吴国光:构造“民主工程学”:再论“县政中国”

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吴国光
加拿大维多利亚大学中国研究与亚太关系讲座教授

一、“县/宪政中国”:理论、实践和论争
二、寻找和建构民主化的动力机制:从地域民主到全国宪政
三、克服困扰民主化的现实疑难:规模问题与“大国”民主
四、民主转型是政治问题:国家建设、经济发展和行政功能
【注释】

一、“县/宪政中国”:理论、实践和论争

拙作“‘县政中国’:从分权到民主化的改革”发表以来[1],得到不少关注,也引起了一些讨论和商榷[2]。据报导,2005年以来中国政府有“强县”的行政举措[3],这一举措与我的思路有吻合之处,即重视县的治理功能,相应削弱省的功能。但中国目前的“强县”政策及其实践并无推动县级民主的迹象,更谈不到由此展开的在进程和制度两个层面准备全国民主的可能。在这个意义上,中国目前的“强县”政策及其实践固然从一个角度反映了县级建制在现代化的国家建设和行政治理中极其重要的地位,但并未走出权威主义政体下一旦实施地方分权所面临的基本困境,即经济和治理效绩有所改善,但政治合法性危机却往往因此进一步恶化。这种合法性危机,一则表现在国家与社会之间,即地方的国家权力之扩展加剧地方政府的腐败和滥权,从而导致官民矛盾进一步加深;二则表现在中央和地方之间,即地方权力的扩展挑战中央的合法性。“强县”政策刚刚出台,在实践中还未显著地表现出加剧上述危机的趋势;但这些危机已在中国广泛地存在[4],很明显,“强县”政策并不能解决政治权威主义在中国的这种困境。

“县政中国”的构想,恰如拙作曾明确论述的,也是“宪政中国”的构想。它尤其强调“宪政中国”的过程和构架中地方民主的因素;而地方民主恰恰是解决上述困境的根本出路。因此,“县/宪政中国说”是中国民主化的一种理论和设计,而不是一种单纯的行政区划重构构想。离开了民主政治制度,中国也有过、正有、也许还将会有各种各样的以行政区划设置为中心着眼点的政制思考,但这种思考与“县政中国论”具有很不同的论述背景和价值关怀。“县政中国论”旨在探讨目前中国历史背景下如何克服阻力以累积民主经验和民主动力的尝试,并非对不具备民主变革意愿的政治当局之政策建言──事实上,这样的政治当局是中国民主变革的最大阻力之一──“县政中国”恰恰是对于包括如何克服这一阻力在内的民主化启动和展开问题的一种思考。

就“县政中国”作为一种民主化设计而言,当前中国的“强县”政策与实践,不能说是“县政中国论”的体现[5];就“县政中国论”的特殊民主化关怀而言,即聚焦于如何从现实背景出发克服障碍、不寄虚无的希望于某一领导人的幡然醒悟或者某种革命力量平地涌现,则即使在同样具有民主化关怀的相应讨论之中,“县政中国论”的民主化涵义也往往被不同程度地忽略或曲解。对于后一种情况,本人当然给予更多的重视,因为这关乎中国民主化大战略的探讨。写作本文以继续探讨“县政中国”,正是出于这一目的。

在民主化关怀下误读“县政中国”的讨论,应以王思睿的“州政中国:大国民主中的地方自治──与吴国光商榷”一文较为典型[6]。在此文中王思睿断定我的“县政中国”其实是孙中山“县政自治”的翻版,该作者继而强调晚清以来中国国家建设(state─building)的现代化成绩,从而得出孙中山的设想已不适应当代中国的结论,因此笔者的“县政中国”也就是不适宜的了。王思睿认为,目前中国已有四级地方政府,应以“州”(大体上是目前的地市一级)和乡镇两级实行自治的“州政中国”取代笔者主张的县一级自治的“县政中国”。王思睿的看法是,在中国,由于“二十世纪国人在地方自治上的努力,基本完成了建设现代化国家(或者说地方行政现代化)方面的使命”,这就使得“地方自治不再是实行宪政的先决条件和必由之路”了;“先实行地方自治,还是先实行全国范围的民主宪政,成为两个并列的选项”。他把我的“县政中国说”和他的“州政中国说”都归为主张先实行地方自治的看法,因而也就是排斥“先实行全国范围的民主宪政”的选择;同时,他强调自己主张通过“全民民主”使中国成为一个“政治大国”或“政治民族”。

概言之,王思睿对我的批评有三点重要论述:第一,在地方自治与全民民主之间,全民民主应该优先;第二,中国的现代国家建设已经基本完成,地方自治已具有相当完备的设施(facilities),因此,在讨论民主化的时候已不必注重地方民主问题了;第三,同理,在地方自治问题上,没有必要回到现代国家建设完成之前的“县级”为轴心的地方权力架构,而应在目前四级地方权力架构的基础上实行州、乡两级自治。在我看来,王的这些论述体现了在民主化和相关的政治、治理问题上的诸多思维误区;说得严重一些,可以认为这类误区其实是中国民主化迟迟缺少进展的主观原因之一(当然,中国民主化的不成功,更有诸多客观原因──这里,“客观”指的是外在世界,“主观”指的是追求民主化的人们的意识世界)。我当初提出“县政中国”构想,正是试图摆脱这类思维误区,寻求中国民主化的动力、道路和形式──当然,这种“试图”是否成功,是另外一个问题。在王思睿的商榷中,那些我认为是“误区”的一些思维特征再一次集中表现了出来。在本文中我进一步阐述“县政中国”的民主化内涵,并尝试厘清一些可以帮助我们思考与行动的基本方法与结论。

二、寻找和建构民主化的动力机制:从地域民主到全国宪政

王思睿的最大误区在于把地方自治和“全民民主”相对立,认为要么地方自治优先,要么全民民主优先,二者只能择一。在我看来,这种事实上抽空了关于如何建构“全民民主”可行性道路的探讨,使得所谓“全民民主”成为一个空洞的目标。而“县政中国论”的本意,恰恰在于寻找民主政治在中国现实条件下的发生机制和实现道路。当然,“县政中国”所建议的民主政治发生机制和实现道路,既不是中国现实条件下唯一的民主化道路,也很可能尚未具备可行的发生实践功能。但这并不等于说,我们不需要探讨民主的“发生学”或“动力学”,而只要空谈“全民民主”的目标就可以了。在价值上,“全民民主”可以是“优先”的,但是这不等于说它在发生、实现的过程中就具有“优先”地位而排斥其它一切可能有助于实现“全民民主”的因素;事实上,若在探讨民主的发生过程中一味强调其“优先”而排斥多种民主动力因素,则民主的优先价值地位在现实中就增加了实现的难度。

早在1980年代本人就不断强调,中国政治变革的根本问题不在于是否民主化,而在于怎样民主化。[7] 这不仅构成了本人与所谓“泛民主主义”的理论争论,而且,在政治上本人因此被一些不妨称为“目标民主论者”没有根据地视为反对民主的论者,甚至被无中生有地贴上“新权威主义者”的标签。[8] 廿多年来本人的相关论述基本没有中断,始终是围绕中国“如何”民主化而展开。就价值的层面而言,王思睿无疑比其它的“目标民主论”者高明太多,他理解本人并非民主的反动派;不过,就理论与方法的层面而言,王思睿似乎仍然在重复单纯的“目标民主”观念,但没有给予民主的发生学或动力学以足够的注意,而缺乏这种注意就无法理解“县政中国论”的政治内涵。换言之,“县政中国论”是着眼于中国分权经济改革的背景与特点而提出的一种民主工程设想;其所期待的民主工程师,与王思睿的解读相反,不是专制政权的开明领导人,而是自下而上地、沿着所谓“路径依赖”而展开的、着眼于逐步取得制度根基的社会运动。在这个意义上,“县政中国论”的提出也就意味着“民主工程学”(democratic engineering)的提出。

本文强调“民主工程学”,可以说,既是对笔者廿多年来关于中国政治变革思路的一种总结和提升,也是针对中国民主论者廿多年来乃至上百年来仅仅着眼目标(“着眼目标”应该没有什么不好,但是如果“仅仅”着眼目标而不及其它,恐怕就成问题了)、往往流于空谈(这显然是一个大问题)、缺少过程论与制度论相结合(谈过程的人往往寄希望于忽然一天民主化机会从天而降,以为这就是过程;谈制度的人则不能超越现行制度框架而展望民主过程中的制度重塑,把民主化制度变革等同于现制度的线性变迁;当然,还有既不谈过程也不谈制度的民主论者,那就只能是上文所说“流于空谈”了)的那样一种思维方式,所试图展开的一种批判与反省(批判就是反省;但是,在现代中文里,“批判”已经成了单纯对付别人的工具,而我这里毫无疑问也想把自己包括到批判对象之中,故加倍强调“反省”)。无需赘言,“县政中国”只是“一种”有关中国当代民主实现的工程构想。此外还可以有、也可能有很多种不同的,但可以相互补充的其它民主化“施工”思路。“县政中国”并不一定比其它思路更好、更可行,“县政中国论”的提出也不妨碍其它思路的提出和探讨。尽管这一思路不能包打天下,也不是完美无缺的,更不是至高无上的,但我既然提出了这个观点,就有责任尽力发展它,并试图证明它比别的思路可能更有道理──而这并不意味着别的思路(包括我可能会批评的思路)就完全没有道理。为了寻找通往“罗马”──在这里就是民主中国──的条条道路,我们不仅需要提出各种不同的思路,而且有责任完善自己所提出的思路(而不是浅尝辄止)。在我看来,如果有很多的“民主工程学”思路提了出来,而每一种“施工”构想都有充分、深入的探讨和发展,则中国民主化的智慧支持就强大得多,那一定有助于中国实现“全民民主”的目标。否则,大叫“中国需要全民民主”一百年也与事无补,唯一的好处就是还可以不断这样叫下去。

“县政中国”作为一种民主工程学构想,具有架构(即制度建构)和过程 (即历史发展)两个层面的内涵。所谓架构,主要是静态的,指的是未来民主中国可以在国家民主之下以县级地方民主为轴心来组织政治生活和治理功能。这种思路强调整体民主制度中的地方民主功能。王思睿在原则上是赞成这一思路的,王文的标题就是“大国民主中的地方自治”,他的相关论述也说明,他在制度 (institutions)层面赞成大国民主和地方自治兼容。当然,我们之间也有一些分歧。明显的分歧是,实施地方民主的层级为“县”一级,还是在“州”与“乡镇”两级(这一点将在后面专门讨论);不太明显的分歧比较多,仅举一例,王思睿喜欢使用“地方自治”并将之与“全民民主”并列,而我强调的却是“地方民主”──在本文中,但凡使用“地方自治”的时候,往往是为了要讨论王思睿的思路。为什么我要强调地方民主而不是地方自治?这在下文展开讨论的时候也会澄清。

“县政中国”的另一层“民主工程学”内涵则是动态的,是就民主化的过程而言。这就是说,“县政中国”试图探讨通过县级民主进而推动全国民主的可能发展途径。可是,在王思睿那里,尽管在静态的制度层面他也承认地方自治对于民主政治的重要性,但在谈到民主化的动态进程的时候,他就明确地把实行地方自治和实行全国民主并列为两难选项了,主张二者只能选其一。这就是说,王思睿把民主制度和民主化割裂开来:他的民主制度包含“大国民主”和地方自治,但他的民主化却不可能涵盖二者。这样,问题就出现了:没有民主化的动态过程,或者,民主化过程中并不包含地方民主的推进和实现,则民主制度,即王思睿所说的“全民民主”,而且是包含“地方自治”的民主制度,又怎么才能出现呢?

“县政中国”的思路强调通过地方民主而推动全国民主。当然,这不是推动全国民主的唯一方式,也未必就一定是某种“优先”方式,但我们并不能因此而否定和舍弃它──由于中国民主化上百年来步履维艰,我认为,任何哪怕具有稍稍推动真正民主化的动能的东西,都应该被发掘、阐述和张扬。对于那些在全球相关实践中已经被证明具有强大民主化动力的因素,则更需认真探讨,结合中国国情而寻求它在中国当前实际中的生长点。既然这里提出地方民主推动全国民主的思路,当然可以对它有至少两层重大质疑:第一,地方民主如何产生?第二,地方民主如何能够推动全国民主?对前一个问题的进一步探讨将在后面展开。这里先讨论后一个问题,因为王思睿认为地方民主和全国民主只能二者选一,两者没有关联,而他主张选择后者。我们会看到,这种关联实际上是非常现实的,也是极为重要的。

首先,地方民主一旦实现,地方政权的合法性将在法理上挑战全国政权──如果全国政权尚未民主化的话。这种挑战可以导致两种可能,即赫什曼(Albert O. Hirschman)所说的“出走”(exit)与“抗议”(voice)\字号(3){[9],而两者无疑都可以强有力地推动全国民主化。苏联巨变中的“叶利钦效应”就是典型的地方民主导致exit,从而推动国家整体民主化的一种历史道路。根据中国的历史、现实和文化,“县政中国”的思路则把这级必须重点(最好也能够率先)实现民主化的地方政权设定为“县”而不是“省”(至于为什么不是王思睿所主张的“州”一级,后面另有论述),因此大体上排除了exit的可能,使得这种法理挑战不存在民主的地方脱离尚未民主的“国家”的可能──这在拙文“县政中国”中已有论述。问题是,它会不会强化民主化的voice呢?根据Hirschman的经典研究,我们知道,在exit减弱的状态下,voice势必更为强有力。[10] 这就是说,这样的不可能脱离全国非民主政体而寻求国家独立的地方民主一旦出现,势必给全国民主化造成最为巨大的压力和动力。

需要进一步强调的是,这种动力一旦形成,其强大程度可能会远远超过公民社会、中产阶级等人们一般所强调的民主动力因素。无疑,公民社会也好,中产阶级也好,都可以是推动民主化的重要力量。但在中国目前的状态下,尽管所谓的公民社会在经济自由化的过程中获得了一些生存空间,但这样的空间不仅十分有限,而且被当局强力“非政治化”,其进一步成长相当艰难。加上其它一些因素,比如宗教、文化等方面的因素,可以说,在看得见的未来,中国的公民社会还不具备发动全国民主化的力量。但这并不是说,在某些地方他们不具备发动并成功地实现一县之民主化的力量──这是有关“地方民主如何产生”的问题,下文会专门论述。反过来,一旦出现了县级民主政权(并不一定是全国范围全部出现县级民主政权),则全国范围(而不仅仅是此县范围)的公民社会力量,都将找到地域的、政治的、现实的和制度的依托,从而在根本上改善生存处境,迅速成长为具有推动全国民主化力量的因素。同样,就中产阶级而言,可以说,目前中国的中产阶级更多地具有依附专制政权而不是挑战专制政权的特质。[11] 新生中产阶级与专制政权的利益纠结(既有利益矛盾,也有利益勾结),特别表现在它们与地方专制党政官僚体系的复杂关系之中。能否动员中产阶级在全国范围要求民主化,笔者对此并不乐观;但要动员中产阶级表达对地方专制政权的不满则相对容易──这也属于地方民主如何出现的问题。而地方民主一旦实现,则中产阶级对于整个专制政权的依附关系必定大大削弱,他们立足地方而挑战全国专制政权的可能就大大增加──这就属于从地方民主走向全国民主的问题了。

不错,一县规模相对甚小,在原来的专制政治体系当中甚少具备政策制定功能,在原有的行政分工中几乎没有什么能力解决民众真正关心的问题──王思睿看到了这一点,并由此质疑县级民主的功效。这里,他的静态分析方法导致了两个错误的看法。第一,他认为这种情况是天经地义的,似乎不可改变。但事实上“县政中国”的基本诉求之一就是要扩展县的治理功能,在国家中央政府与县级地方政府之间的权力与功能划分上颠覆原有的“头大不掉”的中央集权治理框架。第二,中央与地方关系的这种改造,其动力即蕴含在地方民主之中。无疑,在没有全国民主的前提下,所谓“地方民主”不可能是完全的;作为政治学家,我对于当代民主必需“国家状态”(stateness)这一点有充分的了解。[12] 可是,反过来看,正是地方治理权力的不完整性,将迫使经由民主选举产生的县级领导人,哪怕仅仅从改善本县治理的角度出发,也不得不在政策上挑战未经民主选举产生的全国政权。这种挑战,一则将改变中央与地方之间的政策功能分配,也就是将进一步推动地方分权;二则更将无可置疑地具有推动全国民主化的政治效应。

此外,如“县政中国”一文指出的,县级民主的实行可大大提升新生民主的质量──在“第三波民主化”之后的民主文献当中,民主的质量得到了学者们充分的重视。[13] 这不仅因为就价值而言,民主的实现是为了提升治理质量;还因为在战略上新生民主的质量直接关系民主政权能否巩固。“县政中国论”对这一点的强调有助于开阔中文文献中民主讨论的视野。不过,遗憾的是,可能由于信息的限制,甚多中文文献中对于民主的讨论却不能理解这个问题的重要性。在我看来,相较于更大范围的民主(无论是王思睿的“州政”,还是他同时强调的“国政”),县级民主比较容易具有更高的问责性(accountability)。仅就价值而言,这一点也非常重要,因为我们所要建设的民主,应该是能解决治理中所出现的问题的民主,是能够对民众要求作出负责任的响应的民主,是能提升民众日常生活质量的民主,而不仅仅是某种徒具民主形式的全国大选(我同意,全国大选很必要,是民主政治的不可或缺的表现──追加这一句,以免出现中文语境里经常会有的那种误解;另一方面,如同一些新生民主国家的并不令人鼓舞的经验所显示的,这么重要的全国民主大选,可以成为徒具形式的东西,反过来连累新生民主制度下人们对于民主价值的认识和对于民主制度的信心)。就此而言,比较接近民众的那一层面的政府的民主,往往具有更加现实的意义(另一方面,着眼全国政治,这一层面也不好太低──这是我们选择县级的一个理由)。

王思睿不同意这个可以说是当代政治学中基本常识的看法,是因为他的思维被中国的传统专制政治体制的运作模式所局限──在专制政治下,一切政治都是全国政治,路易王朝的法国如此,共产专制的中国也是如此。但是,在民主制度下,政治则具有强烈的地方性。所以,美国政治──这当然也属于王思睿所说的“大国民主”──有言:一切政治都是地方政治(All politics are local politics)。至于他用投票率来衡量民众对“国政”与地方政治的关切,似乎也不免上了那类反民主论者或将民主等同于选举的论调的当。事实上,地方选举的低投票率可能说明,在民主制度下,地方政府职责内的问题往往解决得比较好,民众不必显示自己的强烈关怀。再者,在地方政治中,公民社会和一般公民具有较之选举投票更多的日常渠道来影响决策,仅仅作为形式民主的投票选举之重要性即相对降低。

总而言之,这种较具质量的地方民主,对于推动全国民主化,可以产生强烈的正面示范效应,因此其价值意义也包含民主化的战略意义。这种战略意义还体现在民主化的巩固上:具有较高质量的新生民主,不容易出现因民主制度垮台而专制复辟的民主化逆转现象。有关“第三波民主化”的研究之所以前所未有地重视“民主巩固”,有其坚实的实践和学理基础。[14] 在中国这个民主传统极其薄弱、文化传统相对说来比较不利于民主、专制势力十分强大的国度,讨论民主化不能不同时考虑民主的巩固问题。“走一步看两步”,这是实践操作的需要;具有逻辑的连贯性和前瞻性,这是理论思考应备的质量。“县政中国论”有这种承担,县级民主很明显可以导向全国民主,对民主化的两个基本阶段──即民主转型(democratic transition)与民主巩固(democratic consolidation)都有实质的、乃至不可替代的贡献。就转型而言,县级民主是全国整体民主制度的生长点;就巩固而言,县级民主是全国整体民主制度的支撑点。

事实上,在当今世界,确实存在并不具备地方民主的所谓“全民民主”,他们一般都是民主质量较差的政治运作;而另一方面,已经具有地方民主但却迟迟不能实现全国民主的情形则极少出现。威权时期的台湾政治发展经验已经不足为训,那时全国民主化要在县级选举实行了十几、二十年之后才会启动。饶是如此,论者一般也都推崇县级选举对于台湾民主化的贡献。[15] 何况,“县政中国论”所建议的县级民主,较之威权时期台湾县级选举那种半真半假的“民主”,要求更多的民主内涵。比如说,“县政中国论”的重要内容之一是主张在县级范围内率先实行媒体自由与司法独立。无疑,地方民主也是对民众的极好锻炼──我不喜欢用“训练”一词,好像有什么人有资格在民主问题上做民众的教官似的。我们有什么理由认为,经过了地方民主洗礼的民众,会不愿意要求全国民主、而仅仅满足于地方民主呢?

所有这些,归结到一点,就是要回答王思睿有关地方民主与“全民民主”只能二者取一、且只能取“全民民主”的论点。无疑,地方民主是导往全国民主的途径之一。地方民主哪怕是部分地实现,一切有助于促进全国民主化的力量都可以找到现实的政治基础,形成具有坚实地域根基的政治力量,从而具备前所未有的强大力量来推动全国民主化。在已经经历了第三波民主化浪潮的当今世界上,在今天中国的社会经济发展的背景下,一旦真的有县级民主出现,那就不可能出现长期停留在县级民主而全国民主却付诸阙如的政治状态。可以断言,县级民主一旦部分地但是真实地实现,那么,完全不会等到全国范围都已经实现了县级民主之后,国家一级层面的民主化才接着展开,而是将立即产生“地方包围中央”的效应,马上催动全国民主化(顺带指出,这与孙中山有关全国各县实行自治之后乃在全国实行“宪政”的构想具有重大的区别)。在我看来,从这样的县级民主到全国民主仅有一步之遥;走通这一步,比在那里空谈“全国民主”要现实得多。我可以理解那种首先着眼实现全国民主、反过来推动地方民主的思路──如果这种思路提出其动力工程学论说的话;但是我不能理解王思睿所提出的要么“地方自治”要么全国民主的两难逻辑。王思睿不是说,“对于普通公民来说,更加利益攸关的是全民民主而不是地方自治”吗(这个判断其实有极大的问题,我们后面另加分析)?他为什么还担心一个(部分)实现了地方民主的中国就不会实现“全民民主”了呢?如果没有这种担心,如果同意说地方民主只会对实现全国民主起促进作用而没有任何负面效果,为什么要再三强调“地方自治”不是实行宪政民主的先决条件呢?在他那里,宪政民主的先决条件又是什么呢?

要实现民主化,毫无疑问,必须有强大的社会动力推动民主化转型。在我看来,更为重要的是,这种动力不仅仅是概念的,而且是现实的;不仅仅是自在的,而且是足以建构的。打一个比喻:水的流动,或天空中的雷电,本身都具有能量,可以成为动力来源,但在找到某种建构机制之前,它们都不能真的成为推动某种运动的动力。当然,这种所谓“建构机制”,可以是自然的建构使然,比如河床本身,其一定的地质条件和地貌起伏可能使水的流动形成足以做功的动能;但更常常必须藉助人工的机制才能真正发挥效益。在社会政治发展中,道理也是相似的。[16] 我们不可能凭空创造中国民主化的动力,但是我们可以在现实中寻找这种动力;并且,更重要的是,我们需要进一步提出可行的思路,来建构发挥这种动力的机制。这样的思路当然可以不止一种,它们之间的优劣往往不是决定于概念,而是决定于现实。比如说,有的思路要实行起来可能成本太高,那就不是好的思路;如果根本不具备“可以建构”的特点,要等待某种未知因素的突然出现才能启动,我看那就连“思路”也说不上,更不能说具有“可行性”。比如,是否某一天当局领导人会突然宣布全国开放报禁、开放党禁,实行全国大选?是否可能在某个早晨突然全国爆发民主革命,从而实现中国的全国民主?谁也不能说没有这样的可能,虽然在我看来前一种可能性微乎其微,后一种可能至少在短期内也高不出多少。当然,专制当局似乎尤其担心后一种可能,这从其对所谓“颜色革命”的防堵中可见一斑。

一些论者还说,如果出现这种情况,岂不比从地方到中央一步一步地推动民主更为可取?我的回答是:就民主化过程而言,当然更好(而就民主制度建构和民主巩固而言,却也不一定更好),但是,究竟怎样才可能出现这种情况呢?我承认,我的思维方式,如同工业化之前时代的保守分子,要想从欧洲去美洲,就试图钻研造船技术,提高罗盘精确度,等等,而不是畅想某一天飞过去──说实话,本人的想象力可以达到乃至超越这个水平,但是,第一,畅想飞过去的人,也必须钻研空气动力学、实验先飞越英吉利海峡等等,不能只是畅想,否则还不如造船;第二,飞机产生之前的人类要求渡海前往新世界的愿望,不能等到飞机出现之后才来实现,否则我们今天连飞机也不要坐了,因为未来可能还有更便捷的交通方式,等到一万年后你我一分钟内遍游世界的时候再行出游,岂不比出租车到飞机场、航班倒航班“一步一步”更为可取?第三,历史地看,没有帆船横渡大西洋,就没有工业革命,也就没有飞机的产生。回到我们的论题,再次强调,我不否认,在中国的发展中,不同程度地存在当局开放党禁和全国民主革命这样两种民主化道路的可能,从而出现一举实现中国全民民主的历史发展。我要强调的是,没有对于相关的动力、道路和形式的探讨,仅仅说存在这种可能,甚至仅仅说什么“全民民主”更重要、更可取,乃至由此否定对于其它民主化道路的可能动力与形式的探讨,那只能说是概念层面的“民主空想病”,而在政治层面则事实上只会起到抽象肯定民主化、具体否定民主化的作用。

三、克服困扰民主化的现实疑难:规模问题与“大国”民主

其实,“县政中国”民主化思路所面对的最大挑战,不在于如何从县级民主走向全国民主,而在于如何实现县级民主。我在写作“县政中国”一文时,充分意识到了这一点,但是很难提出系统的论述。这里不妨谈谈我研究这种思路的一些基本前提。

首先,我充分体认到中国民主化转型的艰难。历史地看,自清末国人追求共和,到1919年高扬“德先生”旗帜,再到后来中国共产党也以“民主”为号召(无论是“新民主主义”还是后来的“社会主义民主”,至少字面上没有完全抛弃“民主”二字),更不用说1989年中国民众的民主运动领全球共产主义垮台之先声,凡一百余年之努力,未见中国民主政治之进步。从国际社会的经验来看,历经全球三次民主浪潮,世界上有一半国家已实现了民主,超过半数的民众生活在民主制度之下,而诸大国的政治制度几乎都是民主的(虽然对俄国民主的评价可以很有保留),中国的非民主制度却似乎依然不动如山,并且正在国际社会“崛起”。任何对于中国民主化的讨论,如果不体认这种艰难,不着眼于克服这种艰难,那就难免是轻佻的,至少是不够严肃负责的。

其次,我也充分体认到中国国情的特殊性。一方面,国情不能成为中国自外于人类文明的理由,不能成为中国拒绝民主的借口;另一方面,要在中国实现民主,要通过民主政治制度的建立来解决中国所面临的问题和挑战,也不能不承认中国有其特殊国情、特殊文化、特殊传统、特殊问题,不能不研究在这些特殊性的条件下实践民主的道路和方法。

第三,我对“民主”的基本政治原则可以解决中国所面临的困境有高度信心。人类历史的实践已经反复证明,实行民主政治制度的民族已经基本摆脱了那些仍在困扰中华民族的重大问题。换言之,民主的基本政治原则可以解决今天中国的基本问题。至于如何应用这一政治原则来解决中国的问题则有待我们的智慧和努力。

在这些前提下提出的“县/宪政中国论”,致力于从中国的传统和现实中发掘有利民主化的因素,着眼于调动各种可能的因素克服中国民主化的困难,企图找到一种现实的民主化道路。我们必须把历史发展中的路径依赖与理想状态的宪政设计结合起来,必须在现实发展中找到推动历史发展到比较理想状态的动力机制,也必须在设计未来的时候发现其中能够植根于历史与现实的成长因素。在这个意义上,“县政中国论”有一定的优势,特别是在与目前能够看到的其它一些着眼中国宪政改造及民主化的论述相比较而言是这样。

有一种简单化的民主化论述,即所谓的“大国民主论”,以全国直接选举为基本诉求,认为这就是民主化的基本含义。[17] 就民主化进程而言,可以说,这种思路是本末倒置。无数成功民主化的案例表明,全国大选是民主化转型大体达成的标志,而不是民主化启动的第一步。不研究怎样达成全国大选这一政治结果,空谈什么“大国民主”、“全民民主”,在我看来是毫无意义的。难道我们坐等某个专制领袖一觉睡醒、茅塞顿开、立地成佛地宣布明天全国大选不成?进一步讲,即使真的某一天出现了这样的奇迹,这样的“民主”其质量也很有问题。如前所述,在近年来有关新兴民主的研究中这一点已经很清楚了。

“联邦中国论”无疑前进了一步,体认到了宪政架构问题(而不是笼统的什么“大国”、“全民”──这不是说不要大国或全民,容后另述)在民主化中的重要性。但这一设想在中国缺少历史和文化基础,因此有可能不仅无法减少在中国实现民主的困难,反而增加一些不必要的困扰。比如说,在价值的层面,可以看到,中国民众不抗拒民主化,但是抗拒国家分裂──而联邦制必须保证各邦有脱离联邦的自由。此外,借助民族区域而建构联邦制也有很大的局限性,因为它设定了未来人口不能自由流动。事实上,当今世界的主要联邦制国家,基本上都不是在民族聚居的背景下划分联邦与联邦成员的区域权力。美国如此,德国如此,即使加拿大,也仅仅是魁北克一地具有民族聚居特点,而魁北克仅是加拿大13个一级联邦单位的一个而已。至于流行的以联邦制解决台海两岸和平统一问题的思路,则转移了问题的焦点:中国大陆的民主化,而不是联邦制,才是解决两岸问题的根本前提。更重要的是,如同“县政中国”一文已经指出的,联邦制固然涉及宪政的根本问题,但并不内在地具有民主化涵义;在非民主制下也可以实行联邦制;单单实行了联邦制,中国也不必然就可以实现民主化。在这个意义上,联邦制是一种宪政思路,但不是一种民主化思路。

“县/宪政中国”试图将宪政改造和民主化融为一体,更试图将民主化道路与通过民主化所要实现的民主宪政架构融合在一起,即联结了动力和目标。王思睿建议以“州政中国”取代“县政中国”时,仅仅看到了“县政中国”作为民主中国的县政架构的目标设想这一方面,并且不同意这种设想(关于这一点,后面另作评述),但他忽略了“县政中国”更重要的内容,那就是作为走向民主中国的民主化道路和动力机制的方面。上文已经论述了为什么县级民主可以顺利导向全国民主,下面集中讨论县级民主为什么比全国民主更容易启动。

为此,首先需要指出的是:在我的心目中,中国的民主化只能是一个自下而上的政治过程,而少有可能自上而下地达成。这是谈论“县政”问题时我与孙中山观点的一个根本区别:在孙中山那里,实行县的自治是所谓“训政”的基本内容,这被认为是一个有领导、有步骤的过程;我的“县政中国”则不寄望于任何国家政权及其领导人,而是面向民众,面向民主力量。当然,如果有国家政权及其领导人采纳这一思路,循此推进中国民主化,固是好事,但就当前及今后看得见的中国政局而言,我认为,这种憧憬是不现实的──这固然是一个政治判断问题,可以见仁见智;但另有一点却是无可置疑的,即从根本上说,没有足够的自下而上的民主化压力,不可能出现当局忽然开明而启动民主化的图景。就此而言,即使着眼推动当局主动实行民主变革,也不能不致力于“下面”的因素,包括民间和地方。

王思睿揣测我谈“县政中国”是“为了说服执政党,打消其对于立即实行民主化可能导致天下大乱的顾虑”,那是不得要领的。就概念而言,我不认为中国目前有什么“执政党”──把这种民主制度下的概念套到中国说事,只会越说越糊涂。没有反对党,何来“执政党”?党政一体,党军一体,何来“执政党”?某党未经人民授权即垄断一切权力,何来“执政党”?在这种政体下,某党根本就没有下台一说,何来“执政党”?就现实而言,我也不认为某党真的有什么“立即实行民主化可能导致天下大乱的顾虑”。什么是“天下大乱”?某党真的有这种对于民族的责任心吗?他们的“顾虑”是有的,但是不在这里,而在民主化必定导致他们放弃对权力的垄断。一切民主思路,不在于“打消”他们的这一顾虑,而应旨在“实现”他们的这一“顾虑”。至少,也要“还原”他们的这种真实顾虑。就是说,通过切实可行的民主化思路,直指其权力垄断的要害,把他们那些“经济发展”、“社会稳定”、“国家兴盛”等冠冕堂皇的“顾虑”(不如说是“借口”或狡辩)置之无所遁形之处,把中国民主化的症结问题还原到真实世界中的原形──那就是一党垄断权力的现实及欲望与民众掌握自己命运、解决自己问题的要求之间的矛盾和冲突。

“县政中国”的民主化思路,试图同时满足“经济发展”、“社会稳定”、“国家统一”、“人民当家作主”等所有某党、某些人用来抵制民主化的衡量指标,甚至也可以解决什么“人民文化水平低下”、“参政水平不高”等等莫须有的据说可能因此无法在中国实行民主的问题。但是,这样的民主化,请问某党是否愿意采纳而实际推行之呢?我看是不会的。理由何在?打破了某党的权力垄断嘛。初期的“县政民主”甚至还让一大步:全国范围,还是贵党一党专权,小民只在小小的一县实行民主政治好不好?答案还是不好,因为某党不像王思睿这样糊涂,会认为“县政民主”就把小民框死了,全国一党专制可以高枕无忧了。一乡民主如今尚不能实行,这和“天下大乱”有什么关系?是别人骗我们,还是我们骗自己,抑或大家一起骗民众?我看,一切赞成民主政治原则的人,可以不必再在那些某党为一党乃至小部分权贵之私所设置的迷障中转来转去了。让我们回到问题的根本:怎样才能调动一切可能的、哪怕是弱小的因素,在中国的专制政治上打出哪怕一个不大的、但是足以致命的缺口?

不大而致命,这是一个重要的原则。大一些,固然好,但是,如前所述,难度增加;太小,不足以致庞然大物之命,做了等于没做,徒增其抗力而已。这样,“规模”问题就出现了。从理论和历史的角度看,“规模”问题是民主制度能否生存的一个根本问题。希腊民主之后,人类历史上一千多年没有民主,直到晚近的几百年,民主才重新出现在人类政治生活的实践当中。为什么?其中重要原因,根据民主制度的研究权威达尔(Robert A. Dahl)的看法,即在于国家的“规模”(size)。[18] 希腊的民主表现为城市国家(city state)的居民“直接”决定公共事务[19](我这里把“直接”二字用上引号,是因为,目前在中文语境中讨论民主时,对于这个词的使用很成问题──希腊的民主是“直接民主”,但“直接民主”不是“直接选举”,因为基本上选举本身就不是直接民主,特别是民意代表的选举,而是间接民主)。居民规模扩大,则直接民主在技术上遇到困难。到民主政治的实践再次出现的时候,代议制民主(representative democracy)解决了这个问题。这种解决方式促成了所谓“大国民主”的出现,被达尔称为“民主制度的第二次转型”。但是,它也使民主制度付出了代价,那就是形式民主(formal democracy)可能损伤实质民主。联邦制和地方自治在一定程度上对此有所弥补。但是,人类社会中由于国家规模扩展而带来的实质民主程度不足的问题,即使在一系列新兴传播交流手段出现并应用于民主运作的改善之后(比如互联网对于民主运作的作用,即一些人谈论的digital democracy或internet democracy),迄今并没有得到解决。王思睿不懂得这一点,所以他认为“国政民主”比地方民主重要。我注意到,谈到中国的民主,往往有论者像王思睿一样,喜欢使用“大国民主”这样的字眼。这听起来很气派,但却忽略了民主发展中的一个至关重要的问题,即规模问题。如前所述,民主作为一种政治制度,且不说它的种种不足,其在实践中达致民主理想的一个重大障碍,就是“大国”。大有大的难处,不仅对民主化是如此,对已经成熟运作的民主也是如此。考虑到前面讲过的三个前提,即中国民主化的艰难程度、中国的特殊国情和民主政治必须能够解决实际问题,则“规模”问题不能不成为我们思考“民主工程学”时的一个中心问题。

在“县”的规模上,民众的动员一方面相对比较容易(因为规模较小),另一方面又比较具有规模效应(因为规模又不那么小)。在大一些的规模上,不要说全国,也不要说省(如“县政中国”一文指出的,中国的一个省相当于当今世界一个大国或至少中等规模的国家),单说王思睿所主张的“州”,据他的设计,其人口在一千万左右,动员就非常困难。须知,全球目前大约210个左右的国家(地区)当中,仅有70多个(即全世界大约三分之一的国家)其人口超过一千万,说明这个规模还是很大的。县的规模则不同。目前一县人口通常为几十万,最多一百来万;按照“县政中国”的设计,则大约一百万到二百万,动员起来相对比较容易。至于再小一些的规模,如王思睿所建议的乡镇这一级,应该更加容易实现动员,因此实现当地民主化可能更加容易。但是,问题出在第二个层面,即很难从这样小的规模上直接推动全国民主化──这不是王思睿最为关心的问题吗?可是,当建议乡镇自治以代替我的县级民主的时候,他却忘记了还有全国民主化这样一个最为重大的问题。

就社会结构而言,一乡一镇范围并不具备什么知识分子阶层,但一县范围则一般有其政治和知识精英阶层。在“县政中国”一文中和本文中,我还谈到了传媒和司法这两个因素:在乡镇层面他们大都尚不存在;在县的层面则基本成形了。说到这里,我不准备把问题进一步挑明了。试想,在上述社会架构下,在一县规模内,如果投身民主运动的志士们试图有所作为的话,把他们争取全国民主的能量与一县民众的切身利益相结合来争取此县民主,那是什么局势?我决不认为这就很容易;但可以断言,这比一举争取全国民主不仅从难度来说容易很多,而且从技术的层面来说也增加太多可以操作的因素。鉴于中国民主化总是处于没有操作的空谈层面,或至多进入大而无当的“大呼隆”操作──与其说是“操作” (operation),不如说是跟随自发动员的机会主义(opportunism),则这种操作因素的出现也是非常值得重视的。在这个规模上,晚近世界多国民主化的经验,因此也就可以应用到中国的现实中来。

无疑,本文并不能提供一套迅速在县级实现民主的操作方案。但在理论上不难看到,实现县级民主,较之在中国这样一个大国实现全国民主,具有较多的便利,也具有较高的质量。有人会追问:专制政权不会“允许”县级民主的实现,那么县级民主与全国民主所面临的问题还不是一样?倘若一旦“允许”了,那又为什么不去一举实现全国民主呢?我想,答案也很简单:历史上没有什么民主是专制政权所“允许”的[20];如果要以专制政权是否“允许”作为民主化的前提,那就不必讨论民主化了。如前所述,民主化的展开必须寻求突破口,而“县政中国”试图着眼规模问题而探讨县级民主作为突破口的可能。突破口可能不止一个,这更好;这里研究的突破口也许在未来实践中并不一定实现,但是有相关的研究积累比没有这样的研究和积累要好,这一点恐怕无需争议。重复一句:对于中国民主化这样一个十分艰难而重大的课题,在我看来,细致的探讨总比武断的定论更有帮助──即使某些细致的探讨可能没有立即的现实作用,即使某种武断的定论其实相当正确。为什么这么说呢?因为我相信,要实际解决繁难的问题,应该采取科学的态度,而不是信仰的态度。科学研究常常看来是在做一些无用之功,但是其研究过程中的“格致”结果总会或者这样或者那样地有益于解决问题;某种信仰可能很对(其实信仰也说不上对错,我这里着眼于它可能被很多人接受,甚至可能正确预言了事物的发展态势),但并不能解决工程问题。中国要不要民主?这可以是一个信仰问题;但是,中国怎样才能民主化,却是一个工程问题。“概念车”不一定将来真的驶上高速公路,但却对高速公路上的汽车之技术和其它多方面发展有无可替代的价值。还是前面的比喻:如果有人说,“人类将来是可以飞行的,应该以发展飞行器优先”,我会想,这句话很英明,也许说对了人类未来交通的发展态势;但是,凭这句话并不能实现人类飞行的梦想,要向那个梦想接近,还需要先造出一辆一辆的也许未来并不能真的使用的“概念车”。我是采取后一种方法论的,那也就不妨把“县政中国”看作中国民主化问题上的一辆“概念车”。

四、民主转型是政治问题:国家建设、经济发展和行政功能

说民主转型是一个政治问题,似乎是一句废话。但是,在某些语境中,对某些人,这样的废话──也就是常识──却是不能不加以认真论述的,否则对话就可能大大偏离乃至背离常识,出现严重乖谬的论说。

王思睿欲以“州政中国”代替“县政中国”的一个理由,是所谓“传统的农村中国向现代的城市中国转型的需要”。在他看来,第一,“县”是农村政权,要改成市或者市辖区,就像目前中国政府正在做的那样,才能适应“市政管理和工商服务业管理”的需要;第二,20世纪以来袁世凯、民国三十年代、中华人民共和国“大跃进”时代和晚近一共四次在省县之间增设一级行政建制(也就是他所属意的“州”级建制),是历史潮流;由此形成的现有省、地、县、乡四级地方建制,“并非出于个别领导人的主观意志,而是有其客观的必要性”,也就是所谓现代转型和城市化的需要。他这些主张“州政”的论点有三层思维误区,而这些误区都是颇有代表性的,构成对于中国民主化的思维障碍,值得逐一讨论。

第一层误区是经济决定论。不是说经济发展不重要,也不是说理解经济的变化对于理解社会其它层面的变化不重要,但是,并不是人类生活中的所有社会表现形式都要根据经济形态的变化而变化。行政区划本身有其独立性,不一定与经济发展的不同阶段“相适应”;民主政治的形态本身也有其独立性,也不一定是经济发展在一定阶段的特定表现。而且,一定的经济形态或发展阶段本身也可以与多种多样的、不同的行政及政治形态相配合,不一定非要体现为某一特定行政区划方式或政治形态不可。某些所谓“必然性”,听起来很“客观”,其实往往是臆造的。按照王思睿的说法,从所谓“传统的农村社会向现代城市社会的转型”,“必然”“需要”在省县之间增加一级行政建制,甚至一定需要省、地、县、乡四级地方建制,那么,这是不是说,其它没有这样做的国家,其实都没有实现这种现代转型?比如说,美国建国二百多年来,行政和地方建制基本没有什么改变,难道它这二百多年没有经历这种向现代城市社会的转型?在维持二百多年之前的这种政治和行政架构的同时,未曾在联邦和州、或者州和更低一级之间增设一级行政建制,按照王思睿的逻辑,美国的经济和社会岂不是二百多年来没有也不可能取得什么实质进步?

强调形式的独立性甚至形而上性,是亚里士多德以来西方思维的重要特征,也是西方思维导向现代科学的重要途径。我并不认为西方思维一定比中国思维高明,就这个问题而言,中国也有强调形式的哲学,但在当今的思维图谱中看不到了。王思睿强调现代化,而现代化是与现代科学密切联系的,不了解其思维之哲学特点恐怕就很容易误解现代化。事实上,不懂得形式的独立性,不懂得旧瓶可以装新酒,可以说是中国现代化的一大思维障区。不独在政治上如此,在社会生活的各个方面它都表现出来。比方说,欧洲大城市的面貌,巴黎也好,伦敦也好,罗马也好,都尽其可能地保留了几百年前的特点,但他们都成功实现了现代化。今天的一座欧洲城堡,形式无疑还是中世纪的(否则就不存在这个“城堡”了),但是内里也必然已经现代化了(不然这座城堡也事实上已经被废弃了)。可是,国人似乎很难理解这种“和谐”,于是认定现代化有其“必然”的形式,后果如何,我这里没有篇幅多说。民主化也是现代性的重要内容,道理是一样的:英国还有国王,连一部成文宪法也没有,但铁定是最有资格的现代民主国家;有的国家仅有50年历史,宪法已经修了四、五部,人民代表大会从中央到地方五层都有,选举投票率据说百分之九十几,但是,除了这个国家的领导人自己,世界上没有人认为这是一个民主国家──就是这个国家的领导人自己也常常不小心说出另外的自我评价,许诺未来“条件具备的时候”要搞“民主”。形式与内容之间并不具有“必然”的联系,应该不是很难明白的道理了吧?

第二层误区可以称为“现状合理”论。尽管我大体同意王思睿的观察,即20世纪初以来中国存在一种发展趋向,地方政府的层级迭有增加,统治者有在原有层级间加设新层级的冲动和行动,但如何理解这一现象,我就不能同意王的看法了。这里有两个重大的分歧,其一关乎中国国家现代化建设(modern state building)的评价,关乎中国当前地方自治状态的评价──这是一个重大的、根本的问题;其二则显示出王思睿的“州政中国”与我的“县政中国”在“州”还是“县”的问题上出现分歧的根本原因。

首先,王思睿认为,“二十世纪国人在地方自治上的努力,基本完成了建设现代化国家(或者说地方行政现代化)方面的使命”,只是“没有完成推动民主化方面的使命”。这个前提是他断定在中国“地方自治已经不是实行宪政民主的先决条件”的立足点,也是他对我的“县政中国论”的批评之出发点。他认为,不能说清末和民国时期地方自治的尝试都是失败的。这个判断,我同意。但从这个判断无法跳到地方自治已经在中国实现的结论,因为这里既有逻辑问题,也有历史问题。逻辑问题很简单:不完全失败不等于已经成功;成功的尝试不等于普遍的成功。历史问题也不复杂:清末和民国时期的政治发展进程早就出现了巨大的历史转折,那就是中国人民共和国的成立;清末和民国的任何成功尝试,决不等于这些成功已经为中华人民共和国所继承、巩固和发扬了。

在我看来,今天的中国,不存在任何意义上的真正地方自治──这就是我们必须面对的政治现实。认为地方自治的问题在中国已经解决了,那只能是专制当局的欺人之谈,一个主张对现制度实行民主化改造的人是无法接受这种离开“自治”本义的概念偷换的。事实上,王思睿陈述的“自治”概念前后矛盾,因为他有时又会说到“未来实行地方自治”──这不是说现在并没有“地方自治”吗?既然如此,为什么说地方自治方面的努力已经不必要了呢?

对于晚清以来中国国家建设现代化成绩的评价,对于中国已有和现有“地方自治”的理解,可能是导致王思睿与我的分歧的基本问题。我的看法是:中国并没有完成国家建设的现代化,当然更没有实现民主化;中国的地方民主自治问题并没有解决,就像中国的全国范围内的民主问题没有解决一样。事实上,为了避免中国当前政治实践中对于一些概念的践踏所造成的字面混淆所带来的概念歧义,拙文“县政中国”较少使用“县级自治”的说法,更少笼统地使用“地方自治”这种说法;而是强调“地方民主”,特别是“县政民主”。由于中国专制话语中充满了“人民当家作主”、“人民民主”等陷阱和混乱,我倾向于使用更为特定的(specific)概念来论述问题:中国作为一个国家据说已经是“民主”的了,那么每个县的“县政”是不是也是民主的呢?中国据说已经有了“民族区域自治”、“村民自治”、“街道自治”等一系列“地方自治”,那么是不是可以通过“地方民主”的机制来实现这类“自治”呢?同理,王思睿说中国的“国家建设”已经实现了现代化,那么,我们要问,一个已经现代化的“国家”怎么还时时担心所谓“诸侯现象”呢──所谓“公民与小共同体联盟”可能会发展为“诸侯现象”,这也是王文中提出的对于“县政中国”不以为然的一个理由。

其次,王思睿认为,行政层级的增加,“并非出于个别领导人的主观意志,而是有其客观的必要性,具体地说就是传统的农村中国向现代的城市中国转型的需要”。对这一将现状合理化的解释,我有保留地同意其中前半句,即“并非出于个别领导人的主观意志”。然而,不是“个别领导人的主观意志”,并不等于就是社会发展的“客观需要”。上文已经证明,这种发展肯定不是“社会发展的客观需要”。那么,为什么从袁世凯到国民党到共产党都会采取这样同一趋势的动作呢?我的建议是:我们可以看看这三者有什么共同点。在我看来,他们的一大共同点就是反民主、实行专制政治。因此,我对这一现象的解释是:这是出于他们加强专制的政治需要。有人也许会说,中国历代王朝也是专制政治,为什么没有实行这么多层级的地方建制?这个问题,王思睿的文章中其实谈到了:历代王朝也有增设地方层级的冲动与行动。所以说,这个趋势,古已有之,于今为烈。以独裁或者寡头的小小统治集团,统治幅员广大、人口众多的国家,就会倾向于划分国家为不多的几个区域,区域之下再划分不多的次区域,并类推下去,从而形成层级甚多、但每一层级的单位数量并不是很多的权力─行政架构。这里面的原因很多,也很有意思,我看需要另外撰文分析,这里没有篇幅了。

有人质疑,在“县政中国”架构下,以一个中央政府直接面对上千作为一级行政区划的县级政府,怎么管得过来?这一质疑的背后存在着一个前提假设:中央政府要“管”地方政府,而这不过是专制政治、特别是计划经济的专制政治下的思维惯性。在民主政治下,真正“管”地方政府的是本地民众;中央政府既不必向地方分钱分物,也不必任命或管理地方干部,甚至大体上不必操心地方社会福利(一般来说,这是地方政府的功能),还有什么“管”不过来的呢?比如说,地方官员腐败,会有本地选民、公民社会、公共舆论、司法机构等那么多社会力量“管”着,岂不比一个“天高皇帝远”的中央政府“管”着顶用得多?

回到我们的论题:王思睿认为现行权力─行政─区划架构有其历史必然性,不是完全错误的看法;他的错误在于没有看到这仅仅是专制政治的历史发展之必然性,反而认为这是社会经济发展的历史必然性,从而把专制政治的遗产当成中国的发展所不能摆脱的宝贝了。事实上,民主化是对专制政治历史发展的最大挑战,民主发展常常会打断那些专制政治下特有的发展趋势,按照新的政治原则组织国家,包括国家的地域权力架构。当然,如前所说,也并不是说一切都要创造新形式;相反,应该尽量利用具有深厚历史根基的那些形式──现代化的张力之一(在中国,则是现代化的基本困惑之一)也就在这里。单就行政区划的形式而论,王思睿承认,县,而不是他的“州”,是最具有传统、根基和认同基础的。这里他看到了“县政中国论”的深自用心之处,不过他没有理解“县政中国”主张两级政府的用心。在“县政中国”设想下,仅有全国(中央)和县两级政府,撤销省制,而县以下不进入国家政权体系,实行小区自治。相比之下,为了保存那些所谓适应现代化发展而出现的专制政治架构,王思睿则主张保留省、地、县、乡四级建制(加上全国政府,其实是五级),在地(他改称“州”)和乡两级实行“自治”的设想。在政治上,我们知道,政府层级越多,民众的权力就越容易被截留,也就越可能被截留得更多,即使在民主政治下也是如此。换句话说,这对于真正落实民主政治,是很不利的。就行政上说,这种架构迭床架屋,不仅大大增加行政上的不便,而且增加民众负担政府的财政成本。民主政治往往架构简单,虽则程序繁琐;而专制政治则常常架构繁琐(试想,外交部长在美国国家行政权力架构中大约是“第二把手”,而中国的外交部长排名应该在第五十名左右,你就可以具像地懂得我为什么说专制政治架构繁琐了),但程序简单,这里面恐怕倒是有一些“必然性”的。反过来,把民主政治的架构搞得那么繁琐,那还不把老百姓──也就是民主政治的主人──搞得晕头转向?[21]

王思睿的设想还有一个繁琐之处,就是仅仅在他的“州”一级,就要搞什么“都”、“府”,而下面一级还要搞什么“市”。如前所述,事情搞得越复杂,越不利于平民百姓。可是,中国那些号称代表人民利益的知识分子,偏偏喜欢把事情复杂化。当然,复杂有复杂的理由。王思睿这样设想的理由,就是“现代城市中国”不是“县制”的框架装得下的。他强调政府的“市政管理和工商服务管理”职能,所以有了那一套复杂的考虑。恰恰是这一点,在我看来是又一个思维误区。这个误区可以说是“行政决定论”,是“经济决定论”与“现状合理论”的一种奇怪的杂交。在这种思维方式下,种种服务、管理等公共职能,必定体现到一定的行政区划权力架构之中。说它具有“经济决定论”的色彩,因为它往往不能离开经济区域发展来设想行政区划、设计行政权力;说它具有“现状合理论”的影子,是因为它不懂得这种行政与经济功能合一的思路是中国多年实行的计划经济加专制政治所特有的东西,而绝不是普遍真理。没错,行政区划具有一定的经济功能。但是,在民主政治和市场经济下,这种功能不像在全权主义的中国那样,由政府承担,不装进那套行政─政治的坛坛罐罐就不能工作了。举例来说,纽约市的经济作用大不大?当然很大。可是,那又怎么样?这并不影响纽约市的行政“级别”。反过来,纽约市作为行政区划是隶属于纽约州之下的。可是,那又怎么样?也不影响它发挥巨大的(超越纽约州作为州的)行政和经济功能。

“县政中国”讨论的是民主化问题,也就是政治问题,和城市的经济功能等这些东西没有必然的联系。不错,我在“县政中国”文中也讨论到了经济发展问题。不过,请注意,我是从总体上关注民主化转型期间不要出现重大的危害经济发展的因素这样一个角度来提出问题的。此外,我讨论了分权思路的经济改革作为进一步政治变革和民主化的可能基础的问题。这里的政治经济学思路在于所谓路径依赖(path dependence)。[22] 这在那篇文章里已经论述过了,就不必重复了。概而言之,王思睿据以反驳“县政中国”而主张所谓“州政中国”的理据,要么是不能成立的(比如说“县”是农业社会的区划──日本应该不是农业社会了吧?可是今天它的一级行政区划基本上还是“县”,可见这不过是个名称问题罢了),要么是并不相干的(比如认为要适应经济社会现代化的转型并满足管理和服务的需要),要么是有害于民主政治的(比如坚持四级地方行政架构)。

显然,“州政中国”与“县政中国”的分歧,并不单单是关乎地方民主的基本单位应该在什么层级、这一层级应该叫什么名称的问题,而是关乎一系列重要的思维方法和基本着眼点的分歧。非如此,我是不必写这样一篇长文来再论“县政中国”的。现在,我在提出建构“民主工程学”的大前提下,清理了这些分歧并试图进一步厘清“县政中国”的思路,谨以此就教于各位关心中国宪政与民主化的读者。

【作者说明】本文初稿于2006年1月提交悉尼科技大学“中国政治文明”研讨会。作者感谢冯崇义教授的邀请,感谢贺卫方教授的评论,感谢与会诸位学者的评论、问题和质疑。

【注释】
[1] 吴国光,“‘县政中国’:从分权到民主化的改革”,《当代中国研究》,2004年第1期(总第84期),页34-42。
[2] 除了下文引到的一些报导和文章外,另见:胡星斗,“关于虚省实县的区划改革的建议”(www.huxingdou.com.cn/xushengshixian.htm);“清平乐”,“关于改革江西省行政区划的建议”(http://bbs.jxcn.cn/shothread.php?t=70163。
[3] 例见:《财经时报》2004年关于“全国县级行政区划改革启动”的报导(www.finance.news.tom.com/1001/1002/2004517-59461.html)。
[4] 对于这些危机的最新和最为系统的论述,见:Minxin Pei, China’s Trapped Transition: The Limits of Developmental Autocracy} (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2006)。
[5] 尽管有迹象显示这种政策和实践受到了“县政中国论”的影响,比如,前引《财经时报》的报导中直接引用了“县政中国”一文。
[6] 王思睿,“州政中国:大国民主中的地方自治──与吴国光商榷”(www.world-china.org/07/0705051307.htm)。
[7] 1989年“六四”事件之前本人的相关论述散见于《国情研究》等刊物,目前手头无存。此后的一些论述结集于:吴国光,《自由化,制度化,民主化》(台北:风云论坛出版社,1997);吴国光,《自由的民族与民族的自由》(台北:大屯出版社,2002);Guoguang Wu, The Anatomy of Political Power in China} (Singapore: Marshall Cavendish Academic, 2005), especially Part III。
[8] 藉此机会,我愿意指出,我一直批评所谓的“泛民主主义”者,但都是从他们不去探讨中国“如何”实现民主化的角度展开这种批评;在本人二十余年来的中英文论述中,没有任何地方主张“新权威主义”。
[9] Albert O. Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States} (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1970).}
[10] Hirschman的经典论述特别注重exit对voice的消解作用,这里的判断就是根据这种论述做出的。后来,根据东德的经验,他发现exit也可以对人离开的那一组织产生巨大的改变力量,见:Albert O. Hirschman, “Exit, Voice, and the Fate of the German Democratic Republic,” World Politics}, 45 (January 1993), pp.173-202。他的这一“自我颠覆”的进一步看法,对于我们这里讨论的论据也有某种启示意义。不过,篇幅所限,这里不展开后一方面。
[11] 我对中国的所谓中产阶级近十几年来的政治倾向一直持此判断。但是这需要实证研究才能真正得出结论。已经出现的相关实证研究都倾向于支持这种判断。例见:Bruce J. Dickson, Red Capitalists in China: The Party, Private Entrepreneurs, and Prospects for Political Change} (New York: Cambridge University Press, 2003); Margaret Pearson, China’s New Business Elite: The Political Consequences of Economic Reform} (Berkeley: University of California Press, 1997)。此外,有关东亚中产阶级与民主化的研究也支持这一结论。事实上,更早时期有关拉丁美洲中产阶级的研究早就提出了这一看法,而且把中产阶级与拉丁美洲权威主义的复辟(在政治学里,这是经典意义上的所谓“新权威主义”)联系在一起。参见:David Collier ed., The New Authoritarianism in Latin America} (Princeton: Princeton University Press, 1979); Guillermo O’Donnell and Philippe C. Schmitter, Transition from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies} (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 19889)。总之,“现代化理论”(modernization theory)有关中产阶级必然支持民主化的结论(例见:Barrington Moore, Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World}, Boston: Beacon Press, 1966)早就遭遇强有力的理论质疑和实证批判。奇怪的是,在中文世界,这一看法似乎还是公认的真理。
[12] 关于当代民主与“国家状态”之间关系的最好论述,见:Juan J. Linz and Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe} (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996)。
[13] 近年有关“deliberative democracy”的文献,有关”good governance”的讨论,以及更广学术视角里的民主制度研究,都是这一趋势的体现。例见:Robert D. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy} (Princeton: Princeton University Press, 1993); Jon Elster ed., Deliberative Democracy} (New York: Cambridge University Press, 1998); Adam Przeworski, Suan C. Stokes, and Bernard Manin eds., Democracy, Accountability, and Representation} (New York: Cambridge University Press, 1999)。
[14] 这一研究传统,可以说是由Juan Linz所开创的。这位当代民主化研究权威对于其母国西班牙的民主制度崩溃有切肤之痛,早在1970年代即开始探讨为什么民主制度不能巩固。见:Juan J. Linz, The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown, and Reequiliberation} (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1978);以及Juan Linz与Alfred Stepan合编的系列:The Breakdown of Democratic Regimes}。关于第三波民主化之后的民主巩固研究,参见注[12]所引Linz and Stepan,1996。
[15] 有论者甚至因此将1949年至1986年期间的台湾政体也归为“有限民主”(limited democracy)。笔者不同意这种看法,但由此可见那时已经具有县级选举的台湾政治与后来台湾政治民主化之间的密切联系。见:Linda Chao and Ramon H. Myers, The First Chinese Democracy: Political Life in the Republic of China on Taiwan} (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1998)。
[16] 这里需要澄清的是,这种说法并不意味着人们的主观意愿可以凭空创造什么“机制”来规范现实的社会政治发展。规范是可能的,甚至是必需的,但是单纯主观的规范却是要失败的。政治设计与社会工程优劣与否,成败与否,要看其是否与客观相适应。在这个问题上,人们往往存在两种思维误区:一种是完全否认“设计”或“工程”在社会政治发展中的积极作用,另一种则把社会政治问题上的“设计”或“工程”看作是可以不去探讨现实社会政治条件的单纯主观构想。在中国民主化问题的探讨中,这两种误区同时存在。
[17] 早在1990年代中期,笔者即与甘阳就此发生了争论。甘阳是最早提出所谓“大国民主论”的论者之一。参见:吴国光,《自由的民族与民族的自由》。}
[18] Robert A. Dahl, Democracy and Its Critics} (New Haven: Yale University Press, 1989).
[19] 顺便说一句,city state是“县政中国论”的重要借鉴。在一些口头论述中,我使用过新加坡和香港的例子,试图讨论city state问题在华人社会的相关性及其民主化内涵。篇幅所限,此处不赘。
[20] 我注意到,生活在中国大陆的不少知识分子在这一点上对台湾民主化过程有一定程度的误读。这种误读认为,台湾民主化是蒋经国主动“允许”的。蒋经国有他启动政治改革的历史功绩,但这样的简单化解读却抹杀了台湾民主化过程中社会运动等其他诸多并非自上而下的重要因素。概括地说,如何“打开”(open)专制政权而启动民主化进程,是当代民主化文献中的一大研究课题(例见:O’Donnell and Schmitter, 1986),相关的诸家学说没有一家认为当政者的许可是民主化的前提,不论在民主化过程中当政者是扮演合作还是抗拒的角色。
[21] 我这里不是贬低老百姓的理解能力。事实上,研究表明,民主政治面临的一大挑战就是民众有足够的时间、精力和资源,获取作为主人应该具备的政治知识,这就往往使得民主运作出现诸多弊病。例见,Arthur Lupia and Mathew D. McCubbins, The Democratic Dilemma: Can Citizens Learn What They Need to Know?} (New York: Cambridge University Press, 1998)。
[22] Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance} (New York: Cambridge University Press, 1990).

当代中国研究
MCS 2007 Issue 1

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