高新:港版国安法的出台程序到底有没有违反《基本法》?

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2020-07-03

2020年7月2日,香港国安法通过之后,香港工人在清除街头的抗议标语。(美联社)

我们《夜话中南海》栏目的上篇文章《习近平要求“尽快尽早”完成港版国安法出台》里,已经向读者和听众们介绍了曾经在习近平大内总管位置上座了整整五年,因为要求全党“定于(习近平 )一尊” ,而为习近平留下“一尊”雅号的栗战书,在其主持的第十三届全国人大常委会第二十次会议开幕之前接到了习近平的最新指示,要求他比原计划“更早更快”走完这份港版国安法的“立法程序”。于是,他栗战书便赶在二十八日之前召开了一次没有对外公布的第十三届全国人大第六十四次委员长会议,仓促决定把港版国安法的“二审” 议程临时塞进第二十次常委会议,并使之成为第一项议程。

据说习近平还在其“最新指示”里说了,“我们要尽快用中央发布的香港维护国安法在全国人大常委会上全票通过的行动告诉全世界一个铁一般的事实:为在香港维护我们国家主权安全提供强有力的制度保障是人心所向、大势所趋,是包括香港同胞在内的全体中国人民的共同意志。”

于是,新华社便按照习近平的指示,在奉命发布的相关新闻稿中特别强调,人大常委会第二十次会议闭幕会上“全票”通过了这纸“法律”。

笔者在本专栏的上篇文章中还分析到,为了什么说这纸港版国安法因为习近平要求“从快”出台,所以只需要在人大常委会上走一个二审的过场。虽然全国人大常委会立法在正常情况下都是三审制,是为“民主程序” 之标榜,但中共当局仍然可以用二审过程中意见已经高度统一,完全一致,所以没有三审的必要来解释它的程序完全合法。

果不其然,中共全国人大相关负责人在这纸港版国安法全文公布后即对外解释说,只需要这么短的时间(意即仅凭二审)就让这份“重要法律”尽快通过,就是因为各方各面都是“意见高度一致”,甚至可以说完全没有不同意见。

各位听众和看官应该都已经关注到了,虽然这部港版国安法是地地道道的恶法,但中共当局从始至终都是在强调出台这部“法律”的必要性和紧迫性的同时,也强调它的整个被“提案”,被“立法”,直到被“通过”的过程都是依“法”进行,而且是特别强调完全是以依照香港基本法行事。而外部世界,特别是香港方面的民主派人士则强烈质疑它程序上的违法。

比如美国之音近日刚刚报道了身兼基本法起草委员的民主党创党主席李柱铭表示 ,他质疑这次中国全国人大常委会的立法程序违宪,因为《基本法》是香港的小宪法,当中规定只有香港的立法机构能够制定法律。

而香港行政长官林郑月娥在该法一经对外公布全部内容的时间即对外发言说:此次立法的宪制法律基础坚实稳固,是从国家层面进行,没有违反基本法,而是完善基本法,是严格依国家宪法、《基本法》,落实一国两制……。

回想当年,1982年通过的中共宪法第三十一条规定了“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况,由全国人大以法律规定”;第六十二条规定的全国人民代表大会职权和第十三项是“决定特别行政区的设立及其制度”。

1984年12月19日,中英经过2年谈判后,当时的中华人民共和国国务院总理赵紫阳与当时的英国首相撒切尔夫人代表两国政府共同签署《联合声明》,解决了香港主权归属问题。根据《声明》第三段第12条,中国将以《基本法》确立香港为特别行政区,并按照一国两制方针,保证主权移交前的资本主义制度,维持50年不变。中国内地所施行的社会主义制度等将不会伸延到香港,香港特区政府会维持高度自治。

在如上前提下,当时的中共邓小平当局开始筹备编订作为香港宪法的《香港基本法》(以下简称基本法)。1985年4月,中共六届全国人大三次会议,议决成立香港基本法起草委员会。次年6月10日的六届全国人大常委会第十一次会议通过了香港基本法起草委员会成员名单,并委任59名委员。需要特别强调的是,当时这59名委员里,香港委员占23名,内地委员—-也就是中共当局的代表占36名。而这23名香港委员里中即使是民主派代表占百分之五十强,也只有12名。更何况1989年北京发生六四事件后,有“香港民主之父”之称的李柱铭和司徒华先生因不满中共血腥镇压民运而以“不为一个尽失人心的政府做事”为由一起退出起草委员会,继而查良镛、邝广杰亦退出起草委员会。另外当时还有费彝民、郭棣活、贾石、钱昌照等四名委员于任内逝世。

2020年7月2日,香港国安法通过之后,香港工人在清除街头的抗议标语。(美联社)

基本法起草工作历时四年零八个月,1990年2月完成起草工作。然后于当年4月4日的第七届全国人民代表大会第三次会议得以通过。当天发布的中华人民共和国主席令第二十六号宣布,该法自1997年7月1日起,也就是香港“回归”的当天施行。

该基本法第八章的第五十八条规定:“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会……。全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前,征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。”。

第一百五十九条规定:“本法的修改提案权属于全国人民代表大会常务委员会、国务院和香港特别行政区。香港特别行政区的修改议案,须经香港特别行政区的全国人民代表大会代表三分之二多数、香港特别行政区立法会全体议员三分之二多数和香港特别行政区行政长官同意后,交由香港特别行政区出席全国人民代表大会的代表团向全国人民代表大会提出。本法的修改议案在列入全国人民代表大会的议程前,先由香港特别行政区基本法委员会研究并提出意见。”

而自1997年香港“回归”至今,无论是江和胡当政的理性时代,还是2012年中共十八大之后开始的暴政时代,当局并没有对这个基本法作出修改,只是先后以全国人大常委会的名义曾先后五次对它作出“解释”。

由此说来,如今习近平当局在处理香港问题时之所以能够打着执行和贯彻香港基本法的幌子肆意妄为,为所欲为,完全就是因为这份基本法里确实有白纸黑字规定了,只有全国人大常委会对这部基本法拥有随意的解释权和修改权。

在此前提下,我们不妨假设一下当今这届,或者其他之前至之后的某一届香港特首与中共中央当局离心离德,那么他(她)也无权对基本法作出与中央不一致的解释,更何谈修改。

可见,也许当年的邓小平在对香港作出所谓五十年不变的许诺时确有真情实意的成分,甚至可以说真情实意的成分居多,但在香港基本法的起草过程中,还是预留了为日后一旦需要违反承诺,出而反尔也能有“法律依据“的重要伏笔。

前文已经介绍过了当年香港基本法起草委员会的相关内容,其实当年在这个起草委员会工作期间,为收集香港各界对基本法的意见,1985年12月还在香港成立了一个香港特别行政区基本法咨询委员会,共委任180名成员。在1988年4月及1989年2月举行两次公众咨询,听取市民对《基本法》草案的意见。

很显然,1997年香港“回归”之前,无论是当时的港英当局还是政商人士,都还是从善解人意的角度思考香港的未来。在当时他们中间的大部分,甚至可以说是绝大部分并不是要追求香港独立于中国之外的大前提下,在认可该基本法“总则”中的第一句话,即“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”的前提下,又把个百分之百的专制政党的政治傀儡全国人大常委会,也看做成宪政民主前提下的正常立法机构。

2020年7月2日,香港国安法通过之后,香港工人在清除街头的抗议标语。(美联社)

如上介绍的中共全国人大常委会需要对香港基本法进行“解释”或“修改”时,有一个必要前提是:“征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见”,或者“先由香港特别行政区基本法委员会研究并提出意见”。

那么这个所谓的“香港特别行政区基本法委员会”是个什么东西呢?

事实是,虽然当年的中共当局并没有特别宣布基本法起草委员会解散,但在基本法生效之后它肯定是没有继续存在的必要了。取而代之,便是一个被称之为“香港特别行政区基本法委员会”的常设机构。

香港“回归”之前 ,根据香港基本法的相关内容,当时的全国人大常委会决定成立香港基本法委员会,这个基本法委员会由12名委员组成,内地和香港委员各6人,任期5年。所有委员均由全国人大常委会任命。当局赋予它的任务是:就有关香港特别行政区基本法第17条、第18条、第158条、第159条实施中的问题进行研究,并向全国人大常委会提供意见。

而基本法的第十八条内容是:“……全国性法律除列于本法附件三者外,不在香港特别行政区实施。凡列于本法附件三之法律,由香港特别行政区在当地公布或立法实施。”

当这份基本法开始实施的1997年7月1日,其中所开列的附件三:“在香港特别行政区实施的全国性法律”只有如下内容:一、《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》;二、《关于中华人民共和国国庆日的决议》;三、《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》;四、《中华人民共和国政府关于领海的声明》;五、《中华人民共和国国籍法》;六、《中华人民共和国外交特权与豁免条例》。

但是,这份早在1990年即对外宣布要在七年之后的香港“回归”之日,即开始实施的香港基本法中还预埋了另外一处重要政治伏笔,即:“全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后,可对列于本法附件三的法律作出增减,任何列入附件三的法律,限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律”。

在此前提下,依“法”是全国人大常设机构,在全国人大常委会领导下进行工作的香港基本法委员会在香港“回归”之后进行的第一项实质性工作就是,提议在1998年9月就香港基本法附件三所列全国性法律中再增加一个《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》……。两个月之后 该法即正式成为香港基本法附件三的第七项内容。

接下来又依如上程序,于2005年完成了把《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》并入基本法附件三,使之成为附件三之第八项内容的运作程序。

现如今,中共当局又以全国人大常委会名义令港版国安法成为基本法之附件三的第九项内容。

综上所述,若仅从程序角度分析,它人大常委会确实有这个基本法中已经明文规定的,随时给基本法的附件三增减内容的权力。而从被人大常委会增加给基本法附件三的这份国安法的具体内容分析,是否符合基本法中“任何列入附件三的法律,限于有关国防、外交和其他按本法规定,不属于香港特别行政区自治范围的法律”这一具体规定,则是我们本专栏下篇文章的主要内容之一。

来源:RFA

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