于文静
苏州大学法学院

一、什么是“福利腐败”?
二、“福利腐败”的成因分析
三、“福利腐败”的危害性
四、消除“福利腐败”的对策
【注释】
【参考文献】

2006年“两会”期间政协委员反映的一个社会热点,医院、电力、燃气、电信、公交、供水、铁路、民航等垄断行业内“福利腐败”问题,引起了社会关注,并且成为舆论的焦点。在互联网上搜索“福利腐败”,能够看到几万条有关这个话题的文章,可见社会对这一问题的反响非常强烈,凸显了现时公众对社会公正的关注。“福利腐败”的本质究竟是什么?它对社会公正有什么样的影响?本文通过对“福利腐败”现象的分类分析,理清“福利腐败”现象的内涵与外延,探讨这一严重危害社会公正现象之成因及危害,并探寻杜绝“福利腐败”的有效途径。

一、什么是“福利腐败”?

中国的媒体所定义的“福利腐败”是指一些垄断性行业将自己掌握的行业资源以“福利”的名义无偿或者廉价地提供给本行业的职工和家属。但是,这种定义本身并不准确,很容易引起误解。福利制度和“福利腐败”的区别何在,两者之间的差异是数量性的(多寡)还是模式上的(提供方式和使用方式),在批判“福利腐败”时,这些基本问题是必须澄清的。

在中国,一些行业有独特的“单位(行业)福利”,这在公众当中本来并非秘密。相关报导中列举的“福利腐败”现象包括:电力系统职工每月可享受几十到几百度电的优惠;铁路职工坐火车不用买票还可享受卧铺待遇;盐业职工自己吃盐从不花钱;城建部门职工自己建房、买房只需支付市场价的三分之一,还可为亲友以半价购房……[1] 据此来看,“福利腐败”在中国的电力、燃气、电信、公交、供水、铁路、交通、民航、广电、医疗卫生、教育、工商、税务、人事、银行、烟草、盐务等很多行业都不同程度地存在。

若将这些涉及“福利腐败”的行业分类,大体上包括几个部类:其一是公用企业[2],按照《不列颠百科全书》的解释,公用企业是天然的垄断企业[3];其二,依照法规具有独占地位的经营者,如商业银行、烟草、盐务等;其三,行政机关,包括工商、税务、人事、城建等行政部门;其四,公益事业单位,如医疗卫生、教育等行业。

这些行业中,尽管有少数行业(如铁路)上世纪初就设有某些福利性职工优惠(如有限度的免票乘车),但被指涉及“福利腐败”的多数行业的这些“福利”都是改革以后出现的。如果追溯到上世纪80年代,那时许多国家机关和国营企业就开始运用公款购买肉类、海鲜、食用油等食品,免费或低价分给职工,作为一种工资外“福利”;后来,有些单位甚至将这种“福利”演变成变相的奖金(如发放耐用消费品),以逃避政府对奖金总额的控制。由此看来,改革以来的“单位福利”确实有“中国特色”。

人们通常讲的“福利”是指企业或工作单位对职工在生活方面(如食、宿、医疗等)的某种照顾。[4] 按照《简明不列颠百科全书》的解释,在原始社会,福利表现为群体照顾其成员中之病、贫、老者的责任。后来,由于人与人之间不同类型的关系的逐渐发展──主人与奴隶、地主与农奴、主人与仆人,从属者之福利渐由其主人来承担。随着商业革命及工业革命,形成了工资阶级和雇主阶级,因而出现了关于福利事业应由政府负责还是雇主负责的各种不同见解。

近代的社会福利之基石是由政府以各种规划提供基本经济保障。最初的社会福利规划是为有工作的人们创设的,无能力工作或收入极低者得不到多少保障。时至今日,愈来愈多的人认为,社会保障应扩展到任何无力自助的人,如幼年贫困、缺乏教育、就业歧视等;对夭亡、老年、失业、职业病患者等,政府应当提供最低限度的保障金。[5] 现代的社会福利制度本身所强调的是再分配的正义性,并隐含着对弱者的照顾与关怀,具有鲜明的维护社会公正的目的。

西方国家的一些大企业为员工提供某些企业福利。例如,美国西北航空公司给公司员工分派优惠乘机券;英国通讯巨头沃达丰公司的员工们可以享用公司提供的免费午餐和交通补助,……纵观全球,这样的例子不胜枚举。这种雇主为雇员提供的福利属于通常只在私营企业中存在,在公营或政府机构里很少发生。这类福利用企业的盈利开支,是一种利润分享机制,其数额多寡由企业的盈利状况决定。

综合考虑社会福利和企业福利,按福利产生的依据不同,有强制性福利和任意性福利之分[6];根据福利的来源不同,可分为外部福利和内部福利[7]。强制性福利和外部福利通过税费或其他形式与工人工资一道最终列入企业的经营成本,而任意性福利和内部福利则应当来源于企业的利润。

中国的一些垄断行业援引西方国家大公司的公司福利,以参照“国际惯例”来回应对“福利腐败”的批评。这种辩解是站不住脚的。因为,被指涉及“福利腐败”的行业或机构基本上不是国有部门就是公营机构,不能援引国外私营企业之例。在西方的大型私营企业里,企业除了为员工提供国家法规强制性规定的福利之外,还可能根据企业经营状况再提供一些上述的“任意性福利”。如果这些“任意性福利”用企业利润开支,需由企业所有者(如股东大会)认可;如果列入成本、反映到价格上,而企业又属于公共服务型行业且居于相对独占的地位,则其价格的上涨往往要受到当地民意机构和法令的某种制约。在任何一种情况下,企业经营者都不能随意增加员工的“任意性福利”。

有人指出,中国的“福利腐败”“是中国固有‘集体主义’下利益均沾传统最传神的表现……。‘垄断福利’分配方式被‘集体主义’圈子里的成员们所推崇,也被另外利益圈子的多数人所默认,经过多方博弈后形成了社会默契。[8]”中国国有企业或公营机构的这种福利与“国际惯例”最根本的不同在于:首先,这种“福利”分配的资金来源或者是公库,或者是列入成本、通过涨价转嫁给消费者;其次,这种“福利”分配往往不受有效的外部监督,国有企业增加“任意性福利”可能变相侵占国有资产的收益,但国有资产管理部门未予监督,而公营或政府机构的这种“福利”分配实际上也不受纳税人的监督。由此可见,中国的“福利腐败”与“国际惯例”有着根本差异,滥发福利的行为是变相地掠夺消费者、纳税人的财产,更是对国有资产的一种侵吞。

然而,如果将上述的那种把自己掌握的资源无偿或廉价地提供给职工及家属的做法或现象称为“福利腐败”,显然欠妥,必然造成认识上的混乱。中国的媒体使用这一概念时应当考虑到这一点。

一些批判“福利腐败”现象的观点认为,“福利腐败”行为的主体是垄断性行业,所以“福利腐败”现象的要害是垄断性行业职工侵占垄断性资源。这一说法值得推敲。上面提到的涉及“福利腐败”的四类机构中,第三类即行政机关并非垄断性行业。这里需要澄清的是,行政垄断行为的主体与垄断性行业的主体不是一回事。关于什么是行政垄断,在学界有很多不同观点[9],这些观点有一个共同的核心内涵,那就是行政垄断是指政府和政府部门滥用行政权力限制竞争。而垄断性行业的主体是企业,并非行政机关。无论如何行政机关都不应被归于垄断行业之中。行政机关的职工享有一系列的特权,实际上是一个性质完全不同的问题,与经济上的行业垄断无关。以此类推,上述第四类公益事业单位,就其性质而言也不是垄断性行业。因此,把这两类行业中福利过高的现象归入“福利腐败”,并不恰当。

上述第一、第二两类行业确有一个共同点,就是其行业性独占地位,这种地位可能是天然产生的,也可能是政府出于政策考虑而硬性规定的。但是,这种独占地位是否就是“福利腐败”产生的根本原因呢?

二、“福利腐败”的成因分析

尽管“福利腐败”这个概念本身漏洞甚多,但它已经被大量使用,且引起了许多相关讨论,本文暂且先沿用这个概念,以便进一步展开分析。

中国出现“福利腐败”现象有其自身的原因。如前所述,发达的市场经济国家同样可能存在行业性垄断,一些垄断性企业的规模还相当大,然而,在那些国家却并不存在中国的这种“福利腐败”现象。显然,垄断并非产生“福利腐败”的根源,而只是可能出现“福利腐败”出现的一个前提条件。换言之,“福利腐败”固然出现在垄断行业,但并非有垄断就一定会产生“福利腐败”。那么,什么才是中国福利腐败现象的根源呢?

中国的“福利腐败”与“国际惯例”最大的差异在于两点:第一,其资金来源是否属于正当盈利或可以正当地列入成本;第二,是否在企业所有者或公营机构监管者的严格监督下获得认可或授权。笔者认为,想要追究“福利腐败”的根源,必须从这两点入手。

“国际惯例”企业的任意性福利或者内部福利如来源于企业的税后利润,是一种利润分享机制。但批准这种利润分享份额的是企业的所有者,而不是企业员工自身(除非这个企业由员工所有),企业所有者之所以认可这样的利润分享,是因为这样的内部福利可以产生对员工的激励作用。

“国际惯例”企业的内部福利也可能部分地列入成本。如果企业(比如航空公司)面临激烈的竞争,内部福利抬高了成本就会导致企业经营失败而破产。美国一些大型航空公司在亏损压力下进入“破产程序”时,往往大幅度削减员工的已有福利或降薪留用,这一事实从反面证明,正常竞争状态下企业将内部福利列入成本将面临市场价格的约束。如果企业(如公用事业)具独占性,在发达的市场经济国家,通常对这类企业的定价会有某种形式的社会监督,以防止独占型企业任意抬高价格。

而在中国,实行高额“福利”的上述企业或行业(基本上是国有企业),或者将“福利”开支巧妙地计算在企业运营成本之内,或者从税后利润里开支,对这些做法往往缺乏有效而有力的监督。也就是说,中国的企业通过这种手段,侵占了部分国有资产收益。问题的关键其实不在垄断,而在于对国有企业的监管混乱,缺乏严格的财务监管机制。至于政府机构或事业单位用预算外收入或业务收入支付高额“福利”,就更是“中国特色”了。在民主国家,政府机构的所有预算外收入都必须交入当地的财政金库,并不允许它们自行留用开支。中国的《审计法》第20条、第21条、第22条分别规定了对国有企业及国有资产占控股地位或者主导地位的企业的审计监督,但条文中只提到了对上述企业的资产、负债、损益有计划地定期审计,并未提到对这些企业的成本进行核算监督,也就是说国有企业的生产成本基本上处于一种无人监管的状态。只对资产总额及负债、损益作粗略的审计,虽然可能阻止国有资产的某些流失,但对“福利腐败”这类举动却毫无约束,听任这些企业毫无顾忌地以“福利”为名侵吞国有资产。

这些企业还通过提价、要求政策性倾斜等手法扩大这种非法“福利”的空间。尽管中国的《价格法》第23条规定了价格听证制度,却由于缺乏合理的成本审计机制,提价听证变成了形式主义的走过场,听证的结果大多是提价,消费者、纳税人只能承受国有行业的不当涨价。

“福利腐败”的产生还有深层次的原因,那就是计划经济时代遗留的病灶。现在回头重新审视这场经济改革,可以发现,几乎所有的改革都是在政策法规严重滞后或缺位的情况下进行的,有的改革甚至可用心血来潮来形容。在涉及公用企业以及其他依法具有独占地位企业的改革中,这一“中国特色”尤为突出。计划经济时代的按劳分配有平均主义特色,改革开放已近30年,但工资福利结构并未与其它改革配套进行,社会福利体系迟至上世纪末才开始建立;在此之前,职工的福利全靠单位内部解决,“靠山吃山”的习惯越养越坏。公用企业和依法占有独占地位的企业由于行业性质或国家政策性规定保持着垄断地位,受到政府的政策扶植和保护,免受竞争压力,不管企业经营是否良好,职工工资都大幅度提高,企业福利一涨再涨,这种状况可以理解为“靠山吃山”现象的自然延伸。这就导致中国出现了“部分人福利过剩,部分人福利不足,大部分人根本无福利可享的不均衡状态[10]”。这种状况与社会公平是背道而驰的。由此可见,“福利腐败”现象的产生有其复杂的背景。

三、“福利腐败”的危害性

上述现象几乎在中国所有的垄断性行业都可以观察到,其负面影响也已弥漫到全社会,有必要对“福利腐败”的危害性条陈缕析。

首先,“福利腐败”引发了社会信任危机。在过去几年里,中国民众生活在一片涨价声中,煤、电、水、公交等与日常生活有关的各种公共服务产品都在涨价。其表面理由是成本增加、经营困难,但在涨价的背后,“福利腐败”的普遍化其实是一个重要原因。这些“福利”被计入生产成本,最终转嫁到消费者头上。这种以涨价方式将员工不当福利转嫁给消费者的做法危害了公众利益,最终导致严重的社会信任危机。以石油行业为例,2005年中国先后5次调高成品油价格,涨幅高达15%,消费者因此多付出的钱占中石油全部利润的近1/4;与此同时,海关的数据表明,在国际石油市场价格出现剧烈波动的时候,国内一方面闹“油荒”,另一方面石油行业的垄断巨头们却把油卖到了境外。[11] 于是,国内消费者损失惨重,而石油和石油化工行业的内部福利却趁机“再上一层楼”。

其次,“福利腐败”加剧了国有资产的流失。中国的垄断行业绝大多数是国有企业或者国有资产占控股地位或主导地位的企业。它们在对资产、利润作出分配的时候,不仅不需要征得所有者的同意,而且还千方百计地将所谓“福利”计入运营成本,或以实物形式甚至是帐外帐分配,国有资产和国有部门的正常收入就这样进了其员工的个人腰包。

再次,“福利腐败”滋生权力寻租的土壤。表面看来,“福利腐败”与权力寻租并无直接关系,但实际上“福利腐败”常常伴生着权力寻租。例如,在发放实物福利的时候就存在着权力寻租问题,采购福利物品时既不通过公开招标,又不将实物登记入库,而是把各类实物直接分发给职工;一些有业务关系的单位干脆直接用实物抵算,收支体外循环不记帐,这给权力寻租提供了很大的空间。由于“福利腐败”这种形式使企业的普通职工得到了实惠,这种腐败常常被人们有意忽视。

最后,“福利腐败”加剧了社会不公。垄断行业职工的高薪、高福利早就引起了社会关注。垄断企业的管理人员及职工之所以能比其他行业的职工享受高得多的薪资与非常优厚的福利,往往是通过“福利”成本的转嫁而实现的。正如一些论者指出的那样,“现在一方面是多年来国有企业的巨额资产损失,需要用属于国民的公共财政资金填补漏洞;另一方面是垄断的国有企业利润额大增,但利润并没有上交国家财政作为投资者及所有者(国民)的公共开支。以至于垄断国有企业越大,整体国民利益受损越大。[12]”“据有关资料显示,2003年国内石油公司通过涨价得到了300多亿元的利润,而社会为此付出的代价则高达2,100亿元。[13]”换言之,最终为这些“企业内部福利”“埋单”的人是广大的普通消费者,包括中国的8亿农民这些真正的弱势群体,他们根本没有任何福利,却要为“福利腐败”“埋单”,显然,“福利腐败”的存在加剧了中国的社会不公。

四、消除“福利腐败”的对策

在关注“福利腐败”时社会各界提出了很多对策,但这些对策更多的是关注垄断本身。媒体纷纷把矛头指向垄断,甚至将整治“福利腐败”的希望寄托在《垄断法》的出台,对此笔者有不同看法。垄断法对规范企业的竞争行为以及制约垄断企业、维护社会经济等方面,确实有不可替代的作用;然而,垄断法对约束国有企业的成本核算等却没有什么作用。既然垄断并不是产生“福利腐败”的充分条件,而只是必要条件,那就有必要换个角度思考这个问题。笔者主张通过体制的完善来解决这一问题。在这方面,西方的经验值得借鉴。

既然“福利腐败”的直接原因是体制漏洞,那么,要杜绝这种现象,首先得从改革体制开始。这可以通过两条途径:其一,通过建立企业财务审核机制,堵住“福利腐败”的源头,防止企业将“福利”成本转嫁。第一步是建立一套完整的、可操作性强的成本核算机制。否则,成本就完全由企业掌控和操纵,使得审核机制流于空文。第二步是通过对企业帐目的定期核查,杜绝企业帐外帐及以不入帐的形式逃避税收与利润上缴。同时,审计部门应当将每年的审计结果向社会公开,以增加国有部门成本的透明性,让垄断企业接受舆论监督。必须将其过高的福利和工资水平从成本中剔除,还应当追究其管理者造成国有资产流失的责任。其二,进一步完善听证制度,既然垄断行业的产品绝大部分是政府定价而不是市场价,那么政府的定价就必须合理。《价格法》第23条虽然规定了政府定价的听证制度,然而这一规定仍然流于形式,原因在于信息不对称,公众和媒体很难对价格制定发挥作用。完善听证制度的关键在于完善价格听证程序,增强听证和中介评估的透明度。只要完善企业审核机制与听证制度,就可以使垄断企业无法在制度上钻空子,这是消灭“福利腐败”现象的关键所在。

此外,还应当引入公益诉讼制度。所谓公益诉讼制度,是指国家设立专门的机关、机构,或授权专门的机关、机构对于一些越“界”的垄断企业提起公益性质的民事诉讼甚至是刑事诉讼。这一制度源自英美等国。在美国,联邦司法部及各州司法部有权对有不正当竞争行为的企业提起民事诉讼甚至刑事诉讼。英国通过《1982年竞争法》设立了专门监管市场垄断行为的竞争委员会,委员会拥有提起民事、及刑事诉讼的权力。

引入公益诉讼制度,其意义在于为抵制“福利腐败”建立最后一道防线。尽管通过国有企业和公用部门管理体制的完善,可以减少“福利腐败”的制度空隙,但这还不能完全杜绝“福利腐败”现象。美国的法律体系相当完善,但仍然无法避免2004年保险业腐败案这类案子发生。[14] 一旦有“福利腐败”的现象发生,当然不可能寄希望于这些企业内部的员工出面揭发,因为他们会设法维护自身的既得利益。基于同样理由,如果这一现象不是某个企业的问题而是一种行业性“腐败”,也不能指望行业内部的竞争者揭发。即便是审计机关通过审计得知这类行为存在,谁来制裁仍然是一个问题,因此就需要有一个机关代表社会公益对这些越界者提起诉讼。显然,引入公益诉讼制度是消除“福利腐败”的一种有效的司法手段。

【注释】
[1] 参见黄海客、田民言的“关注福利腐败”,《经营管理者》,2006年第5期。
[2] 按照《反不正当竞争法全书》的解释,“公用企业,通常包括从事电力、自来水、热力、煤气、通讯、公共交通等行业经营管理的企业、事业单位”。见《反不正当竞争法全书》(中国法律年鉴1993年分册),中国法律年鉴出版社,1993年12月版,第35页。笔者以为,这一概念并不确切,因为事业单位与企业应当是并列关系,而非类属关系。
[3] “这种垄断趋势是由几种因素造成的:1.在特定产业中规模越大越节约;2.这种企业通常需要大量的投资;3.顾客对这种企业服务的需要无灵活性;4.要满足要求高峰必须有超额容量,以及其它各种考虑。”见《不列颠百科全书》(第14卷),中国大百科全书出版社,2002年版,第7页。
[4] 《现代汉语小词典》,商务印书馆,1980年版,第155页。
[5] 参见《简明不列颠百科全书》,1985年版,第三卷第215页。
[6] 例如,《劳动法》规定的职工养老保险及带薪年度休假是强制性福利,而企业为激励职工提供的其他福利待遇为任意性福利。
[7] 例如,义务教育就属于外部福利,是指由政府向全民提供的无差别的福利;而内部福利是指由企业开支的福利。
[8] 石渝,“破解‘福利腐败’的‘洋’经验”,《廉政了望》,2006年第5期。
[9] 王保树,“反垄断法对行政垄断的规制”,载《中国反垄断法研究》,季晓南主编,人民法院出版社,2001年出版,第395页。
[10] 出处同注[8]。
[11] 王春,“‘福利腐败’社会经济的‘毒瘤’”,《廉政了望》,2006年第5期。
[12] 出处同上。
[13] 出处同注[11]。
[14] 出处同注[8]。

【参考文献】
程勇进、程平,“经济平等与我国分配制度的嬗变”,《池州师专学报》,第18卷第1期,2004年2月。
胡鞍钢主编,《中国:挑战腐败》,浙江人民出版社,2001年出版。
吴绪亮、于左,“中国基础领域反垄断与弱势群体福利变迁”,《当代财经》,2005年第5期。
李瑞琴,“自然垄断行业政府实施价格管制的福利分析”,《中国物价》,2005年第8期。
李良智,“竞争市场与垄断市场:一个基于福利的分析”,《当代财经》,2003年第8期。

当代中国研究
MCS 2007 Issue 1

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