张千帆:如何对付外来病毒?美国联邦制的启示

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更新于2020年2月5日 04:15 北京大学宪法学教授 张千帆 为FT中文网撰稿

卡多佐大法官在1935年的判决中指出:“联邦宪法基于的理论是,各州人民必须沉浮与共,并在长远看来,繁荣和拯救在于联合而非分裂。”

新冠肺炎病毒肆虐,武汉等湖北多地“封城”,“武汉”几成“病毒”标志,全国弥漫着“闻汉色变”的恐慌。各地对武汉人、湖北人避之唯恐不及,外地酒店普遍拒绝持武汉或湖北身份证的客人入住。湖北邻省的农村普遍采取堵路、封村的办法,严防外地人员进入,洛阳则对湖北牌照车辆执行“劝返”。已经出省的湖北人或来自湖北的返乡人员普遍遭到隔离乃至驱逐的待遇,不少社区公布了针对湖北返乡人员的举报电话,有的甚至不让返乡人员进门,有的则用木板或金属管封死返乡人员的住处,或在住户门口贴封条、挂横幅,明示这些住户的武汉接触史。灾难面前,地域歧视正在以防控病毒的名义大行其道。

由于新冠肺炎病毒的高传染性,不难理解各地居民和政府的恐慌。虽然突如其来的封城决定严重影响了武汉等地市民的日常生活和基本自由,这样的决定在法治国家应当通过合法程序宣布地方紧急状态才能得以实施,我也未必反对封城,因为我们毕竟无从知道疫情的真实严重程度。从官方公布的数据看,虽然存在武汉人到了外地或外地人经过武汉得病的报道,但人数似乎很少,武汉人在外地传播给外地人的事例更少。然而,从一些现场报道来看,不能排除武汉等地感染病毒乃至死亡的人数远超出官方数据的可能,封城有可能是控制病毒传染的不得已之举。我的问题是,武汉封城和各地对湖北人的封堵给人的第一感觉是“各家自扫门前雪”、“自己的问题自己解决”;现在武汉人成了“问题人口”,一定比例的武汉人是病毒携带者,不要在全国到处乱跑去“祸害”其它地方的人。似乎在许多人看来,封城的目的是让疫区“自生自灭”。这不禁让我联想起美国联邦最高法院一项关于废品处理的判决。

就在中国改革元年——1978年的“废品倾倒案”(Philadelphia v. New Jersy),美国东部小州新泽西的法律禁止任何在州外产生或收集的固态与液态废品进入州内的废品处理场。州内的私人废品处理商和与之签约的几个外州城市提出挑战,认为这项法律违反了联邦宪法第1条第3款中的“州际贸易”条款。在法庭上,新泽西州给出的辩护理由是,按照现有速度,本州的废品处理场地将在几年内被耗尽,而开发新的场地将引起环境问题。新泽西州最高法院认为州法促进了重要的健康与环境目标,而对州际贸易的实际影响微乎其微,因而肯定了州法的合宪性。然而,联邦最高法院判决州法违宪,因为废品也是属于州际贸易的“商品”,而各州无权仅根据地方需要,即禁止私人运输和销售其所占有的贸易商品。既然新泽西州法在文字上已明确体现出地方保护主义,法院判决这项法律在“本质上无效”。当然,新泽西州保护健康与环境的目的是合法的,但它采取的手段使之隔绝于全国经济市场之外,因而违反了宪法的贸易条款。

我在课堂上讨论这个案例的时候,许多同学都想不通:难道自家还不能拒绝别人家的垃圾埋到自家后院?美国联邦制不是很重视地方自治的吗?地方怎么连这点自主权都没有?是的,联邦制确实非常重视地方自治,联邦宪法实质上是地方自治的宪法化。美国各州不仅选举产生自己的州长和议会、制定自己的法律,而且还制定自己的宪法、决定自己的制度——当然,不能实行帝制、奴隶制。联邦宪法第十修正案还明确规定,州有“剩余立法权”:凡是联邦宪法没有授权给联邦立法的权力,都属于各州;如果联邦在属于州权的领域立法,一律违宪无效。然而,各州自主权再大,也不是“独立王国”,也不能没有章法。联邦制的基本宗旨是,中央和地方的权力关系不是命令和服从,而是法律和法律之间的关系。如果州法行使了宪法禁止其行使的权力,也同样违宪无效。联邦宪法第1条第3款中的“州际贸易”条款本意是授权联邦调控超越一州范围的贸易,但最高法院从中读出了禁止各州自我保护、相互歧视的意思。

简言之,州际贸易条款所否定的正是“以邻为壑”、“各家自扫门前雪”的思维。不错,各州确实对于本州事务享有完全的自主权,但是一旦涉及州外的人和事,那就不能忘记联邦是一个法律统一的国家。一件商品进入全国市场之后,各州只能任其自由流通,而不能将其拒之门外。联邦最高法院在这个领域判决了大量案例,一个总的原则是:各州既不能把“好东西”保留在州内,也不能拒绝接收来自州外的“坏东西”。垃圾废品是坏东西,但也是全国流通的“商品”,只不过价值为负。这些“商品”来到新泽西,想必不是空手白来,而是和新泽西签订了合同、支付了补偿。如果新泽西地少,自己填埋垃圾都成问题,那完全可以把自己的垃圾通过全国的垃圾市场运往别处,或抬高本地废品处理的成本,让周边的垃圾流向成本更低的地方,最终让市场实现资源的最优配置。总之,最高法院的判决下来,至今已40余年,新泽西美丽依旧,并没有变成一个污秽不堪的垃圾城。

遇到灾难,各州更不能关起门来“独善其身”。1929年的大萧条对美国经济创伤至深,各州对于稳定州内经济焦头烂额、自顾不暇。大萧条时期,一些州牛奶严重过剩、价格过低。为了稳定州内牛奶市场价格,纽约州制订了《牛奶控制法》,授权“牛奶控制委员会”规定最低牛奶价格,并禁止在州内销售以低价买来的外州牛奶。在1935年的“牛奶价格案”(Baldwin v. G.A.F. Seelig, Inc.),联邦最高法院一致判决州法无效。纽约州对州际贸易商品规定最低价格,在效果上等同于关税建立的“敌视性贸易障碍”,而这在美国联邦体制下是绝对不允许的。纽约州不得为了促进本州奶农的经济福利,而拒绝接受来自外州的商业竞争。如果法院对这类“州权”广开大门,那么民族团结将迅速寿终正寝。卡多佐大法官在判决中精辟指出:“联邦宪法基于的理论是,各州人民必须沉浮与共,并在长远看来,繁荣和拯救在于联合而非分裂。”

由此可见,联邦制同时有自治和集中两面。一方面,地方对于保护本地的健康、安全、卫生等公共利益确实享有很大的自主权;另一方面,地方不能自我保护“过头”,歧视外来人口或物资。地方画地为牢、为所欲为的,不叫联邦,叫“地方割据”。中国国内有些别有用心的势力污名化联邦制,把联邦和分裂划等号。事实当然恰好相反:正是在充分保护地方民主自治的基础上,大国联邦才能更实质性地维护统一;反而在一个央地权力关系处于丛林状态的大一统体制,最容易发生地方割据。1月23日武汉封城之后,各地对湖北人围追堵截的众生相已然验证了这一点。

当然,病毒带有传染性,不能等同于牛奶或废品,封城作为疫情控制措施或有一定合理性。但人们的正常预期是,在一个中央高度集权的单一制国家,全国的医疗资源能马上集中投入疫区。然而,十多天过去,这一切并没有发生,武汉等地依旧面临缺医少药、没有床位、众多疑似患者只能回家等待、甚至医护人员都得不到有效防护的困境,极易酿成地方性人道主义危机。放眼全国,北京、上海等地则虽有感染,却远没有达到医疗资源紧缺的地步,大量可被用于救援疫区的物资出于种种原因被闲置和浪费,即便运送到疫区的大量物资也因为救援途径的官方垄断而没有被及时分配到救援一线。也许上海人会说,上海的资源要留给本地人享用,说不定今后上海的感染人数还会增加呢?问题是,武汉等地现在就靠这批资源救命,总不能见死不救?生命是等价的,我们不能因为自己今后可能面临风险,就扣留自己的同胞赖以生存的关键资源,更何况这种风险只是虚无缥缈的臆测。

我并不主张马上解除封城——尽管逃生是人的本能和自然权利。但如果武汉等地的药物、病床、口罩、防护服等基本物资持续处于短缺状态,湖北本地以及来自外地的有限医疗资源不足以解决迫在眉睫的人道危机,那么中央有义务以安全的运输方式将武汉等地的病毒感染者分流到北京、上海等医疗资源相对丰厚的省市,让他们得到有效的医治,而这些地方必须接纳、不得拒绝。这也许会给这些地方尤其是其医务人员带来一点风险,但这是一个统一国家所必须兑现的基本承诺。官方宣传每天都把“国家统一”放在无以复加的至高位置,但是如果一方有难即八方推诿,“统一”又体现在何处呢?

真正的统一只有建立在社会契约的基础上。事实上,“联邦”(foedus)的原意即是“盟约”。最根本的约定不只是地方和地方或地方和中央的约定,而是人民之间的约定。国家犹如一个大保险公司:今天我有灾,你来支援我;明天你有难,我来救助你。如果我这次有事,你不来,那么下次你有事的时候,就自己等死吧——这明明是一个各自为战、人人自危的互害丛林,哪有一点“国家”的样子?真正的国家是一群正派人之间的基本约定:我尊重你的权利——至少生命权,以换取你对我的生命和权利的尊重。没有这个基本契约,你我都是“国家”之下朝不保夕的奴隶。

武汉肺炎是一场灾难,但也可以是这个民族获得重生的一次机会。虽然武汉人携带病毒的比例高于其他人,他们应当得到其它地方的合理与公平对待;我们要共同对付的是病毒,而不是武汉人或湖北人。对于脱离疫区不到14天的人员,需要进行必要的隔离和检测,但不能以此作为地域歧视或各种过度防控的借口。对于有必要临时封锁的疫情严重地区,必须让救援物资源源不断地自由流向最需要的救援前线;如果患者数量已经超出湖北当地的医疗承载限度,各地都有义务以安全的方式接纳和救治湖北患者。

归根结底,国家应该是一个自治互助、权利共享的共同体。我们是否生活在这样的国家,不仅取决于掌权者如何处置这次危机,也取决于我们自己的行为和态度。

(注:本文仅代表作者个人观点。责编邮箱[email protected]

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