盛洪、秦晖等:将迁徙自由重新写入宪法(讨论)

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作者:盛洪、秦晖等

盛洪(主持人 经济学者):非常感谢大家来参加这个研讨会,研讨会的题目是《将迁徙自由重新写入宪法》。我们的时间非常独特,第一,我们是春节刚过,按照习惯,正月十五没到,春节就还没有过完;第二,今天是周末。这个会在今天开,它的前后的时间都有非常重要的含义。第一,春节还没过完,实际上就是春运还没有完。春运的含义是有大量的人在从南到北、从东到西的流动,其中很大一部分是农民工。铁道部现在非常认真地把春运作为份内的职责来做。春运具有丰富的含义,它和二十年开放所带来的巨大的社会变化分不开,同时它也说明社会变化本身还有问题,这么多人从南到北,从东到西的流动,表明大量的农民工是在回去又回来。再往后,我们面临一年一度的两会召开。两会对中国的改革开放和社会变迁做出重大的贡献。这些年有若干次重大的修宪,表明中国从宪法层次在逐步走向市场经济社会。这次讨论会和它前后的这两件事情都密切相关。

何力(经济观察报主编):这个研讨会的准备时间比较仓促,昨天盛老师给我打了一个电话,提议一起做这个研讨会,我当时觉得这是一件好事。另外从《经济观察报》创刊到现在,有关“户籍制度”、中国的“等级制度”一直到现在都是我们报社关注的话题。今年“两会”,大家感觉应该有这样或者那样的热点,我想我们今年“两会”比较关注的问题应该市政府问题:加入WTO以后政府究竟应当朝着什么方向变化,这是我们比较关注的;另外作为我们这样一个报纸能有这样一个机会和大家讨论这样的问题,应该说是对我们的一个帮助。今天看了一些东西,我发现“天则”提出的一些话题也是最近媒体比较关注的话题,最近的《读书》我发现有三篇文章都与我们的社会等级制度、“三农”问题、迁徙自由的话题相关。一个是《社会等级制度与“三农”问题》里面的内容很新也包括了2001年的一些数据,但是给我印象比较深的是他引用了诺斯的《制度变革与美国经济增长》中的一句话,他说:“有效的经济组织是经济增长的关键”他接着说我们的政府是官员的政府,只有农村还不完全是农民的农村,农村里面最好的资源恰恰不在农民手里,而被政府拿走。我还看了一个叫福瑞德的外国学者写的《土地的贬值》,我认为他们的学术方法比较好,正如我刚才和盛老师说的我们要报导的“天村实验”(就是天则所作的),这个福瑞德去罗马尼亚待了好多年,就是考察在私有化过程中土地怎样分给农民、私有化过程怎么集中,实证色彩很浓,看了这期的《南风窗》,主打文章实际上也是和“三农”问题相关的。那么,我从个人的感受上来说,有些记者采访感觉,今年民工潮单向流动越来越明显。一个地方到广州的火车满员超载而回去的火车却只有几个人,那么这些人为什么这么多年依然往返于城乡之间,没能成为城里人中的一员?当然土地还是他们的社会保障,实际上各地社会等级制度虽然有了一些变化,比如北京允许外地人到北京来,但必须是纳税大户。那么还有一个与自由迁徙对应的是,我们经常看到报道,某某官办小学国家投资买了很多电脑,我觉得很心酸,同样是中华人民共和国公民,同样是应当同等享受公共物品的公民,北京城里就存在这样的差距,更别说北京与拉萨,对同一纳税人,政府提供的公共物品有如此大的悬殊,这种事情到现在为止,让人觉得变化的进程依然没有加大,还是太慢了。那天盛老师说我们来讨论将迁徙自由重新写入宪法,并召开这样一个研讨会。在我国四部宪法中,迁徙自由在第一部宪法中是有的。我们的一次采访中也谈到,这一届政府在解决城乡差别、社会等级制度进展比较慢。到现在为止,社会商品零售总额下降得非常厉害。中国的农民还没有那么大的消费能力,还不是真正意义上的消费者。这些感受都让我觉得能在今天能够听各位老师谈这些问题,对于我们这样一个传媒来讲,是一个好机会。下面就由大家来讨论。

盛洪:我强调一下,我们今天谈论的题目是“将迁徙自由重新写入宪法”,强调“重新”是因为我们的1954年宪法中就规定有“迁徙自由”。后来经历了一个计划经济时期,这四个字就被修改掉了。到目前为止我们经历了一个从计划经济到市场经济如此巨大的转折。这的转折带来的一个后果就是我们从静止的社会走向流动社会。我国政府20年来作了大量的事情。开始是允许这样的流动,到后来有这样一些放松和取消限制人口流动的政策出来,我觉得这种改变大家都比较清楚。关键的事实是,我们是一个流动社会但同时又存在着大量的静止社会的法律,比如一些报道关于广东的一个收容所一些恶性事件、还有发生在北京的把外地人往外赶的一些具体做法、其中包括对待没有本地户口的外地人的社会经济权利问题等等,这些都是我们社会面临的巨大的冲突。我们就要把这样一个问题从政策层面引向法律层面、从一般法律层面引向宪法层次。我大概补充这样一点。

茅于轼(经济学家 天则经济研究所):收容条例也经过了多次修改,本来收容本身是指对无家可归的人,现在却扩大到“三无”人员。先不谈宪法,首先收容条例就要修改,这是对公民权利特别严重的侵犯。没有证件就该被抓起来,这还了得?简直是无法无天。我认识一个人从山西到北京打工,他最怕的就是被收容,下了班不敢出去就在家里呆着,在外面干活的时候也感到恐惧。他的工作是在马路上散发广告,最容易被收容,带箍的都能把他抓起来。

秦晖(历史学者 清华大学教授):我在《南方周末》自己的专栏上发的文章大部分都和这些有关系,后来经过整理在《浙江学刊》刊出了一个两万多字的文章也是谈这个问题的。我谈了几点。

第一点,我认为所谓“城市化”不是产业结构的转变,实际上是“市民化”或者“公民化”。也就是人们常说的“城市的空气使人自由”。城市就是一个因有自由聚居的市民而形成的社会。

第二,如果城市中充斥着大量的流动人口,从政策层面人们通常说会引起社会的不稳定,那么城市中存在着大量的流动人口,存在着大量的边缘人社区,到底会造成什么影响,这个问题不能想当然认为他们就是不稳定的根源,并成为排斥外来人口的重要理由之一。甚至有些人在理论上承认迁徙自由的合理性,但认为这个问题不能太着急,否则容易乱。但这个理由很站不住脚,当代国外的贫民社区社会学提供的一些案例,是很耐人寻味的。

城市里大量的边缘人形成边缘人社区——我们通常所说的贫民窟。而贫民窟的存在是否影响社会稳定?这实际上涉及到两个层面的问题,一个就是那里的刑事犯罪率是否确实特别高,另一个就是从政治意义上讲这些社区的人是否特别倾向于激进主义、特别容易造反。然而,这两者都有不少证伪之例,实际上这与社会如何对待他们是相关的。我提到有三个案例;一个是南美的案例,在里约热内卢、圣保罗等地都有大片的贫民窟,从50、60年代以来选举社会学者对贫民窟选票的分析得出这样的结论,就是这些社区往往是主张维持现状的保守政党的票仓,而激进主义政党在那里得票反而少。其原因据认为第一:刚刚进入城市的外来人口虽然在本城市内属于底层,但比较其在流出地的处境来说还是好得多。第二他们急于融入社会的心理也使他们追求安定。所以实际上这种边缘人社区对社会的稳定起了正面作用。而一个相反的例子在南非——在进城黑人聚居的约翰内斯堡西南镇区(SOUTH WEST TOWN简称索韦托),那是南非黑人激进造反的大本营。这片外来人社区走向激进和种族隔离制度不允许他们融入市民社会有关,这种制度强化对外来黑人的歧视、阻碍要素自由流动。于是索韦托不仅在政治上是激进反对派的温床,在治安上也很糟糕。是全世界刑事犯罪率最高的地方之一。造成这种现象的原因不是人口流动,而是对流动人口的歧视和种族间的身份壁垒。第三个例子是人们讲得比较多的美国纽约哈莱姆贫民区,那里犯罪率远低于索韦托,但在美国也算相当高。然而对其犯罪记录的分析表明,当地犯罪率最高的人群并非新移民,而是本地老住户,进入哈莱姆的新移民犯罪率并不高。原因很简单,他们刚刚进入城市,需要城市接受他们。如果存在被接受的希望,他们会很稳定,如果遭受歧视,情况就不同了。所以外来人社区和边缘人社区对社会安定的影响,主要取决于城市如何对待他们。只要采取种种措施加速边缘人社区融入都市社会的过程,这种社区就有可能成为安定因素,至少不会变成不稳定土壤。

实际上中国都市中的边缘人社区,比如北京的新疆村、浙江村,其规模在世界视野的现代化城市中是极小的。国外许多都市这种社区占的比重非常大,但都市社会秩序并不会被破坏。像纽约这样的城市,我们心目中狭义的美国人——英裔新教徒,在纽约市只是第七大族群,他们少于黑人,少于犹太人、西班牙语人,也少于天主教意大利人、爱尔兰人等等,而和华人一样,都是70万人。纽约存在大面积的各种嵌入式族裔、宗教色彩移民社区,但是对纽约的市政管理、经济秩序都没有什么不好的影响。相比之下,我们的城市里出现一两个浙江村或者新疆村,就被认为犯罪大本营,这社会也未免太过于脆弱,这恐怕与政策不当有关。

第三个问题我提到从前年开始兴起的观点,这个观点很奇怪,同时受到两方面的支持。有些人解释东南沿海地区打工者的低工资,比如东莞GDP翻了多少翻,外来打工者工资却一直停滞。据说这是市场均衡的结果,认为外来人流入造成劳动力无限供给压低了劳动力价格。一些左派朋友认为要解决这个问题,必须刹住劳动力流动之风,把劳动力东进刹住,资本才能西进。按照他们的说法,现在梯度开发理论在东南沿海资本向内地流动过程中显得失效,外资大量集中在东南沿海,不肯西进,原因是东部地区劳动力成本上不去,资本失去了向劳动力廉价地区转移的动力。按照他们的说法,资本不能西进就是劳动力东进得太多了。如果不许劳动力东进,资本就会西进。于是提出限制外来人口进入东南沿海的政策主张。这个说法很奇怪也得到了东南沿海当地政府部门和企业的支持,他们也如此解释当地劳工工资上不去的现象,以证明市场经济就是这样,官方、商界没有做错什么。当然提出禁止劳动力流动来促使资本流动的人实际出发点与当地政府和企业不同。后者是为现状辩护的,而他们却是要改变现状,认为市场化过分了,全球化过分了,应该采取办法阻止。可是二者提出的理由却是一样的。那么到底是不是由于劳动力无限供给导致工资长期低下、资本不肯流动?我认为不能仅仅这样讲。在什么条件下劳动力东进和资本西进才能形成互动?劳动力无限供给造成市场均衡工资低下,这个机制是有的,但这只是低工资和资本不西进的原因之一。两个很明显的状况不能忽视:其一是这些年来当地资本进入比劳力进入更多,劳资两要素比例变化并不能说仅仅是不利于劳工。其二本地人工资和外来人工资差距这些年越来越大。如果说仅仅由于市场均衡造成的工资低下,就不会形成如此局面。这些地区实际上等级身份壁垒已经从城乡二元变成了本地人和外地人的二元。像东莞本地户口严格上说已经不存在农民了,社会保障已经普及到农民,我们现在很多报纸也作为成就来说。但是填平城乡差距的代价却是扩大了本地人和外地人的差距。造成这种局面的原因,第一,劳动力再生产成本仍然由不发达地区承担,外来人不能扎根,只能出卖青春,他们的养老等问题只能由流出地解决。东南沿海的外来劳动力价格中不包括劳动力再生产成本中的很大一块;第二个原因是当地只有商会没有工会,劳工基本没有谈判能力。当地官、商矛盾比较容易妥协,而官商联手对付外来劳工是常见的现象。在完全没有讨价还价谈判机制的情况下形成的工资结构会严重扭曲,不能用市场均衡来解释,当然也就不能用限制劳动力流动来解决。

实际上阻止劳力东进促进资本西进之说如果推到极端,会形成非常荒诞的逻辑。一些人就论证说东亚地区经济发达就是因为国界限制了人口流动,否则东亚廉价劳动力流动到美国,美国资本就不会流到东亚。东亚就不可能腾飞。因此国界对劳动力流动的限制是东亚经济能起飞的一个重要原因。推到中国就是限制人口流动是资本能进入不发达地区的条件。如果这个逻辑能成立,那么人口从穷县到富县的流动也是资本从富县向穷县流动的障碍、穷村到富村的人口转移也是资本从富村到穷村转移的障碍,那么到极端就是:要促使市场经济起飞,最好实行农奴制,农奴制下劳动力不能动了,资本就会流动到劳动力多的地方。这个说法很荒诞,如果说国界问题使得跨国界劳动力转移成为不可能,也不能仅仅由此来解释东南亚经济腾飞。否则,我们知道非洲也有国界的阻碍,而且劳动力价格比东南亚低,非洲经济为什么没起飞?同时我们也不能解释本国劳动力能够自由流动的大国为什么没出现富裕地区资本坐等廉价劳动力上门,而不向落后地区转移,造成类似我国劳动力东进而没有资本西进的状态。包括美国、英国所有发达国家在内资本、劳力的要素比例都是趋于均衡化的。就劳务价格而言,美国同工种劳务价格最高的地区康涅狄克州和最低的密西西比州,在50年代大概有一半的差距,到了1970、1980年代,变成了1:0.73的状态。差距很小。也就是说劳务和资本的市场均衡构成的平均要素回报趋于均衡,没有出现我们国家的这种状态。这种结果实际上是要素流动在公民权平等前提下充分自由化的结果,这里很重要的一点就是劳工权益保障机制的平等。工会运动是他们的资本能够均衡分布的原因之一。美国工会本来一直有很浓厚的行会习气,排斥外来劳工。但是美国政府不排斥,商界也不排斥外来人口。好在美国不是工会国家,否则外来人口的境况会很糟糕。但美国也不是禁止工会的国家,外来劳工同样可以通过组织自己的工会来维护自己的利益,当本地人工会和新移民工会都能发挥作用时,“工会排外”就被遏止,而劳资之间的讨价还价机制却能够更加有效,从而有利于使劳务价格和经济增长能够同步。这是劳务成本上升使资本流入相对不发达地区的动力。因此,解决这个问题不能靠阻止劳动力流动来解决,而应依靠加强劳工权益保障机制来解决。

其实,无论社会主义还是资本主义,都不承认农奴制,这是一个底线。在这个底线上不应该存在文化差异、主义差异问题。这是当代文明社会不管左派还是右派承认的基本人权。但是我们这里的确存在思想障碍,这些障碍涉及许多具体问题,包括刚才说的劳动力流动妨碍资本流动、人口流动妨碍社会稳定等偏见……这些方面我们可以做工作证明迁徙自由不仅在理论上有正当性,而且在实践中也有可操作性,对社会的发展、尤其对入世以后很多问题的解决都是不可或缺的因素。

盛洪:谢谢秦晖。他从两个方面判断迁徙自由是否有负面影响,一个是效率问题,另一个是对城市是否带来不安定因素,结论当然是否定的了。这个问题很宽泛,从另外一个角度来说,并不是我们来判断这些农民进城对城里人是否有什么害处,还应该从农民本身来讲,他们是否有这样的权利?也包括其他社会目标,除了效率问题,城市的安定问题,还有农业农民农村问题,我们的城镇化问题,政府行为问题,范围很宽。

温铁军:这不是一个理论问题,也不是意识形态问题,而是一个实际的政策利益选择问题,为什么这个东西变了,首先要弄清楚。当年导致城乡二元分割体制形成的因素在今天是否就不存在了?或者如果今年如果存在,那么存在哪些问题?程度如何?如果把自由迁徙权写入宪法,这些问题是否就能够得到解决?思考这个问题的逻辑顺序似乎应该是这样的。中国人口自由迁徙或者劳动力完全市场化,在今天似乎不是一个允许与否的问题,而是现实中有哪些问题解决不了或者说解决不好?

盛洪:现在是存在着这样的冲突:我们的劳动力流动越来越获得了政府的默认或者政策的肯定,另一方面我们的法律体系没有给予相应的保护,于是形成这样的局面——你可以来,但是来了以后随时可能赶你走。这就是我们面临着一个非常明显的问题。再举一个例子就是深圳。深圳是一个移民城市,有本地户口的人口非常少,这里有好几百万的人是外地户口,这些人为深圳作了巨大贡献而且非常富裕,但是他们没有政治权利。很多地方政府对外地人口可以随便赶走而不触犯任何法律。也有人批评说政府在计算人均收入的时候把所有的收入都算到有本地户口的人身上,所以得出数字是他们人均收入很高。关键是他们不认为有外地户口的人是他们应该服务的对象,导致政府的行为对本地人口和外来人口区别对待。

张曙光(经济学者,天则经济研究所):迁徙自由是一种宪法权利,将其重新写入宪法是一个很重要的问题。但是,我们现行的宪法中没有这一条,现在的很多决策者也没有从这个基点上去考虑问题。为什么城里人不同意农村人进城,为什么一般老百姓也有这种思想?宪法权利应该是每个人的权利,如果当权者能够限制农民的自由,他也可以进一步限制城市里的人口的自由,因此“重新写入”是非常重要的,而且是无条件的,而不是说哪些人有自由、哪些人没自由、哪些能自由、哪些不能自由。把迁徙自由写进宪法,一些与此相矛盾的法律法规就应该清理。如茅老师说的收容问题,据说前两年北京郊区搞了一些收容所,过节或者什么时候就把一些进城的农民关进去,把他们当作罪犯一样对待。这是在直接侵犯人权。另外,我们需要研究一下,这些年来我们在户籍制度上虽然有所放松,但是,对农民的户籍限制实际上是一种人身歧视,与户籍歧视相联系的还有就业的歧视、社会保障的歧视、教育的歧视等,这是一整套制度安排是从1958年以后逐步建立起来的。要改变这种状况,一是要把迁徙自由重新写入宪法,二是要研究解决与此有关的一系列问题。例如,现在限制农民进城和过去不一样,和改革开放初期也不一样。那时候城乡严格分开,后来逐步放松,现在出现了发达地区和不发达地区。一般来说,城市和发达的沿海地区是人口流入地区,农村和不发达地区是人口流出地区,两类地区的政府对于农民进城的迁徙行为存在着不同的态度。尽管进城农民对发达地区的经济发展做出了很大贡献,但是现在的城市和发达地区政府对流入人口却是持限制和歧视的态度。其中一个重要原因是,前几年没有下岗失业一说,现在则存在着大量下岗失业人口,这些地区的政府首先考虑的是,如何解决本地下岗失业人口的就业问题,很多人认为,是进城农民挤了他们的饭碗,再加上犯罪多发等,人代会上也向政府施加压力,解决就业问题。在这种情况下,有些问题确实需要弄清楚。一个是流入人口犯罪高发的原因是什么?是不是由于人口流入造成的?实际上人口流入不是主要问题,主要问题在于我们对流入人口的政策存在问题。流入的人口如果被允许长期落户,有一个固定的住所,固定的职业,就会有长期打算和长期预期,绝对不会捞一把就走。我们的政策没有给他们这样一个预期。

还有一个问题是,城市政府或者决策人是否允许贫民窟的存在?现在贫民窟也的确存在,但是政府名义上不承认,政策上不允许,所以随意可以拆除和驱赶。我认为,存在贫民窟不会给政府丢面子,也不会带来什么不好的影响。其实,承认了反倒可以有办法解决。所以,迁徙自由重新写入宪法是无条件的。今天早上听广播:深圳允许给迁入的人户口,但是必须有高级职称。要知道,国内迁徙和国际间移民是不一样的。这样的规定实际上是侵犯人权。作为一个人权问题,发达地区的政府没有权力限制人口的迁徙自由。还有一个问题,现在的问题不仅是一个户籍制度问题,还有与之有关的一套社会保障、福利制度问题。教育问题就是其中一个非常重要的问题。如果农民进城之后,大量的民工后代的教育问题不解决,后果非常可怕。湖南一个县有十万人在东莞做工,这些人的子女上学问题解决不了,他们从湖南请来了自己的老师,搞了一个“跟读小学”,这个学校当地虽未取缔,这还算好的,但是任何条件不给提供,因为,在当地政府看来,教育经费是由当地财政提供的,只能供当地人享用,外地人无权分享。这当然是错误的,外地流入人口为当地财政做出了贡献,他们有权享用。这又牵扯到另外一个问题:本来义务教育应当政府拿钱,但现在完全被推给家庭。而且义务教育本身是为人们提供一个最起码的平等的条件,这是一种全国性的公共产品,应当由中央财政拿钱,而不是由县、乡政府拿钱。而前几年的教育工作会议上明确讲义务教育的主要由县、乡政府负责。而目前的情况是,乡镇和县级财政百分之六、七十是赤字,而教育经费又占县、乡两级财政支出的大部分,于是,不是欠教师工资,就是向农民摊派。而能出得起钱的县、乡政府却只管本地人口的教育。所以说,今天提出这个问题,促进把“迁徙自由”重新写进宪法,就为取消这一系列歧视政策奠写出基础。其实,发达地区市场化程度高,在这方面应当走在前面,而不能制定相反的违背市场化的政策,我认为判断市场化程度,这也是一个非常重要的指标。

白南生(研究员 农业部农村经济研究中心):我觉得如果从经济角度更多做一些讨论,是否会有更大的说服力?

盛洪:秦晖说了一个效率问题、张老师说了发达地区和不发达地区的冲突——这种冲突可能是效率冲突也可能不是。我从来没听说过秦晖说过的那样的一种质疑。在我们看来,自由贸易、自由资本流动和自由迁徙加在一起是最有效率的。这是经济学(微观经济学)的基本认定。那么,实际上发达地区和不发达地区的冲突是一个现实问题,而这个现实问题并不是说有些地区拒绝资本自由流动、自由迁徙是为了本地区效率着想,不是这样的。对发达地区最好的方式是人口自由迁徙,压低本地劳动力价格以保证其竞争力。比如说东亚四虎后来出现的问题,比如97年以后的金融危机恰恰是因为境外劳动力很难流入,导致它们逐渐失去竞争力。张老师谈到的问题恰恰说明,某些事情虽然说是对全社会都好,但是由于某些利益集团,某些人可能会反对。为什么发达地区会反对不发达地区劳动力的流动,因为发达地区的劳动力的利益利集团的反对,恰恰是不同的地区通过它的政治过程,形成了它的政府决策,利益集团的愿望变成了政府政策。例如不许外地人流入,限制外地人在本地的就业,这其实和本地的劳动力集团相关。恰恰是这种情况,才需要宪法层次的强制。

茅于轼(天则经济研究所):我再说一点意见。人权政府有没有谈头?你不谈永远没谈头。就必须得谈,而且这个口子已经开了。政府已经再三再四地在国际公约上签了字,这还有什么不好谈的?连这个也不好谈,那我们干脆回家睡觉去得了。要不断地谈,越谈越响,越谈越多。人权的基本观念就是人和人平等,就是没有特权。现在城市人口就有特权。城市人口必须放弃这个特权,没什么讨价还价。你必须跟农民一样的对待。同时,也像刚才张老师讲的,承认城市人的特权,你也就变成一个被压迫者,因为人家还有比你高的特权。 我没有研究不敢说,但我从现象上感觉到一个重要问题,是财政对大城市的补贴。例如北京人,享受了多少的政府补贴?我老在讲,我们有这么多的绿地,天天放水,晚上有这么好的灯,交通投这么多资,我们出了多少钱?(盛洪:应该问一个问题,北京市的财政是不是自我平衡的?张曙光:2000年北京财政收入是三百六十多亿,支出是四百六十多亿。)我看到的现象,越是大城市,不让流入的现象越严重,越是小城市,问题越轻。人多了,补贴就越来越高。从根本上讲,应该取消这个财政补贴。这里涉及到一个地方财政和中央财政的分配问题。你看省会城市,比如石家庄、济南,他的户口障碍就小得多。据说石家庄7块钱办一个户口还没有人办,不知是真是假。所以这个问题不但涉及到流动,也涉及到公平问题,拿穷人的钱来补富人。还有一个问题,不让人口流动,对谁有损害?咱们现在看到的是对农民有损害,实际上城市里头的雇主也有损害。城市里的雇主非常要求农民能自由流动,特别是在广东。例如现在深圳有一些企业搬出来了。我有一位朋友曾经在深圳办企业,现在也搬出来了。为什么?深圳工资太高,负担不起。他就搬到东莞去了。我们要突破这件事情,要找同盟军。他们在社会上还是有点发言的力量。(白南生:长远地讲,对城市的就业者本身也有损害,因为你抬高了本地的劳动力价格就是降低了本地的产品竞争力,这样对每个人都是损害。)

盛洪:这里茅老师所讲的对某些城市的补贴、财政的转移支付、穷人向富人的转移支付,这种资源配置的不均衡,导致人口向这些城市过多地流入。这类似于城市是一个公司,它提供的产品是公共物品,有了财政补助,它的价格就会降低,低了以后,过度需求就会出现。其实如果这个公司没有财政补贴,他按照自己的价格,按照自己的成本收益去判断,供给多少就是多少,那么它将是均衡的。茅老师这里所讲的,是由于财政补贴导致了不均衡。茅于轼:其实北京人享受了好多补贴。大公园,像玉渊潭公园,门票是两块钱,但它的成本是很高的,所以就出现严重亏损。如果把玉渊潭开发成两万块钱一平米的房子,可以赚很多很多钱。为什么不开发?它是想保证北京市公民的一定的生活条件。但外地人就享受不了。北京大的剧场,都是亏损的,但我花三十块钱就能观看。也是如此。

张曙光:在财政问题上,城市政府的定位是定位在对现有城市居民的福利保障上。对于进入城市的外来企业、外来员工,它是征了税的。收入它拿去了,但它不向对方提供公共产品。例如北京市政府,它对北京市居民和外来人口征税的标准是一样的,那么为什么提供的公共产品不一样呢?

秦晖:前段时间蓝印户口普遍地无人问津,这和户口本身的功能有关。虽然蓝印户口价码越来越低,后来甚至不要钱了,但实际上解决不了什么问题,你一时进去了,但很多问题,像子女就学的问题,还是解决不了。他允许你住的地方没有学校,你要到别的地方去上学,照样上不了。如果当“择校生”,要花一大笔钱。

其实早在97年,就户籍制度改革已经出台过一个正式规定。当时好像陶驷驹是公安部长,专门讲过一段话,要进行户籍改革,取消农业户口和非农业户口的类别划分。后来据我所知,在有些地方也已经取消了。但这个取消了以后,一点作用都没有,因为取消了以后它又附加了一条,从类别管理转向属地化管理。属地化管理是什么意思呢?例如,原来一个湖南农民不能来北京是因为你是农业户口不能来,现在则因为你是湖南人不能来,这不还是一样吗?这个改革只是取消了一个差别,就是原来住在城里的一部分农业人口,他和城市人口的差别取消了。原来县城里头就有很多城关公社的社员。但这种取消也不见得对这些人有好处,因为原来这些人享受的房地产区位优势要交出来。属地化管理对于城外人来说,就是任何区别都没有的。所以中国有些事情就是如此,现在即使出台了一个新的户口登记法,但其它配套制度不改,也还是有问题。

现在有些地区蓝印户口无人问津这件事情,我觉得并不一定是一件好事,它可能反映出整个体制的问题,根本就不是单纯的户口问题。

温铁军(中国改革杂志总编):话题是个好话题。我从十几年前作城乡关系的研究,这几年的几个项目也都和这有牵涉。我想就这个问题作一个解释,方便大家讨论。我的观点可能不那么规范,错误的地方欢迎各位指正。

第一,城乡分割,自由迁徙从1954年宪法中被取消,是由当时的经济问题所造成的。我们知道在1952年到1957年的这段时期内,有两千多万农民工自由流动进入城市。从1959年到1960年,大概用了两年的时间又从城里边迁出两千万人。1957年“一五”计划完成之后,第二个五年计划不能推出,暂时中挫第二个五年计划。从1957年开始,政府财政赤字大规模增加,1958、1959、1960连续三年达到270多亿,当时的财政总规模不到600亿。270多亿的财政赤字,使政府基本丧失了扩大再生产的能力。没有新增扩大再生产。就没有新增就业,因此1959年当财政赤字大规模发生以后,政府就把已经进城的人开始向外赶。1958年人民公社建立的同时,在人民公社社一级建立财政,然后也形成了城乡分割的二元制度。这和1957年中国经济进入危机局面有很大关系。他没有形成扩大再生产的能力,不可能吸纳新增就业。一五时期所完成的国家工业,基本上是以军重工业为主的,内生的资本排斥劳动这样一种机制,导致城市连自己的新增就业都不能解决,都要向外排斥。此后这种现象也在延续。每当城市人口达到了一定的量,城市经济不能吸纳新增就业人口的时候,就会有一次向外迁移,不是靠向内工业发展来带动,而是靠向外排解城市过剩人口,最后文化革命中当经济基本上不能正常发展的时候,最后毛泽东就说那句话,我们有两只手,不在城里吃闲饭。意思就是城里安排不了你们就业,你们在城里呆着就是吃闲饭,我们这些人就属于不能吃闲饭的人,我们就都下乡了。从1957年以后,1958年第一次出现财政赤字以后,每当财政上缺乏扩大再生产能力的时候,就都会出现一次上山下乡运动。这个上山下乡运动就连续进行了三次,都与经济进入危机有直接关系。对过去我们很难一言以蔽之总说这是计划经济造成的结果,我先提一下这里有一些值得我们重新认识的问题。我们需要看过去这个事情是怎么发生的。五十年代另一个问题有和1956年苏共二十大以后,中苏两党交恶,苏联停止了对中国工业化的后续投资,中国自身工业化尚不足以形成扩大再生产的积累。和这一系列问题都有关系。所以我想认真地重新梳理一下过去,对于今天认识这个问题有好处。秦晖在一次会议上曾经讲过一个观点,中国过去不叫计划经济,叫命令经济。他对计划经济作出重新解释,我想这就是重新认识问题的一种方式。

第二,客观地看待改革开放二十四年以来的政策演进过程。这也有助于我们分析问题。八十年代中期当1984年卖粮难发生以后,1985年出现了农村自发的结构调整。农民减少了7000千万亩的粮食种植面积,大规模上经济作物种植面积,同时乡镇企业异军突起。农产品的充足供应,本身就带来了农产品市场化的要求。在85年一号文件当时讨论的时候就提出来进一步开通城乡的问题,就是在这一二年吧,我记得杜老讲过一次。他回忆这个问题的时候说到,当时的中央政研室已经提出开通城乡,要给农民进城的机会。提出以后本来领导同志是愿意考虑的。但受到了几乎所有部门的反对。当时城里确实是用财政补贴来维持城市人口全程的社会保障,从出生到死亡。这个维护保证了过去二三十年城市人基本上维持了一个中产阶级的生活,因为他们的全部社会保障是从生到死由国家来负责的。为什么当时的社会是路不拾遗,夜不闭户,刑事犯罪率非常之低?就在于它没有必要。一个人别说你犯罪,就算你犯一个小小的错误,单位处罚你,你都会老老实实,因为全套保障在单位,在国家。所以客观来说,那时候整个财政这套体系尽管低水平的保障,但它保障了社会的安定。在八十年代的时候,要想让城乡关系打破,要想让农民进城,都很难突破。最后只在文件里头保留一句话,允许农民自备口粮进城务工。所以不是现在才想一旦改革以后,农民一实行家庭承包制,包产到户了,马上就考虑随着农村工业化,农产品的市场放开,应该允许劳动力自由流动,农村人口的迁徙权就应该有,那个时候就已经想过。但当时,八十年代的问题就是八十年代的问题。

进入九十年代,就是九十年代的问题。九十年代为什么说不行了呢?秦晖刚才说到1997年公安部的文件,其实从政策文件来看,在1993年年末,我们在财政部招待所开会讨论突破城乡二元结构、城镇化发展、户籍制度改革,当时公安部的文件第一稿已经出来了,基本精神就是改革管理原理,按照身份和居住来建立户籍制度。1993年为什么能够提出呢?因为九十年代的初期,农村第二次出现农产品卖难,十几种主要农产品需求弹性大部分在1以下,需求弹性大于1的大概只有一两种,在这种情况下,农产品的充分供应就把城市的保障体系打破了,到1992年年初的时候,除了二十几个县粮食没放开,全国的猪肉,粮食、棉花等等大宗农产品基本放开了,粮票也逐渐取消了。1985年还是1986年一号文件写的农民自备口粮进城务工的这条自动取消了。这才有了1992年以后农民大规模进城,一年就是四千多万农民工拥入城市,流进东南沿海打工。同时,1992年邓南巡谈话以后,中国经济高涨,对劳动力的需求特别是对粗工的需求大幅度增加。这个高潮期是以开发区的建设作为动力源,这种客观市场需求也带动了劳动力的大规模流动。九十年代和八十年代的不同之处在于,九十年代不仅户籍的基本制度问题提出来了,而且在食品、供给完全松动之后其它的相关制度很多都已经没有意义了。而由于政策的松动,按照身份和居住来建立户籍制度当时就提出了。那么最终为什么没有变成现实呢?原因是1994年文件的第二稿出来,征求各部门意见的时候,又处处撞车,一个是大城市放不放开。显然大城市是不能放的,大城市有“特殊的战略作用”。大城市本身有相当大的不同意见。当时大城市应对性的地方政策已经出台,北京市为了应对这个文件,提出北京市的郊区户口卖多少万。随着受到阻碍的情况,另一个是随着流动人口增加,流动人口犯罪也在逐年增加。从九四年就统计70%的新增刑事犯罪来源于流动人口犯罪。1995年提出小城镇改革的时候,公安部自己选择试点,他说我先放开县以下。另外,从1994、1995提出分税制改革以后各地方都有自己明确的财政自主权,这使东西部收入差别越来越明显,显化为地方政府的收益差别。同时我们开始进行社会保障制度改革,这些改革反过来开始影响随着农民工大批进城所带来的是否能够开通城乡的讨论。这不再是一个理论上或权利上的问题。

我刚才引述八十年代的提法,其实当时就没反对允许农民自由进城,只是当时各部门提出的具体问题解决不了。例如,教育经费谁开支,道路交通谁负责,各种补贴谁增加?九十年代以后,中国为什么演化为邓南巡后四千万农民进城,1996年统计时八千万农民在城里打工,在沿海流动?这也是因为整个形势发生很大变化。

再看现在。(刚才秦晖批评的观点前半部分是我提的,这些年资本不能吸进,是因为完全放开以后,劳动力在无限供给情况下形成价格奇低。我曾在江西调查,江西是个盆底,周围都是资本密集区,唯独江西是盆底,原因就在于劳动力外流,资本就不进来。广东也如此,粤北粤西按说也不远,为什么投资就不过去?在西部开发中,我也问为什么资本流动“一江春水向东流”?但是,我并不认为劳动力的流动应该挡住,我认为应该继续促进劳动力的流动。这算是我对现在部分的一个铺垫。)现在的问题,一方面确实有地方政府的财政问题,这里地方政府财政问题的不平衡,还不止是发达地区地方政府不愿增加自己的公共投资,很大程度上不公平在于不发达地区地方政府承担劳动力应有的社会保障。发达地区社会保障应该说基本上是收支平衡的。中西部的社会保障账户为什么建立不起来?如果建立起来必然是亏损的,因为劳动力在最好的年龄时被发达地区占有的,那些老弱病残回来以后,负担就转化给不发达地区。这样发达地区就愿意保持着一种状况,以保证发达地区少支出公共物品开支。所以我特别赞成张老师所讲的没有条件地把迁徙自由写入宪法,这里的阻力在哪儿呢,就在于发达地区。对于茅老师刚才提到的企业家们愿意支持迁徙自由。我有不同看法。我觉得企业家们更愿意能源源不断地保证他有最好的劳动力,能让他以最低的工资支付。一旦它最好的劳动力被企业家占有,对不起,你就走人,还会再来一批最好的劳动力。发达地区的企业家恰恰和政府的利益一致。发达地区的企业家的收入最大化,恰恰得益于此,乃至于发达国家的国际市场通货膨胀率低,享受好的产品,也得益于此。我们说,一般从制度角度说,当制度框架内的利益主体利益得不到满足的时候它会改变制度。现在恰恰是能够改变制度的利益主体,他们的利益得到了最大的满足。改变制度的动力极小。现在的制度是允许劳动力流动,不许劳动力落户。你们刚才说到的自由流动是劳动力的自由流动,对不起这已经做到了。你说的人口迁徙是社会权利,这一条是不许做到的。从市场的角度说,劳动力要素的市场化,做到了。现在要求的是给劳动者社会权利——落户口。

秦晖:你说的劳动力的自由流动,实际上也应该是享有平等权利的劳动力的自由流动,抛开平等权利不说,那买卖奴隶是不是也算自由流动?劳动力流动要形成真正的劳务价格的市场均衡,也以权利平等为前提,否则这种工资结构就不能说是市场均衡结构。

盛洪:刚才铁军做的是一个非常好的回顾,但得出的结论,可能恰恰是我们想要说的一句话:把自由迁徙写入宪法,可能快到了瓜熟蒂落、水到渠成的时候了。

杜钢健(宪法学者 国家行政学院教授):我很赞成茅老师的看法,本质上迁徙自由的问题要从人权说起。十年前我在人民大学主持过一次宪法学的研讨会,当时就有人提出迁徙自由的问题,但多数与会者哑口无言,对此保持沉默的态度,九十年代,尤其是九十年代中期以后情况有了很大变化。我在公安部参加了公安法规五年计划会议中,作为咨询意见,我提出,迁徙自由应该重视几项制度的改革。一个是公民护照制度,护照是国籍身份的表现,但现在护照变成政府特权。在法治国家,护照是公民人手一本,除非有特殊的犯罪的限制条件。再一个就是户籍制度。从人权的角度说,公民的任何一项基本权利都有本质上的内在关联性,也就是基本人权具有不可分割性。迁徙自由在本质上不仅是迁徙问题。如果修宪,还必须写入移居国外的权利、放弃国籍的权利、居住自由、选择职业的自由,这都和迁徙自由不可分割。

要完善市场经济秩序,首先是要解决政府行为,怎么解决?拿什么界定合理合法与否?就靠基本人权。政府权力的合法性合理性的界限就在于它不侵害宪法规定的公民基本权利。这里要有一系列制度问题上解决。改革开放二十多年来,政府政策、意识形态、观念也在发生变化,我想以后应该还有根本变化。大家逐渐认识到加入世界贸易组织以后政府管理模式的转变问题,秦晖老师所讲过去的秘密经济管理模式应该转成服务性的管理模式。过去为人民服务喊了几十年,可是为人民服务拿什么去衡量?就是人们的基本权利、做人的尊严有没有得到保障。如果拿户籍制度衡量,这是一种严重的对每个人的剥夺。这里边有很多根本的问题要解决。就是要解决政府的根本宗旨的问题,就要重新塑造基本人权观念在各级政府的工作当中、政策制定和实行当中是否得到落实。为什么国际上法治国家那么认真的追求人权问题,它不是主要作为国际人权斗争的考虑,而是本国政府在服务于本国人民、本国经济的过程当中,公民的需求和政府的工作之间的矛盾如何解决激发出来的问题,原因就在于人权是政策问题,不是理论问题。如果写入宪法,是不是作为观念停滞到那里呢?不是的,写入宪法的下一个问题就是作为一项根本国策来贯彻。迁徙自由写入宪法,更重要的是要把人权概念写入宪法,这就有牵一动百的作用。

我们谈宪政,宪政是什么?就是运用基本人权的观念,运用法律界定的界限和条件、范围来限制政府。我们讲宪政,有两点和基本人权相关。第一点是依宪治政,它不是理论概念,它是制度设计。在基本人权的概念下,迁徙自由相关的一系列自由的配套,除了刚才所讲的移居国外自由,其它的自由例如结社自由,选举权和被选举权,目前都难以落实,这就不符合依宪治政的要求。宪政的第二点是要司宪督政。要把宪法付诸司法诉讼中。当公民的、外来人口的基本权利受到政府的侵害时,应该有相应的行政诉讼、宪法诉讼两种途径。现在大量的问题只依靠行政诉讼解决不了。所以基本人权应该从制度设计、政策制定的实际的角度去考虑。

基本人权的概念现在应该引起高度重视,而且时机也应该说是成熟了。大家仔细看中国领导人的讲话,八十年代,1989年以后,九十年代中期以来的逐渐发展变化表明,在资产阶级和无产阶级人权以外还有一部分是可以共同接受的价值观念,进一步的发展变化就是签署国际人权两公约,下一步的发展就是把人权纳入接受国际人权组织的监督审查制约之下。能够纳入这个体制下,我觉得这是一个根本性的的变化、是基本价值观念观的变化。搞研究不能忽略基本价值观,特别是搞政治促进的东西。政策制定的过程中所体现的都是特定的历史阶段中可以接受的价值观的表象而已。很多的变化是此阶段大家认为不可实现的东西,往往到了彼阶段大家忽然发现可以接受了。要把这个问题真正呼吁出来,就要站在基本人权的高度来强调迁徙自由,要写入宪法。不仅仅要把迁徙自由写入宪法,还要把基本人权写入宪法,要把和人权相关的一系列自由写入宪法,现在的宪法连个思想自由都没有,只有宗教信仰自由,而宗教信仰自由只是思想自由的一部分。另外,不光要写入宪法,还要让宪法付诸于司法实践,要建立违宪司法审查制度。如果要认真修宪的话,这一系列问题都要解决。解决的根本是要抓住基本人权的概念,要抓住违宪审查制度的建立。在《立法法》三稿当中都提到了要建立宪法委员会,尽管最后出台时取消了这一条;《刑诉法》中也提到了要建立宪法委员会,目前正在讨论之中。

建立宪法委员会可选择的途径有几种,一种就是在现有的全国人大之下设立宪法委员会,另外一种选择就是随着现在市场经济的问题越来越严重、国务院有关领导也越来越重视这一问题,中央也看到这一问题,要求司法介入,要考虑在最高法院设立宪法庭,在这方面还有普通法国家的一些做法可以借鉴;还有一种目前正在探讨的选择就是建立宪法法院,独立于现有的普通法院和人大系统以外的宪法法院,以确保宪法的实施。目前,宪法的实施条件已经基本成熟。从领导层来看,最近的一两年,有大量的关于宪法实施问题。江泽民主席说过:“保障宪法实施,尊重宪法尊严,保证法治政令的统一是一个重大政治原则问题。”

在去年整顿市场经济秩序时,我曾经指出,一个国家的宪法不能付诸实施,你的市场必然是分割的,你要保证市场的统一,就要依靠根本大法——宪法,要让根本大法起作用。市场分割的根本问题是政府行为问题,这不仅仅是政府官员个人的问题,而且是政府集体的问题,是政府抽象行政行为问题。如果没有宪法诉讼制度,这些问题难以从根本上解决。目前靠整治办的办法是行不通的,发现一个案子,处理一个案子,发现地方政府出台一个违宪文件,就纠正一个。世界上没有一个政府像中国政府这么穷忙的,各个部门整天忙着联合打假。各个部门不得不这样做,因为他们没有有效途径来解决这些问题,这样做他们也没有达到应有的效果。最根本的办法是要宪法付诸司法实践。

我很高兴的看到,在过去两年行政管理干部学院的省部级领导班上,中央领导前来讲话时越来越明显地提出,要把宪法规定的一些基本制度在政策实施过程中落实。这些提法越来越明显,而且口号越来越清晰。

我感觉,现在条件是成熟的,应该大力呼吁加强对基本人权的保障,对基本人权制度的设计,对基本人权政策的制定,把宪法能够在修改宪法的前提下,因为宪政是一个可以科学配置政府权力和公民权利的比较好的宪法或者叫两宪前提下的宪政。

盛洪:我觉得你讲得非常精彩,你认为迁徙自由是一个人权问题,实际上在法律上对应的就是宪法,人权就是基本的宪法权利。我们呼吁将迁徙自由作为人权的一部分重新写入宪法,就是在推进人权在宪法体系中的确立,这一点非常重要。还有一点非常重要,就是你刚才提到的司宪督政,为什么是宪法权利而不是一般法律权利,核心在于对人权的侵犯最有可能来自政府,而对政府的约束要从宪法层次来约束。宪法作为一种法律是强制性的,其含义就在于对政府侵犯人权是强制性约束的。另外,我们中国其实有宪政的历史资源,这是我头一次听说的。

贺卫方(法学学者 北京大学法学院教授):我结合杜教授的发言简要地谈一下我的看法。我觉得他显示出一种比我乐观得多的情绪。也许杜教授越来越进入体制内,看到的是真正政府内在动力。我自己一点也看不出来,即使在宪法中写入了迁徙自由,是否能够真正实现这样一种权利。虽然领导讲得很实在,但是他们的有些行为是和宪法中的很多精神是相背的。我感觉不到中国处在良好宪政的前夜。近20年来,我看到的是宪政方面最糟糕的一个历史时段。 我不认为将迁徙自由写入宪法是多大的进步,正如我们前几年不认为将依法治国写入宪法是一个很大进步。很有意思的是,在中国,你违反一般法律,必将受到惩罚,惟独有一部法律谁都可以违反而且不受任何惩罚,那就是宪法。根本大法变成了根本无法,没有任何意义,变成了一个口号。

实际上,我这些年来一直在思考,为什么宪法规定的各种权利在中国会变成事实的法律各归各、不搭界、完全割裂的状况。李安勇在研究中国近代宪政发展的文章中认为,中国在49年以前宪政梦的破灭和两大因素有密切关系,一是中国人的帮派观念,凡是自己人就没有原则,凡是敌人反对的我们就拥护。这样一种观念深刻地损害了中国人的宪政实践。另外一个因素就是不妥协精神,我们中国人玩政治不会妥协,不知道政治是一种游戏式的东西、经常是不同利益之间的妥协。我自己认为更深刻的原因是,中国的宪法尽管有杜教授刚才讲的历史资源,但是中国近代以来的宪法是一个舶来品,不是一个像欧洲社会那样从自己社会中生发出来的东西。

如果从真正的宪法实践来说,西方的那种不同社会的利益格局形成不同利益之间的代言、出现代表性的机构和组成代议制度。政府的行为要严格受到利益格局和利益表达的影响。我想这是西方的宪政得以维系的重要原因。尽管中国也有一些不同的利益集团,但是这样的利益集团在政府决策过程中究竟能够有多大表达。因此,我觉得,北京市政府在制定政策时不考虑外来人而只考虑本地人的说法有些乐观。北京市政府在制定政策时是不是一个市民政府呢?事实上,我们没有任何途径参与到决策过程中,这就表明,尽管北京人客观上获得了某种政府补贴所带来的利益,实际上政府决策过程中并不会很注重北京人的利益表达。外来人和内部人之间确实都缺乏这样一种利益之间的竞争和公开表达的途径。在这样的情况下,我们如何保证中国的宪法真正得到实施呢?所以我觉得需要一个长远的利益发展的过程。以迁徙自由为例,54年宪法中是有迁徙自由的,但为什么限制农村人口进入城市,当时的说法和“三个代表”一样,说是代表了全体人民的根本利益的。你会发现,无论什么样的决策都可以作出这样的解释。如果我们要认真思考迁徙自由的问题,可能不仅仅要考虑它和计划经济、命令经济的关系,而且要考虑到和政治之间的关系。

迁徙自由不仅仅是劳动力自由流动的问题,还意味着中国的公民可以自由选择。迁徙自由是一种政治权利,和别的权利相关联,同时又是一个包容性的综合性的权利,包括政府不得限制公民在国内的居住。

中国政府已经明确承诺要履行两公约,其中就明确规定了迁徙自由这样的条款。签署意味着承诺,承诺意味着将来生效。从我们加入公约的角度来讲,将迁徙自由重新写入宪法就不言自明。不过,我们发现,有时候我们的承诺并不能落到实处。

从制度的角度来说,如果我们发现像现在这样我们的某些自由权利被剥夺时,我们没有办法进行诉讼。像青岛的三位女学生就教育权的问题提起诉讼,最高法院拒之门外。我们发现,尽管在中国法律规定的非常明确,但公然违反法律的事情比比皆是。

我自己总觉得,我们怎么能够更好的论证,让政府觉得这是可议的、对政府也是有好处的。我前一段时间曾经写过一篇文章讨论为什么民主是一篇可议的东西。别人论证民主的时候一般从民主如何有利于大众的角度出发,而我试图论证民主对政府的好处。人民更多的参与决策时,人民就感觉自己的意志成为了决策的一部分,就更愿意遵循法律,社会秩序就会更好。而且,民主可以将决策的风险转嫁给参与决策的人民本身。民主是一种通过竞选时花钱、竞选后不需要花很大成本巩固自己地位的过程。非民主国家的领导人要花很大的成本来巩固自己的地位,要维持道德上的完美无缺,而民主国家的领导人不需要。而且,民主体制可以保护下了台的领导人,下台后的领导人就是普通百姓。因此,我们可以发现,民主对统治者也是有利的。我觉得我们可以采用同样的方式来讨论迁徙自由,要让政府觉得是在替他们考虑。

白南生:国外的法的目标基本是制约政府的,而中国的法的基本目标是管理人民的。我们的法基本上是良好愿望的集合。我们的做法基本上是一帮精英帮一帮明君设计一个最站得住脚的、同时又危害最小的,在国外声誉还特好的宪法,国外每个法理最好的东西都拿了过来——你们没有劳动权,我还有劳动权呢,诸如此类。这么弄的东西,跟现实中的东西差得特别远。真正人们在现实中规范自己行为的东西不是这样的东西。所以中国人对外国人不敢犯法,连一点小法都不敢犯,觉得特别奇怪——他们怎么这样?实际上人家一直就生活在这样的环境里。我原来在牧区插队,在蒙语中宪法的意思是“基本界限”。我不明白“宪”是什么意思,但一说“基本界限”意思就很清楚了。

不管研究也好,说服也好,迁徙不自由的原因应该仔细讨论。我想,迁徙不自由的原因最根本的是在于计划经济和我们设定的“处于敌人包围中”的赶超战略。在这个最基本的前提下走出来的东西,在国际上我们必须尽快建立起我们自己的工业基础和国防工业基础,这个基础在计划经济条件下又是通过降低劳动成本加大积累实现的。降低劳动成本就决定了把城市包起来的体制,而这是城乡壁垒的最重要的原因。

我们目前的劳动力市场上劳动力是不能充分流动的。劳动力市场实际上是两部分,一部分是就业,一部分是工资收入。以前,农民工进城对城市里的劳动力市场没什么冲击,因为是两个市场,搭界比较少。逐渐地,两个市场搭界多了起来,尤其在下岗、失业比较多之后。既然是一个劳动力市场,就应该有一个工资率,但目前是两个工资率。

目前,大部分对城里人的有形补贴基本取消,北京可能有点例外。虽然全国都知道北京的建设很大程度依靠其他省市,但各个地方都学北京,把省会城市建设地非常好,而不管其他中等城市怎么样。我觉得主要是财政体制的问题。目前的财政体制下,只能这样。 我觉得城市政府之间没有做任何沟通性的工作,甚至在制造一些障碍。有一位安徽省里的干部说,上海的电视里抓到一位小偷,就问他是哪里人,小偷回答安徽人。这位干部说,一听口音就不是安徽人。上海浦东建设有一半是安徽人,上海怎么不说?

余晖(经济学者 中国社会科学院经济研究所):我补充一点。大家刚才谈到很多居民的自由迁徙权没有得到完全落实的因素,他们虽然可以流动,但没有取得和城市居民相同的利益。有一点因素大家忽视了或者没有发现,那就是缺乏政府之间的竞争。实际上,政府和一个超市、一个农贸市场的功能是差不多的。如果创造一个很好的经商环境,就可能会吸引更多的人才或者劳动力来帮它这个地区或者国家繁荣起来。

我们刚才说了很多发达地区的优势,这种优势的获得实际上不是通过政府之间的竞争获得的,而是其他原因造成的,比如历史的、地理的,或者计划经济时期中央政府财政分配,或者依靠中央政府给的一些特殊、优惠政策。反过来说,劳动力输出地的政府也没有足够的压力吸引劳动力留在本地。

我们国家一直没有政府之间竞争的制度安排。联邦制下,政府之间可能会有很强烈的竞争。因为居民可以用脚投票,如果在一个地方生活或者工作成本很高的话,他就可能选择一个成本较低的地方。

怎样才能改变政府之间缺乏竞争的这种格局呢?我觉得还是要通过立法,更根本的要通过民主来解决这一问题。我觉得根本的问题还是选举法的问题,让居民来如何选举自己的政府和代言机构。如果有了这样的代言机构,居民就可以通过代言机构决定公共事务。

如果能够把迁徙自由写进宪法,意义是非常重大的,因为反过来将会促进政府之间的竞争。从人权的角度来说,将会迫使政府关注受歧视的群体。如果能够建立宪法审查机构,那就更完善了对弱势群体的保护。

盛洪:今天的讨论会非常成功,因为我们来的学者都是各自领域内的高手,讨论的非常充分。无论我们有什么样的看法,我们有一点是达成共识的,即自由迁徙这样的概念或者自由迁徙权利是一个非常正面的概念,它能同时让我们达到效率、公平、公正和人权,这是毫无疑问的,这是我们在理念上达成的共识。同时我觉得非常可贵的是,虽然我们在理念上达成共识,但我们不把它作为一个抽象的概念来对待,我们希望看到它能被具体操作。从这样的角度出发,我们比较务实的思考怎样推进。这样一个理念最终和在全面范围内对整个社会有好处,但不会自动地使所有人都获得好处。不然的话,它就是一个不用立法的权利。就像我们从来不需要用法律规定“每个人都得吃饭”一样。由于这样一个对全社会有好处的事情,在具体的执行和操作过程中,在某些时候会对某些利益集团和地区有好处,对某些利益集团和地区没有好处。那么这些利益集团有可能以牺牲全社会的利益来申张或夸张自己的利益,导致整个社会不能实现利益最大化这样的基本宪法原则。

我们的做法就是要推进自由迁徙权利,把它纳入到宪法层次的立法当中来。我们这样的推进可能会获得大量的社会支持,因为大量的利益集团会获益于这样的立法原则。我们尽量要获得更多利益集团对迁徙自由权利的支持。我们的同盟军是非常之多的。同时我们要注意到这一原则是不会被自动接受的,自然会有赞成的利益集团和反对的利益集团。对于反对的利益集团,一方面,推进的力量仍是经济力量,因为他们最终会受益于这一原则;另一方面就是社会知识分子的努力。

20多年来,中国在立法和司法方面其实取得了巨大进步。20多年对一个民族的历史来说是非常短暂的。看一看美国200多年的宪法改革,其中有很多曲折,有些宪法修正案的通过花了十几年、甚至几十年的时间。对于中国来讲,我们不可操之过急,我们不能只从个人的生命长度看待问题,更要从一个民族的生命长度来看问题。 正如刚才杜教授所说,自由迁徙权利不仅要写入宪法,而且宪法还应是可操作的,宪法应该司法化,叫做司宪督政。我们可以通过努力作到,我们可以期待。有些原则被纳入了法律,就可能会发挥作用。如果没有王海,消费者保护法可能是一张白纸;价格法也因乔占祥诉铁道路案而被激活。只要我们能够找到宪法司法化的方式,在司法方面,我们可以期待民间的义勇军或勤王兵。

我们这样做一方面要通过把迁徙自由写入宪法来约束政府机构的,反过来讲,一旦可以自由迁徙,每个地方政府将会面临强有力的竞争,政府行为将会发生重大变化。它们将会像现在已经意识到的对资本的竞争一样,去竞争人才和劳动力。

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