上周五,9月11日,香港中联办主任张晓明出席纪念《基本法》颁布25周年的研讨会上,发表了有关“正确认识香港特区政治体制”的讲话,其中有关行政长官的宪制地位和角色的表述引起舆论和公众瞩目,并引发很大的争议。张晓明在讲话中高调谈论行政长官的地位,指出在“一国两制”下,行政长官具有“超然于行政、立法、司法三个机关之上的特殊法律地位,处于特别行政区权力运行的核心位置,在中央政府之下,特别行政区的三权之上起着连结的枢纽作用。”张晓明还说,因为香港并非主权国家,建立于完整权力形态基础上的三权分立政治体制,不适用于香港,所以香港回归前后都没有实行三权分立,后者顶多只具有参考和借鉴的价值而已。

张晓明的这篇被媒体称为“特首超然论”的发言,引发了香港诸多团体和人士的不满。虽然张晓明确实没有讲特首“淩驾”于三权之上,但他以“超然于三个机关之上”的言辞,来描述特首的“特殊法律地位”,难免给公众传出特首“淩驾于三权之上”的讯息,,引发公众对香港未来的焦虑,尤其是对司法独立的忧虑。

并且,张晓明的言论,明显背离港人普遍理解的香港行政、立法和司法机关历来相互制衡和监督的事实。在1997年香港《基本法》实施之前,三权分立就已经被港人广泛地接受为理所当然的基本政治原则。自97回归以来,虽说三权分立在香港的政制内施行的情况达不到国际公认的标准,但三权分立的内涵,也即公权力机构之间应当互相制衡、监督,已经融入到港人极其重视的法治精神之内,也早已成为香港社会核心价值的重要一部分。

翻开历史,亦可知张晓明的言论与事实不符。事实上,三权分立制度在港英时代就已经实际运作,并且是香港成功发展为国际大都会的重要基石。三权分立即行政、司法和立法三大公权力机构共同存在、互相制衡和监督的政治体制形式,行政和立法机构绝不能够干预司法独立,而三权制衡最重要的一环,就是司法和立法这两个机构须监察政府运作、制衡行政权力。

在《基本法》中有诸多条文、特别是其中的的第四章;在《中英联合声明》中,包括回归前后的一些文件;国家领导人的表态,均承诺说决不会改变香港现有的三权分立制度,且会以《基本法》来约束行政长官的权力。由此可见,在香港回归之后,三权分立并不只是被视为参考和借鉴用途,而是实际在香港施行、并已得到中央的认可、批准和承诺。

近年来,一些中央官员经常强调香港实行的政制是行政主导。所谓的“行政主导”所指的,就是以行政机关为主导权,但这并不意味着其权力超然和绝对地高于三权。就香港的政制问题而言,无论是在《基本法》文本里,还是当年基本法起草委员会主任委员姬鹏飞向全国人大作立法说明时,都没有出现“行政主导”这四个字。如今,张晓明又将所谓的行政主导升格为特首主导,不啻于在香港特首的定位、三权分立问题上严重倒退。在《基本法》中清楚列明特首、立法会及司法机构的权力,三权各司其职,而特首权力并无高于任何三权之一,相反各部门互相监督,特首权力受到多重制衡。故此,张晓明的言论有意淩驾特首权力于三权之上,并合理化特首干涉立法及司法机关的运作。

长期以来,香港以优良的法治着称于世,香港适用的乃是不同于内地的普通法制度。在普通法的运作下,解释法律的权力属于法院和法官。所以,要正确理解《基本法》,不应由内地驻港官员张晓明诠释,而应参考香港法院和法官的分析。前终审法院首席法官李国能曾公开指出:“在香港,司法独立是权力分立概念的核心。权力分立就是行政、立法和司法三权分立。”2002年,时任高等法院原讼庭法官夏正民在“邱广文诉保安局局长”这起宪法和行政诉讼的案件中,在判辞中特别指出:“《基本法》是以”西敏寺模式“为基础写成,故立法、行政和司法三权是分立的。”

再者,尽管《基本法》赋予特首很大权力,但绝不像张晓明所说的,特首是“超然于”行政、立法和司法之上。举例来说,根据《基本法》,立法会有权调查特首涉嫌严重违法或渎职行为;特首虽有权任命司法机关的法官,但须根据由香港法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会的推荐来任命;高等法院首席法官和终审法院的所有法官,更须徵得立法会同意,特首方可任命。这些例子足以证明,行政长官在香港并没有如张晓明所说的“超然于”行政、立法和司法之上。并且,依据《基本法》,行政长官属于行政机关的一部分,既然属于行政机关的一部分或一分子,他又如何超然呢?

无论如何,所谓的“特首超然”、“三权合作”等论述,只会让香港走向“沦落。从现实来看,张晓明的特首地位超然于三权之上的言论,不仅在香港不得民心,而且会激化社会矛盾,不利于社会的和谐包容。这样的言论已激起甚至加深了香港与内地的矛盾,加深了两地的互不信任。中联办身为中央政府驻港联络机构,实应审言慎思,不应挑起事端,尊重香港现有的政治体制,正确地理解和解读《基本法》,尊重并维护本已相当脆弱的一国两制。

写于二零一五年九月十九日

文章来源:讯报

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