在治理体系与治理结构上,转变政府为唯一中心的治理结构,探索公民参与的民主行政模式,简政放权,与市民社会、企业社会一起共建多中心的治理体系。  

【摘要】当前国内有关国家治理现代化的研究存在比较严重的认识论与方法论问题,即仍旧延续古典官僚制理论(或曰经典管理理论)的线性思维,认为国家治理仍应以效率为核心追求,仍坚持单一权力中心观,仍然认为决策者完全有能力掌控未来政治经济社会等一切事物的走势。这种确定性思维对于已经处于不确定性时代的国家来说是非常危险的,其危险性主要来自于对理性的过分自信乃至缺乏制度约束的放纵。如果要改革和提升国家治理能力,就必须认识到世界已经进入一个全球化的不确定性时代,国家治理的方法必须抛弃传统的官僚制理论和线性思维。不确定性时代的国家治理的核心追求应当是公平正义,治理的权力结构应当是有着充分公民参与的、注重公共服务品质的、多中心决策的民主行政。

【关键词】国家治理现代化;确定性;不确定性;多中心治理

就像相对论终结了牛顿经典力学理论的线性科学知识论一样,概率论和数理统计终结了数学以及科学崇拜中的“知识的确定性”认识。随着复杂性科学的兴起,以及决策科学中风险控制理论的出现,关于系统运动复杂性、知识不确定性的认识,成为20世纪最为重要的认识论转变。确定性科学知识及其思维已不再统治着人们对世界的认知。

早期公共行政理论的“韦伯-威尔逊范式”以效率、目标为核心要素,属于确定性的知识范式。这一知识范式是以科学精神为基础,对人类的理性给予了充分的信任。但是自20世纪20年代开始,绝对理性受到质疑,特别是西蒙的有限理性学说,警示了行政管理者在理性能力上的缺陷。随着认识论的转变,公共行政学的认知结构也发生了巨大变革。新公共行政理论逐渐抛弃确定性的管理思维,更强调政府的灵活性、回应性,更注重公民参与与公共服务。以不确定性认知为基础的民主行政范式较为彻底地走出了传统行政范式的窠臼,实现了公共行政理论的范式革命。对于当前流行的国家治理而言,也同样需要接受认识论的变革,转变管理思维和统治方法,以适应复杂性、不确定性时代的需求。

一、确定性是如何被终结的:19-20世纪的认识论变革

认识论是哲学的一个分支,它研究的是知识的本质、来源和有效性。它试图回答的主要问题有:什么是知识?我们如何得到它?我们获取知识的手段能否经受住怀疑论的挑战?这些问题几乎像哲学本身一样古老。[①]在不同的发展时期,每个学科都有它的知识背景,而认识论是这个知识背景的主要部分。随着人类思维的发展,各学科及其研究者的知识结构和认知能力也在发展。纵观社会科学发展史,社会科学的发展与认识论密切相关,是认识论的重大变革推动了社会科学的知识更新与范式革命。

所谓确定性,就知识而言,它意指知识的确定性,即经由可信任的方法而验证的知识,它接近于真理,或者等于真理。在牛顿物理学体系中,确定性主要表述为时间是可逆的,即一旦知道了初始条件,我们既可以推算出所有的后继状态,也可以推演出先前的状态,可以解释因果关系、进行线性描述。为获得确定性知识,在方法上突出数学和逻辑学,突出经验观察,要求结论必须是可证实或证伪的,强调研究价值的中立、客观性。就观念而言,确定性主要是指带有绝对性、决定论意味的思想或者理论,如不容置疑的宗教信仰、先在的道德价值、完美的乌托邦理想、历史的必然性解释等等。

从人类跨入文明以来,人类就在不断的探索世界的奥秘,从空间想象逐步演化为真理的探寻,通过获取确定性知识来为人类自身服务。现代之前,人类的确定性认知有两个关键来源:一个是古希腊思想家的哲学思想和政治思想,一个是西方宗教中的上帝崇拜。从柏拉图到黑格尔,我们可以看到一条比较清晰的绝对主义知识谱系,对人类的理性能力充满自信。欧洲宗教虽然经历了多次分化,但是绝对主义仍是其学说的中心,为信徒们提供一整套确定性的世界图景、道德价值和历史观念。

文艺复兴之后,人类的认识进入了科学时代。科学即意味着真理,科学成为确定性认识的唯一来源。笛卡尔说:“任何科学都是一种确定的、明确的认识。”[②]杜威也明确说过历史上科学的发展就是一部“确定性寻求”的历史。科学使人类脱离了宗教的蒙蔽,但也助长了人类的理性自负,并在20世纪40年代走向科学主义的顶峰。拉普拉斯在《论概率》中写道:“我们应当把宇宙的现在状态看作是它先前状态的结果,随后状态的原因。假定有一位具有超人智慧的神明,它能够知道某一瞬间施加于自然界的所有的力以及组成自然界的所有物体的瞬间位置,如果它的智慧能够广泛地分析这些数据,那么它就可以把宇宙中最重的物体和最轻的原子的运动,均纳入同一公式之中。对于它,再也没有什么事物是不确定的,未来和过去均呈现在它的眼前。”[③]经典物理学知识告诉我们,世界不仅是确定性的,而且时间是可逆的。一旦知道了初始条件,我们既可以推算出所有的后继状态,也可以推演出先前的状态。这就是著名的“拉普拉斯妖”。拉普拉斯想象这个“小妖”有能力去观察宇宙的现今状态并预言其演化。[④]“拉普拉斯妖”,代表了科学研究对确定性的信念。

笛卡尔将理性等同于确定性。他确信,以数学为基础的科学是达到这种确定性的唯一途径。莱布尼茨受到笛卡尔的启发,想创立一种能够消除宗教分歧并促使宗教战争结束的语言。笛卡尔和莱布尼茨试图以理性精神建构一个符合科学原理的政治社会,可以说是实证哲学的先驱,斯宾塞和孔德无疑深受他们的影响;而斯宾塞和孔德的社会哲学无疑又深刻地影响了19世纪末20世纪初的科学主义崇拜者,如官僚制研究者马克斯·韦伯、社会主义的早期探索者圣西门、科学管理的奠基人泰勒等人。

沃勒斯坦指出,现代科学,即笛卡尔——牛顿的科学,一向建立在对确定性的肯定上面。其根本性预设为:有一些支配一切自然现象的客观普遍发展存在,科学探索能够搞清楚这些法则,而且,一旦认识这种法则,我们就能从任何一组初始条件出发,完满地推演出后继的和先前的状态。沃勒斯坦批评道,这种确定性的信念是令人蒙蔽、为害不浅的。[⑤]

自然科学领域确定性认识论的动摇发生在19世纪末,热力学中“熵”及熵增理论代表了一种关于时间不可逆的新认识。在相对论、测不准定律、概率论、系统与耗散结构等新方法、新理论出现后,科学的确定性信念遭到根本性冲击,知识不确定性、系统复杂性、时间非可逆性、历史非线性、社会演化自然性等观念已被研究者广泛接受。如果说相对论消除了关于绝对空间和时间的幻想,量子力学消除了关于可控测量过程的牛顿式的梦,那么混沌理论则消除了拉普拉斯关于决定论式可预测的幻想。

二、当前“国家治理能力现代化”研究的认识论缺陷

中共在十八届三中全会的报告中将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标明确地提了出来,国家治理能力现代化迅速成为学术界的研究热点。在阅读当前政治学、行政学界有关国家治理能力现代化的研究文献之后,感觉这些研究存在普遍的认知局限性。如不严肃指出他们的方法论与认知缺陷,就有可能会会严重影响到国家未来的政策走向。

仔细推敲国家治理能力这个概念时,可以发现这个概念属于现代性的核心概念之一种,是现代政府运用古典管理理论进行行政管理的基本概念。首先,治理的概念本质上属于工具性概念,管理的另一种表述。作为一种管理行为,治理的核心追求仍是效率。其次,治理能力,换意之指管理的能力,或者效率追求的能力。治理能力现代化的表述虽然加了现代化三个字,仍然属于现代性的表象之一。如果肯定中国当前在政府管理方面的确存在理性化程度有所不足的问题,那么提出“推进治理能力现代化”一定程度上有助于政府管理更为高效、廉洁,但也只是对效率有所帮助,至于是否能够依凭“治理能力现代化”而实现“善治”则需要存疑的。

治理理论的代表人物罗茨(R.Rhodes)认为治理“意味着一种新的统治过程,意味着有序统治的条件已经不同于前,或是以新的方法来统治社会。”格里·斯托克(Geery Stoker)总结了五种治理理论的主要观点:来自于政府又不限于政府的社会公共机构和行为者;在解决社会经济问题的界限和责任方面存在模糊性;涉及集体行为的社会公共机构之间存在权力依赖性;参与者将形成一个自主的网络;办好事情的能力不仅限于政府。全球治理委员会在定义治理时表示治理是过程、是协调、涉及公私部门、是持续的互动。国内著名政治学家俞可平先生[⑥]近两年来发表了不少关于国家治理现代化的著述,他在总结国内外研究的基础上提出了对治理的解释:“治理的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织者在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要”,治理的目的是“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种管理活动,以最大限度地增进公共利益”,治理是一种公共管理活动和公共管理过程,它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。[⑦]

俞可平认为西方学者提出治理的概念,并用治理替代统治,是“因为他们在社会资源配置中既看到了市场的失效,又看到了国家的失效”[⑧],“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和(或)国家协调的失败”。[⑨]不过,正如俞可平指出的,治理可以弥补国家和市场在调控和协调中的某些不足,但它不能代替政府和市场去配置资源,治理不是万能的,治理也同样会失效,而“良好的治理”或者“善治”或可弥补治理的缺陷。所谓善治,就是公共利益最大化的社会管理过程,“善治的本质特征,就在于政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。”俞可平进而综合归纳了善治的十个要素:合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。[⑩]据此,可知俞可平先生所理解的治理与公共管理的含义基本一致,都包含了协调、过程、参与、公私部门协同等等这些要素。

“善治”是俞可平近十余年来治理研究的主要贡献之一。但他并未就治理与善治的异同做清晰的解释,他在阐述善治的理念时很可能将治理包含在了善治之内。在他有关治理与善治的阐述中,把治理解释为一种政府的管理行为,但是善治究竟是一种价值还是一个过程却未有明确。以字面意义来理解,俞可平先生显然认为善治是一种与公共利益有关的价值追求,但是又认为善治是可以解决政府与市场的失灵的方法与过程。既然是以善治的方法去治理,但追求的结果仍是善治,这似乎在概念上和逻辑上难以自洽。

从认识论的角度来分析,俞可平先生的治理理论也存在认识论上的缺陷。他认为国家治理有三个要素:谁治理、如何治理和治理得怎样,即国家治理的主体、机制和效果。他认为衡量一个国家的治理体系是否现代化,有五个标准:公共权力运行的制度化和规范化;民主化;法治化;效率;协调。而有效的国家治理首先指的是政府拥有比较完善的制度体系和较强的行政能力,能够维持正常的社会公共秩序,有效治理是实现善治的基础和前提。[11]俞可平先生这些关于治理的表述显然符合古典行政管理理论的基本内容,也就是说仍属于“威尔逊—韦伯”范式下的行政管理思维。

“威尔逊—韦伯”范式时期的代表性理论有古德诺的政治行政二分说、泰勒的科学管理研究、韦伯的官僚制研究、法约尔古立克等人的管理职能管理要素研究、福莱特的管理冲突研究等,它们构成了古典公共行政学的知识体系。他们的研究范围包括“行政管理的体制、组织、结构、职能、决策、人事行政、财务行政等各个方面;其侧重点在于探讨绝对不变的管理原则、严格的等级制度和非人格化的管理、静态结构和固定程序、以工作为中心的管理方式、机械的效率和服从”。[12]

“威尔逊—韦伯”范式时期行政管理学属于确定性认知,具体包括:管理过程通过科学计算可以实现高效率;组织是静态的可控的;下级服从上级的指挥;行政就是执行,行政人员应严守价值中立原则;行政组织须分工明确职责清晰等等,所有这些观念的核心追求是效率。这种确定性行政管理学认知坚持线性思维,认为决策者有能力预知和应对未来出现的各种因素,而且一点能达到决策预期的目的。

由此可见,俞可平先生所阐述的治理理论中未能对古典管理理论中的线性思维和确定性认知有所警惕和批评,这意味着他对于当代整个人类科学与社会科学领域的认知进步缺少了解,对于70年代之后西方新公共行政理论缺少深入的了解,或者说有所了解却并未在理论上接受这种认知变革。而如果不能转变认知,那么俞可平等学者们所提出的治理理论和国家政策将无法适应现今这个日趋复杂的不确定性时代。

三、不确定性时代国家治理的理念与认知

可以说,人类是动荡中走过了20世纪。但是由于对世界怀抱着牛顿经典物理学体系的确定性信仰,人类尝够了充满复杂性与不确定性味道。但是,全球社会日益加深的一体化趋势并未消减复杂性与不确定性的程度,甚至会更为严重。沃勒斯坦在他著名的《所知世界的终结》以书的开篇即坦言21世纪前半叶将会比我们在20世纪所知道的一切更有开放性和不可预知性,更加复杂和更加令人不安,我们以前所认识到的世界已经终结,进而断言以确定性知识为主要知识结构的社会科学已经终结。

沃勒斯坦对社会科学已经终结的判断多少有点武断,但是他对社会科学所提出的警告却不能把让人严肃对待。在面对日趋复杂化和不确定性的世界时,任何国家和政府都不能对复杂性和不确定性表示轻蔑,否则国家治理和政府决策就很可能无法对各种不确定性因素做出快速反应。因此,不确定性时代的国家治理亟需重塑国家治理理论的基本理念,在批判古典行政管理理论的基础上更新认知,在实际的国家管理中学习如何更好地预知和应对不确定性。

第一,批判科学崇拜、超越线性思维。

自孔德创立实证哲学,科学实证主义很快成为科学研究的主流方法论。在科学主义盛行时期,科学知识是唯一具有合法性的知识。管理科学理论无疑也是受到当时科学主义崇拜的影响,认为通过科学的计算,可以提高管理的精确性和效率。古立克是早期行政学家中努力推动行政管理科学化的学者之一,信奉科学方法。他曾说:“通过科学和科学精神,人类摆脱了,至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”他认为科学可以应用于行政问题,它“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”,科学研究目标在于发现行政原则或不变的行政规则。[13]怀特也很推崇科学的功用,认为对生产过程进行科学控制原则的科学管理方法,不仅可以改良公共事务管理方法,而且可以用以改良社会。[14]

从19世纪中叶至40年代的维也纳学派,科学逐步发展成为一种信仰,科学决定了一切知识的合法性。这种科学思维被孔德、斯宾塞、马克思等人引入社会政治哲学之中,在社会政治经济领域中也发展成为对科学的崇拜,进而导致科学对人类自身的技术统治,人沦为技术的奴隶。这就是当代西方哲学与科学所极力批判的现代性之一。在21世纪的今天谈论国家治理,必须对曾经盛行的科学信仰和技术理性有深刻的批判,对过去因科学崇拜和技术统治给人类自身造成的巨大灾难有深切的反省。国家治理不能继续任由技术理性来统治,而应回到人本身,回到对人、对公共事务的伦理关切上来。

第二,反思效率追求和理性能力

在行政学领域,古典行政管理理论普遍认为通过科学方法的改造,组织可以获得更高的效率。古立克毫不掩饰其对效率的推崇:“行政科学的基本目标是花费最少的人力和物力完成正在进行的工作。因此,效率是行政管理价值尺度方面的最高原则”,不论行政管理与政治在价值尺度上发生什么冲突,效率始终是行政管理科学建立于其上的基本价值。“(效率)作为行政管理的一个主导目标,它像一根隐约可见的丝线贯穿于公共行政的锦缎中”。[15]

沃尔多在《行政国家》一书中将矛头直接指向了古典公共行政学派的基本理论,批评整个古典理论是建立在既没有明确表达、也无法进行科学评估的基本哲学假设基础上。沃尔多毫不客气地指出古典理论中的效率概念其实缺乏可靠的基础:“随着思维层次上升,目标的分歧变得重要,‘科学’和‘客观’就更困难,‘效率’的判断更缺乏精确性,更容易引起争论”。他反对将科学方法运用于公共部门研究,认为尝试采用科学的方法研究公共行政是十分幼稚的。[16]

西方文艺复兴之后,人从宗教的蒙蔽中得到了解放,人的理性能力也得到解放。此后,随着科学的兴起,人类探知世界的能力大幅提高,于是渐渐发现有了科学方法之后,人类的认知能力似乎有着无限的可能,在日益膨胀的理性面前,世界是完全可知的,世界完全可以由人类自己来控制,于是人类逐渐成为世界的中心,科学助长了人类中心主义的泛滥。在政治统治和国家治理领域,极权政治普遍对领导人的个人理性给予了极大的放纵,理性的放纵加上权力的滥用给很多国家的人民带来的不是幸福而是灾难。

20世纪70年代是西方社会问题十分突出的年代,也是公共行政学术界公认的重要转折点。在此之前,通用的国家治理(行政管理)理论是以效率为中心追求的确定性的知识体系。在此之后的公共行政学理论抛弃了效率为唯一中心的管理思维,开始寻求新的理论基点。借助西方当代哲学对现代性的批判,新公共行政也迅速找到了自己的理论基点,为改善国家治理提供了新的视角。

第一,重建公共行政的公平伦理。

20世纪80年代之后西方兴起了一股新公共管理改革运动,但是很快就被新公共行政理论所淹没。新公共管理理论虽然一定程度上改变了官僚组织的绩效,但是仍旧以效率为核心追求,仍旧延续线性管理思维,并未走出传统行政的技术理性窠臼。以效率为核心追求的行政组织往往对公共性问题漠不关心,对解决公共问题也缺乏方法和能力。弗里德里克森批评那些信奉科学管理的公共行政学者,认为他们“只是考虑机械性的量化概念,它未曾顾及社会学的公平分配,其结果往往促使社会上有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多,而造成越来越多且差距日益增大的不公平、不平等现象。”[17]

第二、民主行政。

文森特·奥斯特罗姆指出官僚制范式(即“韦伯——威尔逊范式”)是以霍布斯的主权政治理论为基础,承认绝对的不平等,强调单一权力中心和等级控制以及一系列行政原则。应以民主制范式取代官僚制范式,民主制范式是以《联邦党人文集》中所阐发的自治原则为基础,这些自治原则提供了一种行政体制,它彻底地植根于复杂的民主决策结构。[18]所谓的民主原则,根本来说是灵活应对公民需求、充分重视公民参与与地方自治。文森特的“民主行政”范式较为彻底地抛弃了技术理性的管理思维,突出了公共组织的民主性,使公共行政彻底走出了传统的效率行政、线性思维与确定性认知的窠臼,被亨利称为是公共行政领域的“哥白尼式的革命”。

第三、多中心治理。

文森特·奥斯特罗姆在研究美国公共行政的知识危机时延续了哈耶克关于知识社会的分析,批判了韦伯官僚制理论,指出行政中心的一元化必然导致职能的多样化和制度的复杂化,长此以往必然走向自己的反面。应运用具有多个决策中心、大众参与,以及分散的、重叠的、分权的民主行政体制取代韦伯官僚制。他认为:“公共服务经济中多中心秩序的发展是特殊条件下出现的事情。在市场安排、法律社群、宪政、政治联盟等组织中存在的多中心,每一个都是公共服务经济中存在多中心的必要前提条件。”[19]这也意味着政府、党(社)团、社会组织、企业、公民都是利益相关者,在公共服务体系中,都可以成为公共服务的消费者,也都有可能成为公共服务的供给者。

第四、公民美德与公共服务。

珍妮特·登哈特和罗伯特·登哈特在《新公共服务:服务而不是掌舵》一书中提出新公共服务主张,新公共服务基于对公民权利和公民美德的尊重,超越新公共管理中的顾客导向的新管理主义范式。新公共服务是一种“公共行政在以公民为中心的治理系统所扮演的角色的一套理念”,是“关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”,[20]新公共服务的理念是:服务于公民而不是顾客;追求公共利益;重视公民权胜过重视企业家精神;思考要具有战略性,行动要有民主性;承认责任并不简单;服务而不是掌舵;重视人而不是只重视生产率。[21]登哈特夫妇有关新公共服务的理念显然受到美国社群主义思潮的启发,更重视社区的自治功能,认为公民参与社会事务是一种值得尊敬的公民美德,而政府的服务对象就是公民。登哈特夫妇的理念有助于改变当前我国国家治理与公共管理中“企业型政府”、“工程型政府”的管理思维,政府工作的重心应当是如何更好地服务于公民,而不是如何花更多的钱造政绩、造数字、造面子。

不确定性时代的国家治理若不能转变管理思维,就肯定不能适应21世纪国家治理的实际需要。而21世纪的国家治理,除了需要更好的预知能力和应对能力外,更重要的是应当重塑国家治理的理论前提和价值基础。在治理目标上,不仅要将实现社会公平正义作为治理的核心价值,而且还应当彻底抛弃线性的统治思维,更新治理知识,建设一个高品质的公共服务型政府。在治理体系与治理结构上,转变政府为唯一中心的治理结构,探索公民参与的民主行政模式,简政放权,与市民社会、企业社会一起共建多中心的治理体系。通过这两方面的治理转型,才能真正抛弃效率、执行力、目标等古典公共行政的关键词,将幸福感、满意度、公民德性、公平感列为国家治理的关键词。

[①] 《当代英美哲学概论》(上)[M]。北京:社会科学文献出版社2002年出版,第81页。

[②] 笛卡尔:《探求真理的指导原则》,管震湖译。北京:商务印书馆1991年出版,第4页。

[③] 《自然科学哲学问题论丛》。南宁:广西人民出版社1985年出版,第36页。

[④] 伊利亚·普利高津:《确定性的终结:时间、混沌与新自然法则》,湛敏译。上海:世纪出版集团2009年出版,第9页。

[⑤] 伊曼纽尔·沃勒斯坦:《所知世界的终结》,冯炳昆译。北京:社会科学文献出版社2003年出版,第2-3页。

[⑥] 本文选择以俞可平先生的相关论述为代表性文本进行学术探讨,概缘于俞可平先生在国家治理能力现代化研究方面著述最丰、阐述最为全面系统、影响最大,其他同行多是以他的研究为基础。

[⑦] 俞可平:《论国家治理现代化》。北京:社会科学文献出版社2014出版,第18-21页。

[⑧] 同上,第24页。

[⑨] 鲍勃·杰索普:《治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述》,北京:《国际社会科学》1999年第2期。

[⑩] 俞可平:《论国家治理现代化》。第24-30页。

[11] 俞可平在答《中国新闻周刊》记者问时对国家治理问题做了一个比较系统的回答,这些内容基本上代表了学术界的主流观点。北京:《中国新闻周刊》2014年第8期。

[12] 唐兴霖:《公共行政学:历史与视野》。广州:中山大学出版社2000年出版,第12-13页。

[13] 唐兴霖:《公共行政学:历史与视野》,第109-110页。

[14] 彭和平、竹立家编译:《国外公共行政理论精选》。北京:中央党校出版社1997年出版,第53页。

[15] 同上,第151页。

[16] 乔治·弗里德里克森:《新公共行政》,丁煌等译。北京:中国人民大学出版社2011年出版,第28-29页。

[17] 丁煌:“译者前言”(第3页)。乔治·弗里德里克森:《新公共行政》。

[18] 毛寿龙:《公共行政的范式选择》。北京:《行政论坛》1999年第2期。

[19] 迈克尔·麦金尼斯主编:《多中心体制与地方公共经济》。北京:中国人民大学出版社2000年出版,第90页。

[20] 珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特:《新公共服务:服务而不是掌舵》。北京:中国人民大学出版社2004年出版,第22页。

[21] 同上,第40-41页。

来源:共识网

By editor