谢岳
上海同济大学

摘要:中国在致力于经济改革的过程中,并不仅仅带来了经济的增长与社会的转型,集体抗议行动同样是经济自由化改革的一个重要结果,尽管这种集体抗议被官方定义为无关痛痒的群体性事件,但是,政府的极度反应足以说明问题的严重性。集体抗议行动的动力不能简单地归结为经济的发展,事实上,在一个政府主导型的现代化模式下,政治因素才是催生集体抗议的最根本的原因。政府如何促进了社会的怨恨表达呢?本文以地方政府为分析对象,运用政治过程方法,从利益相关性、行政压力和抗议策略三个角度,解剖集体抗议行动的动因。
关键词:集体抗议;地方政府;政治过程

一、引言

1、问题的提出

改革开放三十年,中国运用国家的力量,实现了政治与社会的初步分离,高度政治化的社会进入了一个前所未有的转型时期,新的制度、结构与价值也在转型过程中得以确立。作为社会全面转型的反应,来自底层社会的集体行动日益显性地向政治系统表达纷繁复杂的诉求。这些行动从根本上影响着政治转型,政治转型也反过来影响着集体行动。集体行动的负面影响是显而易见的:首先,行动者以激烈方式抗议政策执行,会严重地阻碍公共政策的推行,从而影响到改革开放的进程;其次,由于集体行动中经常伴随者紧张的对峙状态,行动者与政府之间在一定条件下会诉诸暴力,因此,集体行动常常随着大量的集体暴力的发生,造成人员和财产的伤害和损失,局部地区面临着政治不稳定的压力;最后,更重要的是,由于缺乏有效的处理机制,多数抗议事件要么以集体暴力结束,要么久拖不绝,要么招致更大范围和规模的集体抗议,它们给政府的威信和公信力造成了重大损失,人们对地方政府在处理集体行动以及其他公共政策的执行方面缺乏信心。

集体行动的发生当然有多种原因,从宏观角度看,它们是国家性变迁的反应和制度结构变化的反应(谢岳,2008;Zhou, 1993);从微观的角度看,有人把它解释为抗议者的素质和抗议领袖的动员能力。但是,这两个解释角度都存在一定的局限性。从宏观的角度观察集体抗议,尽管我们可以得到背景性解释,但是,对于具体的事件的理解则缺乏解释力;从微观的角度观察集体抗议,明显的缺陷则是忽略了作为重要当事方的政府,致使我们无法对集体行动的发生、发展与终结有一个全面的了解。地方政府在所有的集体行动中扮演着关键的角色,它们对待抗议事件的手法和策略是主导集体行动变化轨迹的深刻原因。因此,不管是从学术的角度还是在公共管理实践的角度,研究地方政府在处理集体行动中的行为都具有重要意义。

2、方法论说明

如何研究集体行动呢?政治过程理论是当今国际上研究集体行动最热门的方法论。它于20世纪末、21世纪初系统地出现在政治学和社会学领域。与传统方法论相比,政治过程方法的两个最大特点是:一是集体抗议是行动者与政府互动的结果;二是集体抗议只有运用动态的方法才能准确地予以解释。该方法论强调环境的因素和行动者之间的互动,从集体抗议的角度去解释政治变迁的原因和结果。查尔斯•蒂利(Charles Tilly)是该方法论的创始者(Tilly, 1978)。国内关于集体行动的研究起步较晚、理论性不强,研究者主要借助于传统的心理学和理性选择方法,对集体行动的原因加以解释,而且解释的视角集中于单方面的行动者,即底层民众。本文的创新之处,一是方法论是新的,二是研究视角是新的。

3、集体行动的类型

为了便于分析,我们按照抗议诉求的不同,将集体行动简单地分类如下:(1)经济型抗争:它主要涉及到政府与社会在资源控制方面的相互竞争以及由此形成的抗争互动,这种抗争形式在国家建设的扩张阶段特别盛行,农民集体抗议政府税收是此类抗议的典型形式;(2)权利型抗争:权利抗争从根本上来讲是公民对国家建设的一种社会反应,一方面是国家没有制度性地对公民权利给予确认,另一方面,它也反映了国家希望保持对社会的主导地位,环保运动是此类抗议的典型形式;(3)福利型抗争:福利抗争也是一种新型的抗议类型,它发生在经济转型过程中,从计划到市场的转变,导致大量人群失去了国家提供的福利,下岗工人的抗议大多是为福利而行动。

4、政府行为的类型

在集体行动中,地方政府行为并不是一成不变的,通过对集体行动的观察,我们将政府的行为划分为类型六种类型:一是谈判,二是主动协调,三纵容,四是沉默,五是故意拖延,六是强制。需要说明的是,这些行为并不是孤立地表现出来,在多数情况下,这些行为之间交叉出现,在同一个事件中,政府有可能采取多种行为。

5、分析框架

在集体行动中,政府行为不是凭空产生的,它取决于许多内部的和外部的因素。尽管人们认为在这些众多因素当中,行动者个体的品性──例如,受教育程度、年龄、性别等─
─会在很大程度上影响到他们的行为取向,但是,作为政府代理人的个体,他们的行动更多情况下受到组织内部和外在环境的影响,也就是说,他们的行动是高度理性的。因此,我们在这里不讨论这些心理或生理的变量,而是将重点放在组织结构和外部环境上面。我们认为,在政府行动者采取行动的时候,它们通常受到以下几个因素的影响:利益相关性、行政压力、抗议诉求与抗议手法。

二、利益相关性

在集体行动中,政府对利益的不同反应,构成了其行为的基本图景。利益相关性是影响政府行为的一个常量。这些利益主要包括经济利益、行政利益和人际利益。

1、经济利益

作为利益相关性的一个重要组成部分,经济利益主导了地方政府和部门在集体行动中的态度和相应的行为,经济利益越是密切,政府行动的导向性越明显,同理,经济利益越丰厚,政府行动的导向性也就越明显。在日常集体行动中,政府面临的经济利益一般表现为物质利益,它们或者与政府相关组织相关,或者与某些政府官员个体相关。

在政府组织层面,经济利益的相关性通常为税收和收费,它们构成了政府组织和部门经济收入的主要来源,因此,在集体行动,政府组织和部门会十分重视这个因素,然后决定怎么做,决定站在哪一边。在政府官员的个人层面上,经济利益的相关性表现为,被抗议者向政府有关领导行贿,政府官员能够从抗议对象的非法行为中获利。近几年来,城市拆迁问题成为全国范围内集体行动的焦点问题,拆迁补贴不足和不到位固然是一个重要原因,但是地方政府在某些地区成为开发商的“保护伞”也是一个重要原因。在城市建设中,地方政府官员与开发商结为利益同盟,官员用权力为开发商提供便利,作为回报,开发商以巨额财富维持这种利益同盟。

面对经济利益的纠葛,地方政府在应对集体行动时的反应具有以下几个特点:当抗议者的行动触及到地方政府、部门和个人的利益的时候,政府在集体行动中的行为对抗议者来说总体而言是消极的;它们要么阻挠抗议,为抗议者的行动设置障碍;要么拖延政策执行,增加抗议成本;要么在关键的时候采取强制行为,既维持了秩序,又打压了抗议者。

2、行政利益

行政利益并不是直接表现为物质的,因此我们把它与经济利益相区分。在政府过程当中,各级政府和部门都存在着各种各样的非物质利益。概括地讲,除了经济之外,凡是政策执行都涉及到行政利益,政策执行失败就会伤害到行政利益。因此,不难理解,为什么地方各级政府和部门都十分反感社会上以集体行动来抵制政策的推行。迫使政策执行者重视行政利益的力量一方面来自于本级政府的经济利益(就是上面讨论过的那个因素),另一方面,上级政府对下级政府的评估也是迫使官员重视行政利益的原因。

上级政府对下级政府工作的评估是政府过程得以进行的重要机制,这个机制是如何运转的呢?首先,上级政府为下级政府制定了大量的纵向目标计划,并规定其在一定的时间内实现,通常是以一年为一个考核单元。其次,这些综合计划目标被分解为大量的次级目标,分配到各个部门,由它们分别执行。再次,这些目标计划并不是具有同等的地位,各级地方政府能够从这些计划中分辨出轻重缓急,然后给予不同的重视程度有选择的执行,例如,在上级对下级考核指标中,经济发展所占指标占据绝对比重,因此,各级政府都把发展经济放在第一位,把招商引资作为政府工作的重中之重;那些重要的工作上级政府通常以一票否决来考核下级政府的工作完成情况,计划生育、恶性群体性事件、越级上访特别是进京上访等成为上级政府评估下级政府的“杀手锏”。最后,上级政府通过“岗位考核责任制”来推动目标计划的完成,对于那些工作质量高的下级官员,上级政府会以不同方式奖励他们,相反则惩罚他们。

20世纪90年代以来,集体行动反映的大多是群众的经济诉求,这一方面说明了,经济利益是影响政府行为的重要因素,但是另一方面它说明了,发展经济不仅仅关系到地方政府和官员的经济利益,它还关系到下级政府的行政利益。招商引资工作是上级政府考核下级政府最重要的指标,在多数情况下,它们很难为地方政府带来经济收益,但是它却是左右地方政府工作的主要因素,因为这个工作做得好就能够在整个行政系统获得更多的赞誉,很显然这是一个行政利益。地方政府为了做好招商引资工作,征用了大量农业耕地,低价或免费向外商提供,而给予相关农民的补偿也难以兑现,因此,农民以集体行动抵抗征地,然而,这种抵抗恰恰伤害到了地方政府的行政利益,政府的理性选择就是采取消极甚至强制的行为回应集体行动。

除了像经济发展这样的高额行政利益,政府会以极其消极的行为回应外,对于那些无关痛痒的行政利益,政府的行为要积极得多,因为对政府而言,它的行政成本不高,所以一旦类似的政策执行遭到群众的抵制,政府有时会积极地调解、谈判让步甚至撤销不合适的政策执行。例如,在东部发达地区,小型民营企业在地方政府的经济利益总格局中所占不重不大,地方政府在对它们执行政策的时候,较少考虑行政利益的问题,当企业主与工人发生冲突的时候,它们经常站在公正的立场上替工人说话,调节双方的矛盾。

3、人际利益

中国政治的一个重要动力来自于非正式的人际“关系”,全国政治如此,地方政治也如此(Nathan, 1973; Pye, 1981; Dittmer, 2000)。地方政府在处理集体行动的时候,经常受到人际关系的影响,这种关系网络决定了他们的行为倾向。人际利益的作用通常存在着两种情况:一种是抗议对象与政府官员有私人关系,政府在处理集体行动的时候故意偏袒被抗议对象,而对抗议者采取消极甚至强制的行为;另一种是政府官员与抗议者存在着难以逾越的人际关系,碍于面子无法对抗议者采取消极和强制行为。

第一种情况经常出现在政府层级较低、人际圈子密集的地区,因为只有在这些地区人际关系的作用才能显得特别突出,它对政府的影响才会更大,相反,那些政府层级更高、人际关系特别血缘关系联系稀疏的地区,人际利益的影响就很小,它们经常被利益联盟(如官商关系)所替代。2006年12月底,四川大竹县莱仕德酒店一名女服务员意外死亡,当地群众疑为当地官员所害,采取集体抗议行为。由于该宾馆为当地派出所所长的亲戚开办,所长徐达祥动用武力驱散抗议的群众,结果引发更大规模的抗议。

第二种情况只有在乡村社会才存在,人们生活在邻里之间,彼此在血缘上存在相关性,这种关系极大地限制了政府官员(特别是村级干部)的消极回应行为,拖延、沉默或强制都不会合适。这种关系网络在一定程度上降低了恶性集体行动在乡村发生的可能性。一旦发生农民的群体性反抗事件,村干部大都采取回避态度。一些村干部认为:“乡里乡亲,低头不见抬头见,没有必要为帮政府收款和村民作对,如果结了冤,再也别想在村里过日子。”由于减轻农民负担也关系到村干部的利益,少数村干部对那些因主张减少摊派而受到打击的村民表示同情,甚至还暗中支持村民的反抗行为(郑欣,2003)。

人际利益在什么情况下失去效力呢?人际网络实际上是一种道德约束,人们一旦冲破了这种道德约束,人际利益也就失去了效力。我们经常可以发现,为了能够有效地进行政策执行,有些乡政府和村干部会雇佣当地一些名声不佳的闲散人员,利用武力威胁迫使抗议者撤销诉求,因为这些人员不太在乎当地人怎么评价他,他们愿意付出道德代价。于建嵘的实证研究发现,在湖南,有些乡镇党政在利益的驱动下,为了从农民那里收取税费,就企图借助外力来实现自己的利益。有些乡镇领导因这些年来农民的税费难以征收,就采用“恶人治村”的策略,将那些素有劣迹的村霸扶持到村级政权中,并作为这些黑恶势力的“保护伞”(于建嵘,2007)。

三、行政压力

1、行政压力的来源与形式

行政压力最经常的表现形式是,上级政府给下级政府下指标、下任务,这些指标和任务在行政等级中层层下达,直至最基层的乡镇、村一级,并且再通过岗位目标责任制细化分解到各个政府工作人员身上。每年年初,下级政府的负责人会与上级签订责任书,在其中明确各项要求和奖惩规定,责任人保证指标的贯彻落实;前者又会与下属分部门的负责人签订责任书(状);最后这些分部门的负责人再与工作人员一一签订责任书(状)。这样,责任指标就通过“横向到边,纵向到底”的分解方式具体到每级政府、每个部门和每个工作人员那里。于是,经济上的承包制被复制到行政上,形成了一种独特的主要通过压力驱动的“政治承包制”(荣敬本,1996)。

上级政府的行政指标有多种,有年工业产值、财政收入、上交税款等经济指标,也有计划生育、社会综合治理工作、卫生等其它社会性工作指标。这些指标的压力程度是不同的,其中较重要的工作指标往往被赋予了“一票否决权”,如计划生育、社会综合治理等工作指标,它们会给下级政府的年终考评和干部升迁带来一定的影响。但是从全国各个地方的行政实践来看,经济发展尽管没有被赋予“一票否决”的重要性,然而,它的绝对重要性能够在考核指标的权重中充分地体现出来。笔者在调查中发现,在那些经济比较落后的基层地区,县级政府对乡镇的考核体系中,招商引资占据了70%以上的比重。

为了促进指标任务的落实,上级政府为下级政府设立了多种奖惩措施,包括人事升降、物质奖金和通报表扬批评等方式。上级领导定期对下级干部的工作进行考核,一般是在每年年终进行单项和综合考核。这些达标检查往往结合了排名次、定优劣的竞赛方式,如在湖南桃源县,县政府规定年终评定大会上排在综合成绩前列的乡镇干部可以“拿票子”(指奖金)、“背旗子”(指光荣红旗)、“端杯子”;相反,那些排名最末的乡镇干部就不得不“背黑旗”、“坐冷角”(李慷,1992)。这种奖惩方式各地严厉程度有不同,严厉者如河南省某市政府,在对县的考核中,它规定倘若某县成绩当年排在后面,就会被亮黄牌。一旦该县连续两年以上都被亮黄牌,县领导就会被撤换(曹锦清,2000)。

2、选择性执行

尽管行政命令具有不可抗拒性,但是,地方政府在面对大量行政命令的时候,会根据行政指标有选择地执行,对于那些被量化的、看得见的、绝对的行政命令,地方政府官员会竭尽全力地加以贯彻执行。曾经盛行于全国各地的“形象工程”正是对这种行政命令的选择性执行的表现。为什么会如此呢?周雪光从个人理性选择方面给予解释。他认为,政府官员关心的主要利益是他们在职业生涯中进一步晋升或者避免被淘汰出局的问题。在现行的行政体制中,工资、地位、成就感与其他待遇都与一个人的职位有关。这样,政府官员最关心他们在任期间的短期政绩,因为这是影响他们职业生涯最为关键的因素。其背后的激励机制是:现行的干部晋升制度诱使政府官员去关注任期内的“政绩工程”。政府官员在职业上的发展,需要具体实在的政绩表现,这样,就把官员的注意力引导到那些可以实际测量的政绩方面。由于上下级信息不对称性,导致了基层官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号(Zhou, 2000)。但是,在实际工作中,我们还发现,地方政府选择性地执行行政命令还有其他一些原因,例如,行政能力。

基层政府经常慨叹“上面千根针,下面一条线”,难以计数的行政命令让他们难以招架。为了合理地分配行政能力,政府官员会十分理性地选择那些对自己有利又能够向上交代的政策执行,对于那些能够应付的上级命令,他们会很灵活地以打折扣的方式加以执行。当然,基层政府还经常以不执行回应上级,这主要取决于三种情况:一种是行政能力有限,人力和物力都不允许他们这么做;另一种是如果执行了则对自己不利,例如,村干部不执行国家规定的税收收入低于农民年纯收入5%的政策,理由是这样做了之后,他们的行政经费难以保证;第三种情况是行政命令比较模糊,无法用数字来体现,考核当中弹性比较大。

总之,地方政府官员根据个人目的、组织能力和政策执行技巧而有选择地上级政府的行政命令,这些命令一般集中在上述讨论过的考核指标中,经济发展是优先选择执行的政策。

3、作为行政压力结果的集体行动

我们无法对地方集体行动的类型进行定量的研究,但是,我们根据推理仍然认定,经济型抗争占据了所有集体行动的大部分,也就是说,集体行动与地方政府追求选择性政策执行之间存在着因果关系,多数集体行动的发生是地方政府追求经济发展所致。即使是那些福利型抗争,它们严格来说也是因经济发展而产生的。因为集体行动高发时期恰恰是中国经济高速发展期,蒂利等人的研究也验证了这一点 。因此,我们说,以经济发展为核心的行政命令经常诱发集体行动的发生。

那么,地方政府在面对那些回应经济发展的集体行动的时候,它们会选择什么样的行为呢?我们发现,当集体行动的抗议诉求直接影响到经济发展的时候,地方政府的反应通常是消极的,有时甚至会采取强制行为,阻止集体行动的发生。在2004年的“嘉禾事件”中,地方政府的行为充分显示了经济发展在它们日常行政工作中的重要性。为了使拆迁工作顺利进行、清除那些阻碍拆迁工作的负面因素,湖南嘉禾县政府打出标语:“谁不顾嘉禾的面子谁就被摘帽子”、“谁工作通不开面子,谁就要换位子”、“谁影响嘉禾一阵子,我就影响他一辈子”。为什么县政府会在拆迁工作花如此打力气?因为在它们看来,未来的珠泉商贸城项目每年预计为县财政创造1000万税收,而嘉禾县2003年的县可用财力只有9000万元,其中7500万用于发工资。(谭建等,2004)捉襟见肘的财政收入成为县政府在后来的集体行动中的采取强制措施的重要原因。

当集体行动的抗议诉求间接影响到经济发展的时候,它们的反应有时是积极的。福利型抗议与经济发展的关系一般存在着间接联系,地方政府在经济条件允许的情况下,会主动改善抗议者福利不佳的状况,在那些福利型冲突中,政府通常能够扮演中间人的角色,主动调解冲突双方的矛盾。另外,在集体行动中,政府的积极行为与上级政府的阶段性行政压力有关系。在某个阶段,国务院和上级政府会对某个突出问题采取专项治理行动,强力要求下级政府在规定时间内集中一切力量予以执行。当集体行动涉及到这些专项治理内容的时候,政府对相关的集体行动采取十分积极的态度和行为。

四、抗议诉求

在集体行动中,抗议者的抗议诉求会影响到地方政府的行为表现。一般而言,抗议诉求与政府行动之间存在着以下的因果关系:

1、抗议诉求越是地方性的,政府的行动越有可能是非强制性的。我们在研究中发现,抗议者的抗议诉求通常没有超出地方性和狭隘性这两个特点,往往与抗议者的个人利益有关,而不太具有公共的诉求,当问题解决了之后,这些抗议者也就不再参与抗议事件。政府对这类诉求的反应通常也是比较平和的,因为它们没有政治威胁和压力,所以,如果撇开其他因素的话,这些集体行动不需要采用强制手段解决,政府没有必要反应强烈。2005年,引起媒体关注的是大连市政府平息大连市开发区日资企业3万名工人集体行动的作法。在这一事件发生后,大连市政府公开指出,这次罢工是一起简单的劳资纠纷,是员工们维护自己利益的行为,而且特别强调罢工与政治无关。同时,政府采取了积极介入的态度,站在中立的立场上协调劳资双方的关系,一方面告诉工人提出的要求要合理;一方面又同资方协商,适当调整工资水平,安抚工人(湛彦辉,2005)。

2、抗议诉求如果是针对个别干部的,政府的反应容易采取消极的手段,或者拖延,或者强制。在研究中,我们经常发现,有些集体行动是以反腐败和抗议政府非法行政为主题的,这些抗议事件容易引起政府的强烈反应。一方面,如果抗议诉求是惩治地方干部的腐败行为,抗议对象会动用一切资源来维护自己的地位和声誉,甚至包括打击报复;另一方面,如果抗议诉求是抗议某个政府的执法行为,那么针对这种诉求的反应要取决于上述我们讨论过的利益相关性和行政压力这两个变量。这种以抗议个别干部和政府行为的诉求,我们可以把它们称作“攻击性的”抗议,它们对政府而言更具有消极影响,因此,政府的行为容易与抗议者之间形成正面冲突。

3、如果抗议诉求与政府的阶段性政策导向相一致,集体行动解决的成功率就比较高,相反就比较低,就是说,当抗议诉求与政府的阶段性政策导向一致的时候,政府对集体行动的反应更加的积极,相反,则更加消极。每一年度,各级政府都会对某个或某些突出问题采取专项治理行动,全国性的治理行动由中央统一部署,上级政府监督,下级和基层政府执行,如果集体行动反映的恰恰是治理行动的目标,政府对待这些事件往往采取主动协调的行动,或者采取谈判的形式,主动化解相关矛盾。原因很简单,因为在某个时间段政府重视某些问题,它一方面促使下级政府更加重视上级政府的行政压力,另一方面,抗议者能够得到更加有力的舆论支持。

五、激进的抗议手法

抗议者的行动并非始终都是温和的、合法的,在一定条件下,他们会诉诸激烈的行动。常见的激烈行动包括:围堵、冲击国家机关;拦截车辆、堵塞交通;殴打政府官员和当事者;罢工、围堵工厂;扣押政府官员和当事人;焚烧和破坏财物,等等。在集体行动当中,抗议者在什么情况下会采取激烈行动呢?政府针对抗议者的激烈行动,它们又会如何在行动上给予回应呢?

抗议者的行动由温和转向激进取决于地方政府的回应,通常情况下,政府的下列行动促成了抗议者行动的转变:

1、拖延

地方政府对诉求者的要求采取拖延的办法是一种常见的行为,它们会找到各种借口,拒绝解决纠纷和冲突问题。地方政府官员为什么会这样做,实际上取决于我们前面分析到的几个原因,主要是利益相关性影响到他们的行动。拖延策略对纠纷来说,可能会错过解决问题的最佳时机,而对抗议者来说,则增加了抗议的成本。当抗议者发现政府的行动策略时,他们通常会铤而走险,将行动升级。因为他们认为温和的方式不会引起政府官员的重视,只有将行动上升到更高的层次,问题才有可能得到解决。在集体行动当中,地方政府官员的拖延策略是导致抗议者行动升级的重要原因。

2、沉默和纵容

地方政府的沉默行为专门是指,当抗议者与第三方发生冲突的时候,政府作为冲突的维持和调节者,对抗议者的行动和诉求采取不理会的态度,任由抗议者与抗议对象之间的对抗。由于抗议者在与抗议对象之间的对抗时总是处于下风,因此,抗议者往往认为,政府的沉默就表明它们在支持抗议对象,地方政府是抗议对象的“后台”。在过去几年十分常见的房地产开发项目和劳资冲突中,地方政府经常扮演这种角色。在冲突行动没有达到地方政府所认定的那种程度的时候,它们一般会纵容抗议对象与抗议者之间的冲突。

3、强制

针对抗议者的行动升级,地方政府最常见的回应方式就是采取强制手段,试图用武力驱散集体行动。政府以强制性行动回应集体行动,需要具备一定的条件。这些条件包括:参与者的要求具有政治性的,集体行动是有组织的暴力活动,集体行动具有国际支持的背景(Cai, 2008)。但是,强制手段有时起到相反的作用。由于政府的强制手段的采用,特别是人员伤亡,抗议者反而被激发起更加强烈的正义感,他们会采取更加激进的手段来回应政府的强制行为。

作为政府行动反应的激进行动,又会成为政府采取进一步行动的原因。当抗议者采取激进行动的时候,政府会做出什么反应呢?通常有三个结果:一是政府主动与抗议者进行谈判,寻找解决问题的途径;二是主动协调抗议双方的冲突,例如劳资双方的冲突;三是采取进一步的强制措施。

六、结语

集体行动是社会转型的综合反应,是公共政策执行的“晴雨表”。本文以当代中国地方性抗议事件为研究背景,以地方政府在集体行动中行为变化为研究对象,分析究竟哪些因素影响到政府行为的变化。

从研究中发现,地方政府行为主要受到利益相关性、行政压力、抗议诉求和抗议手法的影响。利益相关性使得政府行动偏离了公共性轨道,成为强势团体和个人利益的保护伞,有时演变为私人机构,这是地方性集体行动中普遍存在的现象;行政压力一方面很好地体现了上级政府对下级政府的调控,对于规范和监督下级政府行为具有不可替代的作用,但是,由于地方政府特别是基层政府缺乏基本的行政自主权,行政压力经常会迫使地方政府的行为走极端,刚性的、自上而下的行政压力有时会促使集体行动激进化,常常伴随着集体暴力;抗议策略是作为一个外在因素而影响政府行为的,它反应了抗议者与政府之间的互动性,并且显示了社会影响政府的能力在增强,但是,由于社会影响政府的能力还十分低下,抗议者在长期的抗议无效之后有可能会选择激进的行动对抗政府。从上述分析中,我们可以发现,集体行动的暴力升级和破坏力增强,在多数情况下并非抗议者的暴力天性所致,而是与政府的行为类型有关。

集体行动具有很强的负面效果,在浅层次上会影响到中央和地方政府的政策在社会的执行,在深层次上会影响到党和政府在群众中的威信,影响到国家的形象。鉴于此,规范地方政府在集体行动中的行为十分重要:通过制度变革规范地方政府行为,使得政府行动始终代表公共的利益;加大反腐败的力度,严厉查处那些以权谋私的腐败分子;增加公共行政透明度,让当事人能够充分地参与到集体行动的处理当中;通过行政改革,给予地方政府更大的行政空间;改革行政考核制度,在坚持自上而下考核的同时,可以建立自下而上的考核制度,让群众参与到考核当中来;严格控制强制手段的使用,追究滥用者的职责;制定详细的强制手段使用标准,杜绝将普通集体行动上升为政治性事件。

集体行动是一个关系到政治稳定的大问题,是一个关系到和谐社会建设的大问题,是一个关系到党群关系的根本问题。我们必须以科学的态度和手段谨慎地处理反应社会矛盾和冲突的集体行动,把矛盾和冲突化解在底层和萌芽阶段。这是衡量我们执政能力的一个重要标准。

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当代中国研究
MCS 2009 Issue 4

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