一个超级大国为什么崩溃（115）
赤色帝国覆亡之（68）
在苏联70多年的历史中，苏共、最高苏维埃和苏联政府的关系和决策功能经历了一系列的变化过程。在这些变化过程中，苏共的作用虽然体现得十分明显，但也有弱化时期。这种弱化时期呈两极: 一是在个人权力无限的斯大林时期，一是在个人权力有限的戈尔巴乔夫时期。
斯大林执政后在理论上一直强调党的领导作用，但实际上党的领导作用在1930年代初期至50年代初期越来越弱化，决策功能并没有明显地体现出来。原因在于斯大林越来越将党的决策职责抛在一边，越来越实行个人专断；而且斯大林在兼任苏联部长会议主席之后，党的决策功能衰退情况就更加严重——他主要通过政府系统实行决策贯彻和方针体现。斯大林时期，将近13年没有召开党的代表大会，党的中央委员会很少召开，中央政治局会议也是如此。在这种情况下，党的领导决策功能根本无法体现。这期间党的高层决策系统实际上处于“休眠”和“被抑制”状态，决策系统完全被个人化了。个人代替党的决策机制对党和国家重大问题进行决断，这就不可避免地出现一系列严重问题，这种决策状态很不正常，也很危险。这就是斯大林得以专横跋扈的体制因素。
另一个时期就是戈尔巴乔夫时期。戈尔巴乔夫没有斯大林那样高的个人权威和至高地位，他不可能以自己的决策来代替党中央的决策，他只是将苏联的最高决策支点和重心由党的系统转移到苏维埃系统，这也是弱化苏共领导决策功能明显的表现。
苏联国家立法机构的决策功能也有很大的变化。长期以来，它处于“像皮图章”的位置，实际上处于十分尴尬的政治地位，因为苏共长期以来实际上取代了苏维埃行使国家最高权力。不过，应该看到，不同时期苏维埃的决策功能的体现是不同的。列宁与斯维尔德洛夫配合默契，将俄共(布)中央、俄罗斯中央执行委员会和俄罗斯联邦人民委员会的职能发挥得比较和谐。但是，这种配合默契不完全是机制上的和谐，更多的是“人”的配合默契。斯大林时期，就连党的决策功能都被弱化了，苏维埃的决策功能更是无法体现。赫鲁晓夫上台之后苏维埃的地位有所上升，但并不到位，因为赫氏主要着力于恢复党的决策功能。赫鲁晓夫时期党的代表大会、中央全会和中央政治局的地位和决策功能都得到了发挥。但在赫氏执政前期，虽然比较注意发挥党的决策机制的作用，但到后期他的个人决策情况日益严重。到了勃列日涅夫时期，苏维埃的地位和作用又得到了加强，但由于勃氏没有从机制上进行改革，所以，苏维埃的决策功能也不可能得到正常体现。
苏维埃决策功能超常发挥是在戈尔巴乔夫时期。戈氏上台后，根据列宁的“一切权力归苏维埃”的思想，提出扩大苏维埃的决策功能，加强苏维埃的政治地位。他逐渐将苏联高层的决策机制由党的系统转变到苏维埃系统，自己兼任苏联最高苏维埃主席团主席。戈氏这一举措产生的后果是:
第一，实际上取消了苏共的最高决策权，使党的决策系统处于瘫痪状态。而失去党的决策系统，戈氏也就失去了强有力的决策机制的支持。不仅如此，苏共的决策体系是与决策贯彻体系相配套的，苏共具有这方面强有力的功能，戈氏一旦抛置不用，后果可想而知。第二，最高苏维埃就其政治功能的本质含义来说，最重要的就是议政、立法和监督功能，指望在最高苏维埃中进行迅速有效的决策是一种幻想，因为苏联的政治体制规定缺乏这方面的决策功能。特别是它缺乏决策贯彻系统，即使作出了可行的决策，也不可能顺利地贯彻下去。当戈氏后来因此撞到南墙时，他并不回头，而是继续向前，干脆实行总统制，其用意就是加强国家的决策权力和推动决策的贯彻进程。
回顾苏联政府的决策功能就会知道，苏联政府的决策功能一直比较强。布尔什维克党上台后，以列宁为首的人民委员会在处理国家事务方面体现出很强的决策能力和决策贯彻能力，虽然重大决策是由党中央政治局作出，但是，许多决策是党和政府联合制定并联合加以贯彻。在斯大林时期，苏联政府的决策功能也得到了正常发挥，至少比党的决策功能要发挥得好。斯大林长期担任部长会议主席，大力推动决策贯彻的进程。那时在党和政府发布决议时，总是将政府放到党的前面。如1931年1月15日苏联人民委员会和联共(布)中央公开信、1932年3月3日苏联人民委员会和联共(布)中央《关于在伏尔加河上建设水电站》的决议、1938年12月28日苏联人民委员会和联共(布)中央《关于整顿劳动纪律、改进国家社会保险办法以及同这方面的营私舞弊行为作斗争的措施》的决议、1940年12月29日苏联人民委员会和联共(布)中央《关于发展苏联锻压机器制造业》的决议，等等。斯大林的亲密助手如莫洛托夫、马林科夫、卡冈诺维奇和贝利亚等人在国家政府部门都有很高的职务。赫鲁晓夫执政后，由于党的决策系统逐步发挥作用，党对政府的控制也越来越明显。为了推行改革，赫氏通过党的系统对政府大力进行督促和推动，在一定程度上与政府系统形成了矛盾和斗争，有时还很激烈。一开始是以赫氏为第一书记的党的系统与以马林科夫为首的政府系统之间展开斗争，后来当马林科夫辞去部长会议主席之后，赫氏与新任部长会议主席布尔加宁也发生了矛盾和分歧。实际上，赫氏主持党的系统与马林科夫主持的政府系统之间的矛盾和斗争，一方面表现为大力改革和小步前进之间的分歧，另一方面也反映出赫氏竭力对政府进行控制，将党的指挥范围直接扩大到政府系统所造成的政治摩擦。党的决策系统与政府决策系统的矛盾和斗争给苏联政治运行带来了不稳定的因素，最后，赫氏是以自己兼任政府首脑职务的办法来解决这个问题的。
关于美国和苏联政府机构与政党的关系问题，《超级大国——苏美对比》论述如下:
两个超级大国的政府都分成选举产生的立法部门和行政部门。在立法部门，当选的领导人向当选的议员提出方针政策和建议，由议员讨论并投票决定；在行政部门，在当选的一个或几个领导人的最高领导下，由被任命的官员组成的庞大而复杂的官僚机构在各级政府贯彻执行已通过的方针政策。在两种制度下，政策都从政治领导和行政官僚机构产生，虽然苏联的领导人作为政策制定者来说显得更为重要，他把指示下达给官僚机构；而美国行政机构是更多的立法的源泉，它把制定的法律呈交政治领导人。
美国两党制的一个特点是，当选的总统负责领导政府的行政管理部门，他可能并且常常同选出的立法机关不属于同一个政党，在立法机关中也有一个政党控制参议院，另一政党控制众议院的情况，这就更增加了关系的复杂性。这类特殊现象会使一些需要采取紧急行动的问题搁置下来，无法进展。苏联由单一的政党控制所有立法和行政机构，因此不会发生美国那种情况，党的领导人一旦同意某项政策，对这个政策的批准就不再有实际的阻力了。
选举方式
两国的选举机构都采用不记名投票方式实行普选制；不过美国有一些州规定选举人要能读能写以及其他条件。在苏联，不记名投票实际上是个缺点。由于每个地方只规定一个候选人，所以几乎所有的选民都把选票不加任何标记就扔进票箱，并不履行规定的投票手续。
选择和提名候选人是党的一项任务，两国的各党派和利益集团都在幕后活动进行遴选。主要的差别是，在苏联只出现一个人的名字作为“共产党和党外”所提出的人选，不会有其他候选人。在美国，初选一般只由党员投票，或有时由不加限制的公民投票，选出党的候选人。但是，总统候选人是由各州的代表大会选出的。这些代表通常由州的党组织挑选，不必向普通党员征求意见。有些州举行初选，由公民投票推选争取提名的候选人，但这种投票并不总是被认为对代表有约束力。从初选的投票可以看出各候选人情况的好坏，但民意测验被认为更能起到这样的作用。
立法机构
华盛顿的国会议员和莫斯科的最高苏维埃代表一经选出，他们的经历就截然不同。美国国会议员大部分时间住在首都，作为一个自由而独立的代表进行活动，他同其他议员串连，会见在院外活动的说客，参加辩论，向国会提出议案，而且他的薪俸很高。苏联最高苏维埃代表只有一年两次短期呆在莫斯科，听领导人作报告，然后就返回原地，不拿任何报酬。他无权倡议立法，并且对领导人提出的法案没有批评权。他们开展的辩论内容从一味颂扬党和政府的政策到尖锐地批评工作中的缺点。
在两国制度中，立法委员会的工作比正式辩论更为重要，因为常常带有实质性的问题变动要在这里制定成法案。国会的各委员会不仅要检查并修改法案，而且要调查行政机构的工作情况。而最高苏维埃各委员会令人感到意外地也具有某些相似的权力和职能。
行政机构
在美国，政府的行政管理部门由总统领导和遴选。总统从工商界高级人士以及职业政治家和行政官员中间挑选出各主要管理部门的领导人，由参议院批准，但这些人员不能同时担任立法机关即国会的议员。
在苏联，行政管理部门由部长会议主席领导，他本人由最高苏维埃从代表中遴选。一经选定，他便组织政府即部长会议，并提请最高苏维埃批准。部长会议还包括国家各部门的领导人，但由于依照官职包括各加盟共和国各个部长，所以规模很庞大，1970年达到95名之多。美国内阁只有12名部长，但另外还有许多供总统咨询的联邦机构的头头以及总统的白宫幕僚。
两国部长以下设有庞大而复杂的官僚机构。苏联的官僚机构由于必须管理全国经济和社会生活的各个方面，必然要比美国的官僚机构庞大而复杂。在美国，私人公司行使一些政府职能，比如健康保险、退休金、税收等等。工会也是由私人管理的一个重要领域。不过，公共管理机构已经日益对私有部门扩大其监督的权力，成立了一些重要的联邦机构，如联邦贸易委员会、联邦动力委员会、食品和药品管理局以及其他许多机构。这是美国制度正在接近苏联的范围广泛的国家官僚机构的方式之一。
苏联制度实际上有两个平行的官僚机构，因为党在各方面都同样进行国家的一些工作，但党组织主要是个制定政策和提供咨询的机构，国家官僚机构则具有行政管理的职能。这可能是不可缺少的，因为国家官僚机构自然带有有保守思想和暮气。党有许多生气勃勃的积极分子，需要他们来激励、诱导和说服政府机构推行党的政策路线。如果苏联报纸对国家官僚机构的批评是可以相信的话，那么它就是被斥责为“拖拉无能、组织涣散、计划重叠、人浮于事”的。
任免制度是美国政府的一个突出特点。在其他国家，行政管理工作一般由永久性的官员担任；而在美国，政府改组以后，行政管理工作就要作为党的胜利品进行分配。在联邦一级，受影响的数字有下降趋势，但在州一级，有些州的政府机关不管哪一个党掌权，都忠实无私地为公众效劳，不参与任何党派活动；另一些州则在另一党掌权时，除了受联邦保护的部门以外，几乎完全换上一套新的人马。
苏共在国家政治生活中具有最高决策权，这一点是毫无疑义的。这个特点是西方民主国家的政党永远不可能具备的。列宁指出: “我们的党是一个执政党，党的代表大会所通过的决议，对于整个共和国都是必须遵守的”。列宁还指出: “例如我们共和国的任何一个国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题。” 斯大林继承并深化了列宁的这一思想，他说: “在我们苏联，在无产阶级专政国家里，我们的苏维埃组织和其他群众组织，没有党的原则性指示，就不会决定任何一个重要的政治问题或组织问题——这个事实应当认为是党的领导作用的最高表现。” 斯大林还指出: “无产阶级群众组织的任何一个重要决定都非得有党的指示不可，这是完全正确的。” 这些言论都表明: 苏共为苏联全社会规定发展方向，制定大政方针；苏共具有最高决策地位和决策功能；其他一切政治组织和社会机构都要服从苏共的决策。这种一党专制的地位和功能是西方政党不可能具备的。
问题在于，党如何领导苏联社会，通过何种方式来贯彻党的方针路线。在实践中，苏共代替国家机关行使国家权力，造成了一系列问题。事实上，苏共夺取政权之后，就在“党治”和“法治”问题上形成了误区。
列宁虽然明确表示苏共是执政党，但同时也指出，“在党的代表大会上是不能制定法律的”，党要在法律范围内行使自己的执政权力。这也许是列宁的言不由衷之辞。而斯大林在这个问题上的矛盾观念表现得十分明显。
斯大林虽然批判了季诺维也夫和加米涅夫提出的“党治”思想，但他并未在理论上强调党应该在国家法律范围内实施领导。不仅如此，在斯大林看来，“我们布尔什维克党是执政党，执政党的情况就完全不同了。这种政党的口号不是单纯的鼓动性的口号，而是一种更重要得多的东西，因为这些口号具有实际决定效力，具有法律效力，应当立即予以执行。我们党不能提出一个口号，然后又把它搁置起来不去执行。” 斯大林认为党的指示具有“法律效力”，这是赤裸裸的以党治国的论调。
由于苏共长期将自己凌驾于国家法律框架之外，这就产生了一个问题，即依据什么规范和社会准绳来领导国家。正是因为苏共没有解决这个问题，所以，苏联的法律很不规范健全。法律体系弱化的结果，必然会造成政治上的极端现象泛滥成灾。长期以来，苏共不是在苏联宪法和法律制约范围活动，而是使自己成为不受法律制约的政治力量。对此，戈尔巴乔夫指出: “现行的政治机制几十年来不是在法律范围内组织社会生活，而主要是执行强制命令和指示。” 调节国家和社会生活的第一准则不是法律，而是行政命令和个人意志。这就使苏联在1930一40年代屡次出现大规模镇压和目无法纪的行为，造成了极其恶劣的影响。
一位苏联学者在1988年6月28日的《真理报》提出这样的反思: “国家和党的多数不幸事件起因于苏共在社会政治结构中的地位在宪法上规定得不够明确。苏联的全部权力属于人民，同时又承认党是苏联社会的领导和指导力量。须知，这两个论点目前只能在口头上并行不悖，况且即使从形式逻辑看来，这种论据也是不太有说服力的。现在，党独自建立组织，作出对全社会来说最重要的决策，在中央全会、代表会议和代表大会上由自己对自己的活动作出评价。这种评价自然就成了自我评价，而且首先是党的领导评价。关于二十年代的停滞时期，社会是过了这么长的时间才了解到的；而关于斯大林搞的恐怖活动及其规模，则是在半个世纪之后才了解到的……这就不足为奇了。” 这位学者提出的问题一是权力属于人民与党的领导在逻辑上是说不通的，二是党的自我评价往往是片面的，不能反映事实真相。“国家的不幸事件”之所以屡屡发生，原因或是党的领导(即权力属于党)，或是权力属于人民，二者必居其一。斯大林的恐怖活动，在权力属于人民的国家是不可能发生的。
1919年3月，俄共(布)八大明确规定，党在宪法范围内行使自己的权力、贯彻自己的决定。1977年苏联宪法规定: “国家机关、社会团体和公职人员必须遵守苏联宪法和苏联法律。” 看来，理论上的原则是十分清楚明确的，但缺乏贯彻这些原则的具体运行机制和规范。
为了让权力属于人民，戈尔巴乔夫试图改革高度集权的政治权力结构。开始时，他想在一党制的框架下建立一个新的政治多元化的政治体制。他提出的政治改革的目标是: “尽一切可能使千万劳动者不是在口头上，而是在行动上参加国家的管理。” 他的思路是: 一、“还权于苏维埃”，把苏联的权力重心由党的系统转到苏维埃系统。他明确指出: “任何一个国家问题、经济问题或社会问题，不能越过苏维埃加以解决。党的政策——经济政策、社会政策、民族政策——都应当首先经过人民代表苏维埃这个人民政权机关彻底执行。” 他还说，不允许党中央取代高层政权机关和管理机关。“党委会不能作出含有对国家机关、经济机关和社会组织直接指示的决定”。由此出发，苏联改组党的机构，放弃党的机关按管理部门相应划分的做法。二、建设法治国家。戈尔巴乔夫说: “法治国家的主要标志是要切实保障法律的最高地位。任何一个国家机关、公职人员、集体、党组织或社会团体，任何一个人，都必须服从法律。”
为了推进还权于苏维埃，戈尔巴乔夫建议各级党组织的一把手担任同级苏维埃主席。他认为，一方面这将会提高苏维埃的威信；另一方面，党和苏维埃领导人兼职，也会使领导人受到来自党内和民众的双重监督。但实践证明，党和苏维埃领导人一肩挑不仅不会实现党政分开，恢复苏维埃的权力和地位，而且会使党政不分现象更加严重。在一定条件下，集党和苏维埃大权于一身的领导人所受的双重监督可能会变成“双重保险”。况且，这种做法意味着党的系统与国家权力机关系统的交叉和重叠。这种举措一旦固定下来，成为一种“定势”，那么，戈尔巴乔夫在政治体制改革中就会为自己又构造了一个新的“障碍机制”。
(未完待续)
荀路 2023年4月3日