张祖桦:农村土地问题的症结在于国家权力的垄断

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上世纪九十年代以来,全国各地的地方政府在强大的政治利益和经济利益的驱动下,发起了举世罕见的“新圈地运动”,他们利用手中掌握的国家权力,巧立名目,欺上瞒下,强取豪夺,拼命攫取农民的土地,达到了丧心病狂的程度。

据国土资源部公布的数据,过去五年全国耕地面积净减少了9240万亩。众所周知,全国许多地方人均耕地都不到一亩地,即使按人均耕地三亩计算,也意味着3000多万农民就此失去了祖祖辈辈赖以生存的土地。2006年前五个月,国土资源部门共立案土地违法案件二万五千一百五十多起,涉及的土地面积达一万二千二百四十多公顷,同比上升两成。数以千万计的农民因征地失去或减少土地,其中一半以上处于既失地又失业的状态,成为上访投诉的主要力量。

考察由权势集团发起的疯狂而又血腥的“新圈地运动”,主要有以下几个特点:

一是遍及全国。无论是发达地区还是贫困地区,无论是沿海地带还是内陆省份,无论是黄河领域还是长江流域、珠江流域,“圈地运动”一往无前,如火如荼,所谓地无分东西南北,只要有利可图就概不放过。

据官方统计,新《土地管理法》实施7年来,全国共发现100多万个土地违法案件,涉及土地面积近500多万亩。这个数字,比2004年全国新增的建设用地总量(402万亩)还要多出近100万亩。对新增建设用地进行的卫星遥感监测发现,前几年违法用地平均占新增建设用地总宗数的34%,有的地方高达80%以上。国土资源部执法局在某地对其已撤销的部分开发区调查时发现,有将近一半的用地是租用的集体土地,连农用地转用手续都没有办。

实际情况远远超过官方的统计,一些地方政府在无规划的情况下,盲目签订协议,擅自承诺向开发商提供大量土地进行成片开发,有的一个协议就提供四五十平方公里的土地。据报道,中国社科院一位不愿具名的研究人员表示,东部地区的土地在上一轮建设高潮已经基本被圈占完毕,“新圈地运动”正在迅速向中西部地区推演。

二是数量巨大。国土资源部公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示,截至2005年10月31日,全国耕地面积18.31亿亩。也就是说,离“十一五”规划确定的未来5年耕地保有量18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。与此相关的是,“十五”期间全国耕地面积净减少9240万亩。

根据统计资料,在上世纪90年代的10年间,全国城乡建设用地增加2640万亩,其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用,被占耕地共有2138万亩。而被占耕地后失地农民就业难问题也比较突出。据媒体报道,在 1990年到2002年,大约六千六百万农民失去了土地。同时随着城市化进程,每年都在以500多万人的速度递增。而这些年的劳动力市场也发生了一些变化,逐步由体力型转向专业型、技能型,失地农民的就业难度越来越大。

今年2月22日,中央财经领导小组办公室副主任陈锡文披露,城市建设和工业建设,每年征用土地将近20万公顷。每年因征地而失去土地的人口达200多万。他直言,征用农民土地引出的一些矛盾,确实是当前一些地方不稳定的因素。要解决征用农民土地引发的矛盾,最终要逐步推行征地制度改革。

三是政府主导。有关专家指出,地方政府在经济建设的旗帜下开始的新一轮非法圈占违规批用土地,可能成为最后疯狂。国土资源部执法监察局局长张新宝认为,在当下的土地违法案件中,地方政府成为主导因素。执法部门发现,在目前的土地使用中政府违法带有普遍性,“凡是性质严重的土地违法行为,几乎都涉及政府或相关领导”;同时这种违法常常是以经济发展为单向度指标,政府在受查处时也惯用“发展是硬道理”来应对。

在城市化、工业化的社会浪潮中,在发展地方经济的迎风大旗下,土地交易日益频繁,土地征用量大面广,积累的矛盾也越来越多。地方政府已经成为引起土地腐败和土地掠夺案件的主要原因。而且,地方政府主导的违法征用,几乎全都以侵犯农民利益为主要表现,地方政府或相关领导追求钱财与政绩的私利从这一掠夺行为中获得满足。

农地转为工业用地,特别是城市建筑用地,地价飞升,动辄数十倍,乃至上百倍。无论是出于金钱目的,还是政绩目的,地方政府都有十分充足的违法占地的动能。各级地方政府为了获取经济利益与制造政绩工程,拼命设立开发区,上项目,掠夺土地资源,已经到了丧心病狂、竭泽而渔、民怨沸腾的地步。

四是强取豪夺。张新宝指出“有的地方政府手中的钱不多,又互相攀比低价出让土地,怎么办?那就对农民实行多拿少给。”国土资源部通报的“安徽休宁案”就颇有代表性。该县政府未经省政府批准,多次非法实施征地和核发国有土地使用权证,同时还擅自同意采矿单位自行征地。该县国土资源局为沙石开发有限公司非法发放《建设用地批准书》,造成非法占用和毁坏近300亩土地,其中耕地170多亩。

更多的则是和政策法规打擦边球。据张新宝介绍,常见的方式是通过修改土地利用总体规划和采用拆分手段,化整为零批地。有的省把土地利用总体规划修编的审批权下放给地市,调整基本农田成了一件十分随意的事情,“占用基本农田必须报国务院审批”成了一句空话。

五是充满血腥。面对农民的不满与抗争,自称“三个代表”的中共政权竟效法十九世纪普鲁士宰相俾斯麦的“铁血政策”,一再出动全付武装的武警部队,毫不留情地进行血醒镇压,制造了一个又一个震惊世界的血案。

例如:2003年3月到2004年10月,陕西省榆林市榆阳区三岔湾村的农民,为了捍卫自己的土地财产,也为了获得公正的补偿,与榆林市政府的强制开发进行了长达一年半的维权抗争;而榆林市市政府高举着“收回国有土地”的尚方宝剑,依仗着手中握有的行政权力和镇压机器,对农民的土地进行非法征用,在遭遇农民的合法抵制之后,自2003年3月强行夺地以来,该市政府居然“执法违法”,近乎疯狂地开动镇压机器,先后五次出动大批警察对徒手维权的农民进行公开镇压,少则出动400多名警察,多则出动3000多名警察,前后抓捕维权农民近百人次,并向徒手村民开枪,致使50多人受伤,其中重伤27人。

另据博闻社转发的消息,河南省郑州市师家河村村长强行卖地,并将所卖地款项中饱私囊,金额多达4000多万,村民的人均耕地越来越少,引发群众不满,多次逐级上访无效,在上访过程中还发生了一起车祸,造成1死6伤。村民表示要告到中央,结果遭到政府武力压制,2004年7月31日凌晨2:30左右,600多名防暴警察、50余辆车在半夜包围村庄,抓捕上访带头人遭到村民拦截,警察面对手无寸铁的村民惨无人道的使用了催泪瓦斯、霰弹枪、警犬、电棒在内的各种武器,造成30多人中弹,6人重伤。

2004年10-11月,四川省汉源县的数万名失地农民因不满大渡河瀑布沟水电站工程被迫搬迁条件低差举行大规模静坐示威抗议。当局竟出动了200多辆车、约6000人的武警部队进行镇压。武警对抗议的农民施放了催泪弹和烟雾弹。冲突中大批农民受伤,还有多名农民被抓捕。

2005年4月,浙江省东阳市画溪镇失地农民因不满化工企业污染环境,在历经五年五级上访无效后,愤而维权,在当地化工区进出的路口设竹棚,由老人看守,检查过往“毒车”;当地政府为排除路障,于4 月10日凌晨4时出动3000余干警强力拆除;当地村民放鞭炮为号,聚3万余众,与警方对峙。双方发生激烈冲突,据事后报道说逾百人(有说逾千人)受伤,遭推翻或破坏的警车多达上百部。

2005年6月11日,河北省定州市开元镇绳油村的农民遭300多名“全副武装”的青年男子暴力袭击,造成6名村民死亡,40多名村民受伤,血流遍地。起因是国华定州电厂征用绳油村土地用以建设煤灰厂,村民不满征地补偿标准,要求公开征地补偿方案及合同,一直没有得到政府方面回应。愤怒的村民在地头搭建窝棚守候,拒绝施工方进入工地。此前的4月20日凌晨,该村的数名村民就曾被20名手持钢管的青年男子袭击。

2005年12月6日,广东省汕尾市政府出动大批武装警察镇压东洲依法维权的农民。当局先是出动了配备有警用装甲车、消防车及机关枪、微型冲锋枪和火焰喷射器等武器的大约1500以上的武装警察和防暴警察陆续在村民设置的路障前百米以外集结布置。之后于当天晚上20时30分左右至21时前后,警方在探照灯的照耀下动用机关枪和微型冲锋枪等武器实弹密集扫射村民,造成至少3名村民死亡,多名村民受伤,30多名村民失踪。

六是民权无助。中国农民在土地问题上没有任何自主权,政府说要占用哪块土地,就强行占用。虽然有土地规划,但是很难按照土地规划走,农民的权益很难得到保护。农民抱怨说:政府说征就征,征地费给多少算多少,征地费是否能发放到农民手中也没有人管。

福建省莆田市农民黄维忠案就是一个典型例证。今年3月20日,福建省莆田市城厢区法院开庭审理当地农民黄维忠涉嫌聚众扰乱社会秩序一案。被告黄维忠现年46岁,家住福建省莆田市城厢区龙桥街道办事处延寿村。三年前因为对地方政府强行征地而补偿标准过低的行为不服,黄维忠被当地十个村676户村民委托为诉讼代表,走上用法律维权、解决纠纷的道路。从2003年开始,黄维忠根据《行政复议法》向福建各级政府提出行政复议,又依据《行政诉讼法》向福建各级法院提出行政诉讼,最后又到北京试图向最高人民法院直接起诉,最后的结果仍然是 “不予受理”。(参见《财经》2005年第7期 “不予受理”) 据到看守所会见黄维忠的陆光律师介绍,当事人从亲身经历得出感慨万千,归根结底却只冒出一句话:“被法律欺骗了”。

著名法学家季卫东先生评论道:黄维忠之所以发出如此感慨,盖因他本来是原告,他依法要求行政复议、提起诉讼、进行上访,都是想通过正当程序在体制内合理解决征地补偿的争议。这样的行为不仅应该得到法律上的承认,而且还应该受到国家机关的支持和鼓励。即使是在求告无门之后,黄维忠等转而申请游行示威,同样是一种与程序可兼容的权利斗争,所作所为不仅完全符合宪法和法律规定,也有助于维护现行制度和秩序。对此决不应该以“不予受理”的方式拒之于大门外,更不可以对坚持办理申请手续的维权者妄加逮捕。令人惊诧不已的是:依法诉求的原告最终却被推到审判的被告席,如此行径,法治何以立信?民权谁来救济?

农村土地遭到强盗式劫掠的根本原因并非是地方政府肆意妄为或地方官员贪婪无度(这些问题当然严重存在,但并不是问题的症结所在),而是国家权力的垄断与农民权利的缺失。

刘晓波先生在《还产于民必须土地私有化》一文中指出,在所有权的意义上,中国的土地仍然是“国有”的,作为分散个体的农民实际上没有任何土地资产,而只有政府租给他们土地使用权,类似于1949年前的土地所有者与雇农之间的关系。只不过,过去的土地主人是一个人数有限的食利阶层,他们之间毕竟还有竞争关系;租赁土地的人在数量上也只是民众中的一部分,并非所有人都是地主的雇工。而现在的地主只有一家,即以国家名义垄断土地所有权的中共政权,它是所有土地的唯一老板,租赁土地使用权的是全体国民。在此意义上,中共政权强制剥夺私人财产权的整体性,在性质的野蛮和恶劣上,远甚于1949年之前的任何政权。

正是土地使用权归个人而土地所有权归政权的畸形产权,给了官商勾结的权贵集团以任意开发土地的“尚方宝剑”,使强制征用农民土地和拆迁私人房屋的行为发生在“国有土地”上,“国土”赋予了土地开发以“合法性”。然而,这种所谓的“合法性”是典型的恶法。政府将“国有土地”的使用权有偿出让给私人,就等于私人与政府定立了契约。在交易已经变成双方认可的契约之后,契约本身就具有了法律约束力,如果政府仍然强制介入就是违约违法。所以,当土地使用权已经变成百姓们安身立命的最重要财产权之时,政府的强制征地以及单方定价,在根本上不是补偿多寡的问题,而侵犯私人财产的问题。

土地所有权的缺失导致了连锁性的公民权益的受损,首先就是公平交易权的缺失。完善的市场经济及其公平交易,必须以完整而清晰的产权为基本前提。没有清晰的产权界定,不仅如何处置一项资产——自用还是出让、部分出让还是全盘出让、出让的条件怎样决定——便难以决择,而且潜在的交易成本可能高到使得交易根本无从发生。

在土地开发中,法律规定农用地的所有权不在农民手中,用于发展商业、工业和城市的土地供给的决定权,也就不在拥有农用地使用权的农民手中,而在拥有土地所有权的政府手中,是各级政府运用行政权力(包括规划、立项、审批、征地)决定土地供给。也就是说,无论是城镇土地还是农村土地,一旦列入政府的开发计划(城市规划、商业开发、基础设施建设如铁路、桥梁等),私用地就自动转化为公用地,拥有使用权的个人便丧失了自由处置权或自愿交易权,而必须屈服于政府的强制征用。

在当下中国的土地交易中,交易的发生、过程和结果,统统由官权单方面来决定。只要政府决定交易,无论私人想不想交易,也都必须进行交易;交易价格也完全是单方面定价,私人无法进行讨价还价;这是典型的强迫交易。于是,在政府主导的大规模土地开发中,买卖与否、买卖的时间和价格、买进和卖出的对象等交易关系的基本因素,皆由政府主导,土地所有人只能被迫接受,不想卖也得卖,对交易条件不满意也得接受,如若反抗就暴力侍侯——政府暴力和黑社会暴力的双管齐下。农民连马丁·路德·金所说的“为权利而抗议的权利”都被褫夺殆尽。

当农用地变成商业、工业、城镇扩张的用地,就等于本来只产粮食的土地“上市”了,其市值将上升几倍、几十倍、甚至上百倍。但在中国的土地产权制度之下,开发带来的土地市价飙升,绝大部分收益与农民无关,因为“民土”转变为“国土”,土地涨价的收益自然要归公,实质上是进入拥有土地开发权的权贵集团的腰包,农民至多得到一点补偿费,而且补偿费也大都是开发方的一口价。这种单方定价的补偿费,在性质上是施舍而非交易。更让失去土地的百姓忍无可忍的是,即便那点可怜的补偿费,也要经过各级官权的层层克扣,省级,市级,县级,乡镇,甚至村委会,可谓雁过拔毛。当补偿费到达农民手中之时,“西瓜”就变成了“芝麻”。

各级政府在制定土地开发规划时,无视公民的知情权和基本利益,根本不征求民意,不进行公开的社会听证,至多做一点所谓的“专家论证”,完全是黑箱操作,是垄断权力和长官意志的滥用;在土地开发的实施阶段,基本上采取强制性开发,根本不顾及当地居民的利益要求;由强制开发所造成的官府及其权贵与百姓之间的冲突,其结果绝大多数都是以官府及权贵们的胜利告终。

农民土地征用突出显示了各种制度性的问题,其表现是:地方政府利用所谓的“公益事业用地”的理由,采用低廉的价格从农民手里征用土地,转手出卖给房地产商,从中谋取暴利,地方政府对于所谓“公益事业用地”的裁量权,决策权太大,以至于他们可以随意征用土地,而不用进行公众咨询、通过公开和透明的手段来寻求许可。这样一种制度,特别是当地方政府面临着要展示政绩的压力,经常造成地方政府和商业利益结成一种腐败的联盟,在这种情况下,真正的公众利益——地方百姓的权利,环境和文化保护等,都被忽视了。“在使用农地的过程中,国家事实上成了贪婪的掠夺者,地方政府及其代表事实上经常忽视农民的基本利益”。这些争议也显示出,当农民的利益和地方官员的利益相冲突的时候,现有的补偿和救济的渠道难以解决此类问题。当愤怒的人们要表达他们的不满和冤情,他们又常常受到刑事惩处,并且经常受到警察的骚扰和恐吓。(参见《维权网》2006年7月6日给联合国有关人权机构的专项报告)

一般而言,在一个制度健全的社会中,对公民权利受损的救济有一个完整的制度链条,由舆论救济、行政救济和司法救济构成。但在官权过大而民权过小的独裁中国,行政、媒体、司法皆是官控的,致使体制内的合法维权空间极为狭窄,能够得到行政救济的个案,仅仅是极为偶然的例外,而难得到任何制度性的救济的权益受损才是普遍的通例。垄断媒体使民间无处表达,官权司法使民间无门申诉,即便有门,申诉也很难奏效。作为惟一的行政救济的上访制度,几十年来的效果也是名存实亡,甚至失效到所有上访案件的99.8%得不到解决,甚至背离到动用大量人力和警力四处“截访”。

当民众在体制内走投无路、转而寻求体制外的表达和反抗之时,官权就会动用国家机器进行毫不留情的镇压。“土地国有”沦为强制开发的尚方宝剑,“顾全经济建设的大局”沦为强制开发的最大借口,实质上是在为权贵私有化保驾护航。各级政权及其的所属机构,不但黑箱制定开发规划、非法介入本该回避的土地交易,而且在介入中充当开发商的支持者和保护者:一方面,默许甚至纵容开发商采用恐吓、骚扰和暴力等黑社会手段,轻则停水停电,重则动用警察抓人,为了强买强卖的实施,甚至不惜雇佣打手,或殴打、或绑架、或纵火毁财。另一方面,当官权及其开发商与土地主人发生冲突时,政府就动用公、检、法为开发商撑腰,在土地使用权的拥有人遭受到人身和财产侵犯时,本来应该根据《中华人民共和国刑法》第226条的认定:强迫交易属犯罪行为。特别是开发商以暴力、威胁等手段的强迫交易,理应受到《刑法》的严惩。然而,对强制开发中的种种违法暴行,公安视而不见,检察院知而不究,法院或不受理控诉或判决控方败诉。

面对垄断了国家权力、掌控着国家强力机器的权势集团,单个的、分散的农民根本无力招架,处于任人宰割的极端弱势和边缘化的状态。一些地方的农民试图联合起来,建立农民协会等社团,开展群体维权,却遭到基层政权的严厉打压,宪法规定的公民结社自由事实上被剥夺,农民的表达权与参与权十分微弱。在一个“利益博弈”的时代,占全国人口57%的农村人口的利益却乏人代表,在各级人大中,真正的农民代表少得可怜,所以,农民的切身利益很难得到表达,农民的权利也很难得到伸张。中共统治集团自我标榜“三个代表”,农民却连一个代表都找不见。

更为荒唐的是,在《人大代表选举法》中竟然规定“人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。” 也就是说四个农民的选举权才抵得上一个城镇居民的选举权,这意味着农民的选举权被剥夺了3/4。就是这种极为有限的选举权,也不能选举与农民利益攸关的乡镇长和县市长。因为中国的各级官员都是由党来任命的(其中很少一部分要经过人大选举,但是各级人大主任一般都是由同级党委书记兼任的,人选都是党的机关事先确定的,所以,选举只是走走形式),升迁调任均与人民的评价无关。因此,大大小小的官员只考虑对上负责,博取上司欢心,不必管人民是否高兴。

执政党垄断了国家权力,立法、司法、行政、经济、文化、新闻、媒体统统由党说了算,政府的权力漫无边际,根本没有权力制衡、司法独立与新闻监督,因此,权势集团得以随心所欲,予取予求,强取豪夺,把农民当做砧板上的鱼肉,把土地当做自家的提款机。由于权利不对等,处于绝对强势地位的政府拥有对“公共使用”、“公平补偿”和“法律程序”的“最终解释权”——“代理者”越权轻而易举,农民的合法权益自然得不到任何保障。这就是农村土地违法现象日趋严重、“新圈地运动”肆意横行的症结所在。

要想从根本上解决农村土地问题,关键在于实行以民主、法治、宪政为取向的政治改革或政治革新,打破权势集团对国家权力的垄断,建立对国家权力的监控与制约机制;同时,通过产权改革还权于民,把土地所有权还给农民,让农民真正成为土地的主人。舍此,别无他途。

2006年7月17日

《人与人权》2006年8月

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