加强人口统计工作，并规定农村户口登记由内务部主管，城镇、水上、工矿区、边防要塞区等户口登记由公安部主管，人口统计资料的汇总业务由国家统计局负责。1955年6月，国务院发出《建立经常户口登记制度》的指示，对人口的出生、死亡、迁出、迁入等变动登记作了明确规定。1956年2月，国务院指示把全国的户口登记管理工作及人口资料的统计汇总业务，统交公安机关负责。3月，全国第一次户口工作会议规定户籍管理工作的任务是“证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争”。在这一时期，还没有通过户籍制度对人口迁徙加以限制。1954年宪法第三章《公民的基本权利和义务》第九十条第二款规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”1954年至1956年是历史上户口迁移最频繁的时期，全国迁移人数达七千七百万，其中包括大量农民自发进入城镇居住并被企业招工。
户籍制度的普遍建立为政府对基本必需品的统购统销提供了最可靠的保障手段，反过来，粮食等基本必需品的统购统销又为限制人口自由迁徙提供了最强有力的控制工具。1953年11月23日，政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》和《粮食市场管理暂行办法》，规定“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食”：“在城市，对机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应；对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。”1955年8月，国务院公布了《市镇粮食定量供应暂行办法》和《农村统购统销暂行办法》。前者规定：对全国非农业人口一律实行居民口粮分等定量并发给供应凭证的制度，供应凭证分为市镇居民粮食供应证、市镇居民粮食供应转移证、全国通用粮票和地方粮票四种。后者规定：除缺粮的经济作物产区人口、一般地区缺粮户、灾区的灾民外，农业人口一律自产粮食。这样一来，没有非农业户口从而也就没有粮食供应凭证的农民，如果自发迁移到城市中来，首先就会遇到无处觅食的困境。由于粮食统购统销和农村合作化的极速发展极大地打击了农村生产力，降低了农业生产率，政府面临日益严重的粮食短缺，这就使控制城市人口成为当务之急。
1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求通过严格的户口管理，做好制止农村人口盲目外流的工作。1958年1月9日，毛泽东以主席令颁布了全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。根据该条例，户籍管理以户为基本单位。只有当人与住址相结合，在户口登记机关履行登记后，法律意义上的“户”才成立。户分为家庭户和集体户。公民在经常居住的地方登记为常住户口，一个公民在同一时间只能登记一个常住户口。公民在常住地市、县范围以外的地方暂住三日以上的须申报暂住登记。婴儿在出生后一个月以内须申报出生登记，并随母落户。公民迁出本户口管辖区，必须在迁出前申报迁出登记，领取迁移证，注销户口。不按条例规定申报户口或假报户口者须负法律责任。《条例》第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这样就正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，并以法规的形式限制农村户口迁往城市。1958年9月和1962年12月，有关部门先后规定：“对农村县镇前往大中城市”及“中小城市迁住大城市的，特别是迁往北京、上海、天津、武汉、广州等五大城市的”，要加以控制。1977年11月，国务院批转了公安部《关于户口迁移的规定》，确定了户口迁移的主要原则：“从农村迁往市、镇（含矿区、林区等，下同），由农业户口转为非农业户口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。”至此，以城乡二元为基本框架，由特大城市、大城市、中小城市、镇（含矿区、林区等）、市郊镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区、一般农村梯次构成的等级制社会结构便完全成型了。《中华人民共和国户口登记条例》中的有关规定明显地与宪法相抵触，是严重违宪的立法。在1975年、1978年和1982年制定的三部宪法中，更是干脆取消了“公民有居住和迁徙的自由”的规定。
城乡隔离二元社会的形成，是实行优先发展重工业、军事工业的“赶超战略”和计划经济的产物。重工业、军事工业是资金密集型产业，在资金数量相同的条件下，优先发展重工业、军事工业就意味着比优先发展轻工业大幅减少城市中的工业就业人口。世界上许多国家在工业化初期都是优先发展劳动密集型产业，日本从十九世纪八十年代到二十世纪三十年代，工业人均资本拥有量大体呈下降趋势，而中国从1952年到1978年，每一工业劳动力占有的工业固定资产原值增长了四点八倍。据专家估算，如果不实行“赶超战略”，以相同数量的工业资本积累，应能增纳工业劳动力一万七千一百一十三点七万人，而实际只吸纳了八千零九十一万人。同时，政府也不愿意把建设资金花在城市基础设施和安置第三产业就业人口上。五十年代确定的城市建设工作方针是：首先集中力量建设那些有重要工程的新工业城市。至于第一个五年计划中工业建设不多的某些大城市和一般的中小城市，虽然还有许多旧社会遗留下来的不合理的地方和目前还不能满足人民物质文化生活要求的地方，但这些城市只能进行一般的维护检修，基本上不可能进行新的建设。为了集中力量保证工业建设，就是在各个重点城市中，也应以直接为工业生产服务的道路、上下水道、工人住宅等工程项目作为建设的重点。其他的生活福利设施虽然在做城市规划时必须充分考虑，但在建设的步骤上必须分别轻重缓急，必须随着工业的发展逐步地进行。1955年6月，中共中央发出《坚决降低非生产性建设标准》的指示，将城市基础设施作为非生产性项目，要求压缩投入，降低标准。如果放任农民自发流入城市生活居住，势必增加对城市基础设施的要求，分散直接为工业生产服务的建设资金。在另一方面，由于统购统销以工农业产品剪刀差形式损害农民利益（有人估计1954—1978年间总额达六千亿元，超过名义上的农业税两倍），导致农业生产发展缓慢甚至倒退，对城市居民供应足够的粮食成为政府难以承受的沉重负担。陈云曾说：“农村能有多少剩余产品拿到城市，工业建设及城市的规模才能搞多大，其中关键是粮食。”这就促使中国政府把计划经济的苏联模式发展到一个极端，即把生产要素诸因素中最活跃的因素劳动力也完全纳入计划管理。事实上，户籍制度对人口迁徙的控制是被动的，从属于国家劳动就业的计划分配。政府对城市人口机械性增加的控制主要是通过国家劳动计划，而户籍管理则是保证这种计划控制得以有效实施的行政工具。
1955年5月召开的全国劳动局长会议决定，建立国民经济各部门劳动力统一招收和调配制度。继五十年代初把从前政权接管人员“包下来”之后，1956年国家又把公私合营企业的职工（包括转变为职员的前资本家）“包下来”。这时，高等院校和中等专业学校、技工学校的毕业生已经由国家统一分配工作，复员转业军人也由国家统一安置。于是在1955年至1957年间，基本形成了“统包统配”的劳动制度。这种制度不仅控制劳动力的“量”，而且控制劳动力的“质”。“文化大革命”期间，为了加强城市中的社会控制，消除“不安定因素”，先后把一千六百万城市知识青年下放农村，又从农村中招工一千多万人，实行了一次以文化程度低的劳动力对文化程度高的劳动力的大置换。在“统包统配”制度下，国家对城市中每年新成长的劳动力承担了安排就业的义务，用统一招收的方式将他们分配到企业和其他机构中；对于国家安排就业的人员，则由企事业单位负责提供各种福利，并不得随意辞退。这样，由国家“包下来”并通过单位享受“高福利”的城里人（非农业户口），便成为农民可望而不可即的“城市贵族”。1957年12月13日国务院《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》明确规定：城市“各单位一律不得私自到农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民”，甚至连“招用临时工”也“必须尽量在当地城镇招用，不足的时候，才可以从农村中招用”。每年“农转非”的指标，国家控制在当地非农业人口的千分之一点五，只有特别有门路的农民，才可能一跃而跳过龙门，受到被公家“包下来的”恩宠。秦晖指出：在当代中国，农民与非农民的界限既不是在种田人与不种田人之间，也不是在大型聚落（“城市”）和小型聚落（“乡村”）之间，而是在两个世袭或准世袭的身份等级之间：农民就是那些非经特别批准便只能世代属于“农业户口”者，而非农民就是世代拥有“非农业户口”者。“外部权势的分配”使农民作为一种凝固性的身份性群体被整合进社会。身份的划分是非竞争性的，不依赖于个人的努力或机会，而是一种“传统的安排”。因此，身份制的社会必然是个人权利极不发达的社会。
身份制与城乡隔离二元社会的形成，导致城市化的严重滞后。在六十年和七十年代，发展中国家的城市化突飞猛进，中国的城市化却在原地踏步。特别是在六十年代初和“文革”期间，城市化人口还曾两度大幅下降。根据一些学者的研究，分别用IU比和NU比代表以就业比重和人口比重表示的工业化率与城市化率之比和非农产业化率与城市化率之比。1950年以来，发达国家的IU比和NU比基本都低于零点六和一点二，发展中国家也基本低于零点五和一点二；而中国1978年的IU比和NU比分别为零点九七和一点六五。也就是说，其他国家工业就业人口每增加一个百分点便相应增加两个百分点的城市人口，而中国增加一个百分点的工业就业人口相应只能增加城市人口一个百分点。由此而产生了制度性的城乡两地“夫妻分居”社会问题，影响到几千万人的家庭幸福与生活质量。如果用工业净产值占国内生产总值的比重来表示工业化率，问题就显得更加严重了。据国际比较，发达国家和发展中国家在工业化和城市化过程中，一般城市化率（城市人口占总人口比重）均高于工业化率；低收入国家高二个百分点，中下等收入国家高二十一个百分点，高收入国家如美国1970年高出五十个百分点，而中国1978年的城市化水平竟低于工业化水平三十一点五个百分点。中国科学院国情分析研究小组将城市劳动生产率与乡村劳动生产率之比定义为“城乡二元结构比率”。他们发现，按净产值计算该比率从1952年的一点六零提高到1978年的六点三八。由此而导致的城乡人均收入之巨大差距是史无前例、举世无双的，欧美国家没有出现过，苏东国家没有出现过，日、韩及中国的台湾地区也没有出现过。而且，通过对农民的“超经济剥削”而集中到城市中来的财富，并没有使“城市贵族”真正过上富裕的生活。国有资产的资金产出率日益下降，重复建设、无效投资比比皆是，仅一个三线建设，无效投资即达三百多亿元。城乡隔离二元结构通过阻断劳动力市场的自由流动，几十年来在经济效益上至少损失了十几万亿元现价人民币，这还不算它对政治民主、社会公正和人伦道德所造成的无法弥补的损害。
中共十一届三中全会后，对人为遏制城市化危害性的认识日益加深，政府开始逐步放松对人口迁徙的严格控制。首先终止了荒谬的逆向运作，结束了知识青年上山下乡的运动，解决了落实政策人员、返城知青和精简下放干部、职工在城市落户的问题。“农转非”的控制指标，从不超过当地非农业人口千分之一点五，调整为千分之二。1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合下发了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，凡是符合条件的专业技术干部（高级专业技术干部，年龄在四十岁以上、工龄二十年以上的中级专业技术干部，有重大发明创造，在科研、技术以及专业工作上有特殊贡献的专业技术干部），其家属“可采取分批、分期的办法”迁往城镇落户，不占公安部正常审批的控制比例。此后又陆续出台了几十项“农转非”政策，解决了党政处级以上干部、军队和政法系统干部、煤矿井下职工、三线艰苦地区职工、远洋船员等多类人员的家属迁入城镇落户或在原籍“农转非”的问题。从1984年到1988年的五年中，“农转非”人口累计达四千六百七十九万人。1984年1月1日，中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》指出：越来越多的人离开耕地经营，转入小工业和小集镇服务业，“是一个必然的历史性进步”，“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定：凡申请到集镇（指县以下集镇，不含城关镇）务工、经商、办服务业的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口，发给《自理口粮户口簿》，统计为“非农业人口”；粮油部门要做好加价粮油的供应工作，可发给《加价粮油供应证》。至1986年底，在不到三年时间里，全国办理自理粮食户口多达一百六十三万余户，计四百五十四万余人。此外，各地还陆续自行办理了集资性“农转非”。到1992年上半年，据公安部对十七省区九百五十个县市的不完全统计，共办理收费“农转非”户口二百四十八万人。针对这种混乱情况，同年8月，公安部代拟了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，征求各方面意见。从10月开始，广东、浙江、山东、山西、河北等十多个省先后以省政府名义下发通知，并着手试行。“当地有效城镇户口”的实行范围是：小城镇以及国务院或省级政府批准建立的经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区，重点是县城以下的集镇。办理的对象是：投资外商的国内亲属和聘用的管理人员、生产骨干及其直系亲属，投资内商所聘用的管理人员、生产骨干及其直系亲属，购买商品房和自建房的国内居民及其直系亲属，符合现行“农转非”政策因受指标限制不能在城镇入户的人员等。各地可根据需要适当收取城镇建设配套费（配合现行“农转非”政策者除外）。对办理了当地有效城镇居民户口的居民，按城镇常住人口进行管理，统计为“非农业人口”，因其证件的印鉴用蓝色，故也称为“蓝印户口”。自理口粮户口纳入蓝印户口的管理范围。
1998年7月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》提出：（1）今后实行婴儿落户随父随母自愿政策，对以往出生并要求在城市随父落户的未成年人，可以逐步解决其在城市落户问题。（2）放宽解决夫妻分居问题的户口政策，对已在配偶所在城市居住一定年限的公民，应根据资源的原则准予在该城市落户。（3）男性超过六十周岁、女性超过五十五周岁，身边无子女需到城市投靠子女的公民，可以在该城市落户。（4）在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。文件要求各省、自治区、直辖市政府结合本地发展情况和综合承受能力，制定相应的具体政策，并强调对于在城市落户的人员，不得收取城市增容费和类似增容费的费用。这是1978年以来户籍制度改革迈出的最大的一步。
尽管采取了上述一系列的宽松措施，在允许公民在国境内自由迁徙方面，中国要与世界通行准则接轨，仍然相距遥远。而且，不时地还会出现一些回潮。1989年10月，国务院在当时的政治经济大背景下，发出了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，实行计划指标与政策规定相结合的控制办法，即：各地审批“农转非”必须严格控制在国家下达的计划指标范围内，符合政策规定没有指标的，暂缓办理，有指标而不符合政策规定的，不予办理。广东省有城镇常住待定户口人员二十万余，本来可以按占非农业人口千分之零点五的比例，每年解决其中一部分人的城镇户口，国家对“农转非”实行计划管理，统一下达控制指标后，这些“黑人黑户”就成了“永久牌”，完全无望在国家计划指标中占据一席之地。
迄今为止，中国城乡居民之间的身份壁垒尚未打破，二元社会也还没有转变为一体化社会，而是暂时处于“三元社会”的过渡状态。这三元分别是：持有非农业户口的市民、无户口或持有农业户口而长期居住在城镇的准市民，以及农村居民。据1990年全国人口普查数字，全国人户分离（在本地居住一年以上、常住户口在外地，或在本地居住不满一年、离开户口登记地一年以上）的有四千四百七十六万人，各类常住户口待定人员（即已有新常住地而无任何户口登记的“黑人黑户”）二千七百一十五万人。据公安部《一九九七年全国暂住人口统计资料汇编》，同年6月30日24时，全国登记暂住户口三千七百二十七点五万人，其中在农村务农者仅一百五十三万人。另有几千万城镇中的流动人口没有进行任何一类的户口登记，例如建筑包工队中的小工等。所谓准市民阶层，就是由以上几类人构成的。他们在城镇的各种经营活动中作为纳税人向国家交纳了税费，却不能享有市民阶层的各种权益和待遇，当然更谈不上享有在城镇中选举和被选举的自治权利。
然而，曙光毕竟已经出现。1993年，国务院户籍制度改革文件起草小组在草拟户籍改革总体方案时确认，改革的最终目标是取消多种性质的户口类型，废止“农转非”制度，实行全国统一的中华人民共和国居民户口，建立以《户籍法》为基础的科学完备的户籍管理体系。9月30日，国务院研究户籍制度改革问题的会议认为改革势在必行，并肯定了上述改革方向。1998年底，中国政府签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》。该公约第十二条第一款明确规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”鉴于“依法治国”已经写入了修改后的宪法，人们没有理由怀疑中国政府在国际上的这一庄严承诺。城乡二元社会必将成为历史，公民平等权利在中国大地的实现已为期不远了。文章来源：原载《书屋》2003年第5期
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《书屋》2003年第5期