如果说历史上法治的关键时刻在于观念的转变,在于制度的创设与缓慢的成熟,那么在法治理念已经成型并且深入人心的当代,一个国家法治进程的突破,主要取决于政治智慧与勇气,取决于是否敢于大刀阔斧地改革阻碍法治进步的制度。

9月18日,有“东方诺贝尔奖”之称的台湾唐奖举行颁奖典礼,将四大奖项之一的“法治奖”颁给了一位独臂传奇人物——南非的大法官奥比·萨克思。这项奖金高达千万人民币的奖项足以媲美诺贝尔和平奖,是首次用高额奖金表彰在法治领域做出过伟大贡献的人物。

类似的高端奖项,不仅是对荣誉的奖励,更是一种提醒,提醒我们科学发现的辛劳、维护和平的艰巨、建设法治的曲折……的确如此,发端于两千多年前古希腊的法治思想,直到今日还未在许多国家生根发芽;而那些法治相对发达的国家和地区,也无不是经历了漫长、波折、彷徨乃至苦涩的发展过程。

萨克思在荣誉在于,他帮助南非迈向法治的关键时刻,闯过了跌宕汹涌的历史三峡。类似的关键时刻不仅发生在南非,也发生在历史上和当代的其他一些国家。这些关键时刻能够鼓舞和启发其他正在迈向法治征程的国家和人民。

观念的进化

“表彰他提升吾人对法治之理解,对普世人权及正义所作出卓越之贡献”,这是唐奖给萨克思的颁奖词。他对法治的贡献首先是从观念上改变了南非人民对法治的理解,而这种新的理解也正在影响世界上的其他地方。

早在南非曼德拉政府上台之前,萨克思在流亡革命组织ANC工作,便协助该组织制定了有关法律规则,融入了人权保障的思想,包括当时很多人不甚理解的“在任何情况下皆禁止酷刑逼供”的原则。奉行这条原则对一个随时处于危险境地的海外反抗组织来说,困难程度可想而知。但在萨克思的努力之下,这条原则被ANC组织的人员广为接受。

他有一句名言是,“成功得到自由,比向加害于我們的人施以同样的恶害,更有力量”。法治用于保障每个人的自由,而不是用于报复。萨克思本人就是这种观念的身体力行者,他的一只手臂在暗杀行动中被炸断,但是他坚持用法治理念来保障行凶者的权利。这种主张宽容和和解的法治精神,为南非民主化之后促成各方的和解打下了观念基础,使南非转型平稳进行,为法治的进一步巩固营造出了稳定的政治环境。

在萨克思之前的两千多年间,法治的观念已经经历了多次关键的进化,每一次进化都使法治的内涵更为丰富,使之成为一种更值得追求的价值。

第一次关键的观念转变发生在两千多年的古希腊城邦。古希腊哲学家苏格拉底以败坏年轻人思想的罪名被众人投票判处死刑,他的思想后继者柏拉图和亚里士多德从中看到了大众民主的危险性,提出唯有法治才能避免权力的滥用。在他们眼中,法律是一种永恒不变秩序的体现,不受人的意志摆布。

但是这种法律超越人的意志的观念并没有经受住强大王权和宗教权力的侵蚀。“国王的命令就是法律”,这样的观念很快开始流行了。直到1215年,英国宗教、王室和贵族之间错综复杂的权力出现纷争,为了限制国王过于绝对的权力,订了大宪章,要求王室放弃部分权力,接受法律限制。

大宪章虽然开创了以具体规定限制王权的先例,但由于缺少具体的制度安排,且作为权力斗争的结果,未能引起民众共鸣支持,因此相关条款长期停留在纸面上,王权依然纵横肆虐。

五百多年后的十七世纪,洛克才从理论上论证了通过法律限制国家权力和保障民众自由的内在理路和必要性,并提出以权力分立作为实现这种安排的制度保障。洛克的法治和分权思想在引起了大洋彼岸美国建国者们的重视,他们经过127天的激烈辩论之后,铸就了一部沿用至今的美国宪法,并在这部宪法的庇护下,建成了一个在很多方面堪当楷模的法治国。

十八世纪后的两百多年时间里,欧美世界一方面取得了工业革命的巨大成就,另一方面以法治为基石的国家建设也热火朝天,民族国家一个个涌现。或许是被经济和政治上的双重成就冲昏了头脑,两次世界大战相继爆发,尤其以第二次世界大战更为惨烈。

二战之后,国际和国内都对战犯进行了多轮审判,诸多残忍的真相浮出水面。战争中一些国家以法律的名义践踏人民自由、剥夺民众权利,甚至施行种族屠杀的残酷真相震撼了法学界。人们开始反思原有的法治理念,于是自然法理念再一次回归——制定法之上还有更高的正义准则,违反正义的法律是非法的。这种观念直接促成了二战之后人权观念成为国际公认的法治要素。

制度的创设

著名政治学者福山断言,当代国家的所有组件中,高效的法律机构也许是最难构建的,甚至比民主选举制度的建立还更为困难。他举例说,拉丁美洲绝大部分国家都已经民主化了,但法治却普遍软弱,尤其是司法腐败相当流行。在历史上,伴随着法治观念的变迁,是法律制度的创设与变革,这个过程或漫长或紧凑,或顺畅或曲折。

英国是最先从制度上确立法治的现代国家。英国长期施行的是封建制,除了中央君主,地方各领主在自己的领地上享有极高的权力,其中就包括设立领主法庭,裁决本地发生的纠纷。直到十三世纪早期,国王也设立了国王法庭,接受不服领主法庭判决的地方民众的上诉。有趣的是,国王设立国王法庭的最初目的并不那么高尚,并非主持正义、宣扬王道、威服四海,而是通过收取诉讼费盈利。

为了吸引司法生意,国王法庭四处巡回审判,想方设法从各方面提高判决的公正性,例如采用陪审团制度、编撰惯例规则等等。渐渐地,民众便直接选择到国王法庭起诉,领主法庭一步步败落,最终国王乘势收回了领主的司法权。这种“抢生意”念头的生发,竟成了英国法治的关键时刻,从此开创了稳固的普通法传统,成就了后来遍布全球的英国模式法治。

注重公正性的英国法庭成了英国法治的摇篮,而大洋彼岸的美国最高法院则以宪法的捍卫者形象而树立权威。美国独立三十多年后,一个出乎寻常的任命改变了美国未来两百多年的政局。1801年,连任失败的美国总统亚当斯任命他的国务卿马歇尔为最高法院首席大法官。按照今天的标准来看,这一项任命显得有点荒谬,因为马歇尔并没有受过正规的法律教育,也没有司法工作的经验,只是一个充满政治抱负的政客。亚当斯将自己人安插在最高法院,最明显不过的动机是制衡即将接任他的政治对手——杰弗逊总统。就这样,阴差阳错,一个带有极高政治抱负的政客成为了世人眼中本应专业、严俊、审慎、睿智的首席大法官,然而就是这样一个政客,反而成了美国历史上最伟大的首席大法官。

成就他伟大历史地位的是“马伯里诉麦迪逊案”。通过该案,马歇尔确立了美国最高法院对立法机关所制定法案和行政机关执法行为的审查权,也就是说,最高法院有权根据宪法裁决和审查其他两个国家分支的行为,这项权力被称为司法审查权。这一项创设,目前已经普及到了世界上主要法治国家,成为确保法治体制不受诡谲的政治波涛冲击的重要制度屏障。

美国最高法院也通过这项权力确立在国家政治结构中的地位,在今后两百多年的历史中,多次出手,力挽狂澜,确保美国政局的稳定。最近的一次便是2000年戈尔与布什的总统选举争议,类似争议在一些国家制造了政治动荡,多年无法缓和,但美国最高法院一锤定音,平息争议,使权力交接平稳完成。

南非便是这一制度的受益者。曼德拉当选南非总统后,任命萨克思为宪法法院大法官,但萨克思在日后的大法官生涯中对曼德拉“毫不留情”,多次作出曼德拉的法令或行政行为有违宪法的判决。不偏不倚的判决使南非宪法法院获得了公信力,渐渐修复了公众因为常年种族隔离而对法律的不信任感,成为支撑南非法治大厦的顶梁柱。

法治的当代逆袭

虽然一些关键时刻清晰可辨,但欧美法治成熟的国家还是经过了漫长的制度变迁才形成目前稳定的法治秩序。类似南非这样的法治后发国家,在当代完成法治大业面临诸多挑战。

如果说历史上法治的关键时刻在于观念的转变,在于制度的创设与缓慢的成熟,那么在法治理念已经成型并且深入人心的当代,一个国家法治进程的突破,主要取决于政治智慧与勇气,取决于是否敢于大刀阔斧地改革阻碍法治进步的制度。

一个引人注目且取得成功的例子是前苏联成员国格鲁吉亚对警察制度的改革。在一些法治排行榜上,格鲁吉亚位居东欧国家的前列,尤其是它的警察执法体制,但是这个国家曾一度遭受警察腐败的严重困扰。

在“透明国际”排名中,格鲁吉亚2004年位居124名,但短短四年后便升至第67位。它的警察2003年在民意调查中信任率只有5%,七年后却成功逆袭,跃升至87%。

这个转变的关键时刻便是2004年由格鲁吉亚时任新总统萨卡什维利启动的警察改革。他在两年时间内几乎将全国警察全部裁撤后大换血,对新警察加强培训和监管,在提高警察待遇的同时,也加重了对贪赃枉法警察的惩罚力度。最具象征性的是,格鲁吉亚全国的警察局都用上透明的装饰,显示警察执法的廉洁与透明理念。

墨西哥在2010年也采取了严厉的措施,一气解雇了三千多名腐败警察,占全国警察人数的十分之一。这并非是墨西哥首次采取釜底抽薪术。1995年,墨西哥新任总统塞迪略说服最高法院二十六位大法官全部提前退休,以便他开始大刀阔斧地改革这个臃肿、低效且深受政治困扰的最高法院,将它改革成为一个真正的宪法法院,以带领墨西哥建立一个能干、专业和诚实的司法体制。如今,虽然墨西哥在法治的一些方面存在严重问题,例如腐败依然横行,但墨西哥宪法法院的表现在拉丁美洲各国中位居前列。

以整治警察队伍为契机提升法治水平的还包括香港特别行政区。香港廉政公署成立后,首先大举调查香港警队的贪腐案件,在引起警队反弹后,港督出面与警队和解,以赦免警察过往贪腐为条件,换取警队对廉政公署高标准反腐的支持。自那以后,香港很快便高居世界清廉和法治指数的领先位置。

还有一类国家和地区的法治突破性进展发生在威权统治者向民选领导人过渡的时刻。例如韩国在1987年卢泰愚当选总统后,结束了全斗焕的独裁统治,韩国司法才真正实现了独立,设立多年的宪法法院才可能开足马力,大量清理违宪的法律法规。

类似韩国的情况也发生在蒋经国逝世之后的台湾和皮诺切利下台之后的智利。这三个国家和地区的法治水平目前都位居世界前列,而它们共同的特点是,在政治转型之前,包括宪法法院在内的法治框架都已经成型,只是由于受到权力压制,无法全效运作,待政治压力一旦解除,便迅速生长,很快发展成成熟的法治体制。这表明法治制度并不需要等到特定的条件成熟才能创立,它的先行创设有利于政治和社会的平稳转型。

南非是幸运的,这样一个多种族、有着深刻历史积怨和复杂性的国家,在曼德拉、萨克思等睿智深远的政治家的带领下,成功躲避了转型陷阱,建立了稳固的法治秩序,迈向了长治久安。不论在历史上还是当代,法治进程的关键时刻都是驯服权力的时刻,是使法律成为个人尊严与自由守护者的时刻,这些时刻的来临需要我们用极大的勇气与耐心去召唤。

叶竹盛:法学博士、高级记者

原文刊登《南风窗》

By editor