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“还权于苏维埃”，这是1989年苏联政治体制改革的一个重要思路；而建立苏联人民代表大会制度则是这一思路的重要步骤。
苏联人民代表大会是苏联最高国家权力机关；代表大会选举新的最高苏维埃作为常设的立法、执行和监督机构，它由五百多人组成，取代原来由39人组成的最高苏维埃主席团；设立新的最高苏维埃主席职位，由苏联人民代表大会直接选举产生。
与过去的苏维埃代表大会相比，苏联人民代表大会的形成原则和职能都有重要的不同，主要区别在以下八个方面：
苏联人民代表大会由2250名代表组成，比原来有1500名代表的苏维埃代表大会具有更广泛的代表性。 苏维埃代表大会1500名代表中的750人是按具有相同选民人数的地区选出的(例如每个有25万选民的地区选出一名代表)，另外750人由具有相同代表资格的民族地区选出(例如15个加盟共和国不论其面积大小、人口多少均选出一样多的代表)。
苏联人民代表大会代表中的750人按上述办法划分的地方选区产生，即从每25万选民中产生一名代表；另外750人按上述原则划分的民族区域产生，即每个加盟共和国选出32名，每个自治共和国11名，每个自治州5名，每个自治区一名；其余750名代表由苏共、共青团、工会等各种社会团体按中央选举委员会分配的名额选出，以充分体现代表现有的社会各阶层的利益。
代表的选举方法不同。 过去的1500名苏维埃代表都是由上级提名、等额选举间接投票选出来的；而苏联人民代表选举则在上级不干预下进行差额选举，完全由选民直接投票选举产生。候选人可以由选民推荐，也可以自荐。竞选者只要获得本单位半数以上选民支持就可以成为工作和居住的选区的候选人，但不能到别的选区去竞选。正式登记的候选人可以组成十人以内的竞选班子，国家按规定拨给竞选经费。竞选者可以到本选区的任何选民点去发表竞选演说，新闻媒体要一视同仁地报道每个竞选者的竞选纲领。在无记名投票选举中，每个选区产生一名代表，如果只有一名候选人，也要获得50%以上的多数票才能当选；如果有两名候选人，获票超过50%者当选。要是几个人得票都少于50%，则均落选，这个选区必须在两个月内重新选举，已落选者不能再次参加竞选。如果一个选区有三个以上的候选人得票都少于50%，则由获票多的前两名作为候选人并重新投票，获简单多数票者当选。
对选举或任命的公职人员的任期规定不同。人民代表和苏维埃代表的每届任期都为五年，但人民代表只能任两届。 苏维埃代表大会对选举的或任命的公职人员没有规定连任的限期，而苏联人民代表大会规定只能连任两届。这样就消除了过去领导干部事实上的终身制。
在苏联人民代表大会制度下，区以上行政单位，由党委第一书记兼任同级苏维埃主席。 戈尔巴乔夫解释说，这样做的目的一是用党的威信来加强苏维埃的威信；二是把党的干部置于党员和党外群众的双重监督下——如果党委书记不能在竞选人民代表中获胜，他就无权出席人代会，自然也就不能当选为苏维埃主席。在这种情况下，党委书记就得下台，另选党内外都能接受的人出任。
政府官员不能同时担任人民代表。 在苏维埃代表大会制度下，几乎所有政府高官(总理和部长)以及许多地方中高级行政官员都是当然的苏维埃代表。这就使立法机构人员和执行机构人员几乎是同一批人，造成立法走过场、执法不力，得不到真正的监督和制约。而在苏联人民代表大会制度下，只有部长会议主席(总理)和各级政府一把手作为联系人可以当选为人民代表，其他所有政府成员，包括国防、外交、财政部长这样的官员以及所有行政官员均不能参加竞选人民代表，如果要竞选，必须辞去现任职务。
人民代表不按年龄、性别和社会成分规定比例。
过去的苏维埃代表一般规定妇女、青年各占三分之一，工、农、兵和知识分子以及党政干部也按规定的比例选出。而选举人民代表未规定任何比例，全由选民按自己的意愿投票。这有利于提高代表的参政素质。1989年首次选出的2249名代表中，受过高等教育者75.7%，五分之一的代表有学术职称，有苏联科学院和各加盟共和国科学院院士140人；青年和妇女代表由过去的三分之一下降到不足10%。
苏联人民代表大会除每五年举行大会外，规定每年必须至少召开一次例会，必要时可召开非常会议来讨论和批准当前和今后的国家重大方针政策。苏维埃代表大会没有这样的规定。
苏联人民代表大会设立了过去没有的宪法监督委员会。 它是维护法律的权威机关，主要职能是监督中央和地方的法令是否符合宪法，如不符合，它有权取缔。宪法监督委员会由23人组成，由苏联人民代表大会从代表以外的政治专家和法律专家中选出，其中有每个加盟共和国的代表。
苏联人民代表大会虽然与苏维埃代表大会一样也包括了最高苏维埃、最高苏维埃主席团和最高苏维埃主席，但是人民代表大会拥有的这三者与过去的职能和工作原则有很大差异，主要在以下四个方面：
——新旧最高苏维埃虽然都是最高权力机关的常设立法机构和监督机构，在代表大会闭幕期间履行最高权力机关的职能，但旧的最高苏维埃代表不脱离原来的工作岗位，每年只到莫斯科出席两三次会议(每次三至五天)，走形式地听取和批准政府关于财政预决算的报告；新的最高苏维埃代表基本上都脱离原来的工作岗位，专心从事国家权力机关的工作。新的最高苏维埃每年春季和秋季举行会议，每次会期长达三四个月，会议将审议和批准各种法案以及人事任免等重大国内外问题。新的最高苏维埃的572名代表每年更换五分之一，使更多的苏联人民代表进入最高权力机关的常设机构工作，而旧的最高苏维埃代表在五年间是不变动的。
——新旧最高苏维埃均由联盟院和民族院组成，但新的两院都分别设立有关国际、外交、财政等专门委员会来为最高苏维埃准备文件草案或预审某些重大问题。各专门委员会由专家组成。
新的联盟院和民族院各由271名苏联人民代表组成。两院有有权审议属于最高苏维埃权限范围内的任何问题。但“具有全国普遍意义的经济问题和国家建设问题、对外政策问题和国防问题”首先由联盟院审议，而有关民族问题则先由民族院审议。如两院意见不一，将问题交由人数相等的协商委员会解决，然后再交两院联席会议复审，如果还不能取得一致意见，则提交苏联人民代表大会审议。
新的最高苏维埃和下属的各个委员会能切实地履行立法机关和监督机关的职能。 部长会议主席雷日科夫组阁时，提出的政府成员候选人，在小组委员会就被否决六人，在正式举行的最高苏维埃会议审议时又被否决了一名部长会议副主席和两名部长候选人。这在苏维埃历史上是未曾有过的。
——新的最高苏维埃主席团不由选举产生，而由担任下列职务的人员自然组成：最高苏维埃主席和第一副主席以及副主席15人(即15个加盟共和国的最高苏维埃主席均为最高苏维埃副主席)、最高苏维埃联盟院主席和民族院主席、苏联人民监督委员会主席、最高苏维埃各个常设委员会主席等。最高苏维埃主席团由最高苏维埃主席领导，拥有召开最高苏维埃会议、授予军衔、任免驻外使节等15项权限。
——最高苏维埃主席是国家元首，拥有处理内政、外交和国防的关键问题的权限，有别于过去最高苏维埃主席团主席这一礼仪性的国家元首。最高苏维埃主席任期五年，最多连任两届。
显然，苏联人民代表大会当时已具备西方议会民主的雏形。
戈尔巴乔夫在这次代表大会上作报告，首先为自己的政绩评功摆好，讲了一大堆成就。但是，当时苏联的经济危机越来越严重，戈氏自己也承认，市场失调是最严重的问题。他说：“我们的一切缺点、失误和灾难都集中反映在今天的一个主要问题上: 市场失调。正是这种失调使经济和社会范围内已有的虽然不大，但已经开始的良好进展化为乌有。这个问题具有政治性质。”
如何从这种危机中走出来？关于市场问题，戈尔巴乔夫提出了形成“丰富的”社会主义市场的观点。他认为，让市场来调整一切的观点不能接受，认为这会破坏整个社会，扰乱国内的一切进程。他指出，“市场不是万能的。但是，人类尚未制定出其他更有效的民主的经营机制。同志们，缺少这一点社会主义计划经济是行不通的。应当承认这一点。”
戈尔巴乔夫强调苏共是改革的核心和领导力量的同时，又强调“一切权力归苏维埃”。
戈氏还提出了制订新宪法的问题。
在这次人代会上，叶利钦以一种官方反对派的姿态出现，将矛头直接指向戈尔巴乔夫。他对改革的评价是：“在改革四年内制定的纲领和所许的承诺并末兑现。人们的生活更差了。我认为当前的政治评价就是这样的。戈尔巴乔夫同志在报告中的某些自我批评并不能推卸他对这一切应负的责任。”
叶利钦的改革思路是：第一，坚决实行权力和经济的非集中化，打破行政命令体制。他认为，目前使社会回到过去的威胁正是来自这里。第二，通过普遍和直接的选举选出国家领导人；解决党在国家和社会中的地位问题；应该使每个加盟共和国享有更大的政治权利，赋予它们领土主权，以及经济和财政自主权。叶氏明确表示，应该砸烂“上流社会阶层”，取消“上级任命的干部”。
俄罗斯历史学家皮霍亚在其《苏联政权史1945一1991》中对苏联第一次人民代表大会前的政治博弈简述如下：
在最重要的问题(对待选举及其结果的态度)上，戈尔巴乔夫处于少数派地位。在这种情况下，他竭力采取措施，改变苏共中央的人员组成，因为当他同政治局发生冲突的时候，苏共中央全会的立场往往起着决定性的作用。中央全会向来扮演这样一个角色: 依照这一机关的决议，一些党的高级领导人被辞退和解职——从赫鲁晓夫到贝利亚、马林科夫和朱可夫，都是如此。为了及时防止可能发生政变的危险性，需要改变中央的人员组成。这一任务极为复杂艰难: 只有代表大会才有权选举新的委员和不改选老委员。但是戈尔巴乔夫创造性地发展了勃列日涅夫首先使用的一个方法。勃列日涅夫当时坚决要求一些党的颇有威信的活动家“自愿”辞职，这样就使他避开各种党内程序。
戈尔巴乔夫决定采用让中央委员会中为数众多的领取养老金者提出“集体辞职”的方法。这些人过去大都是著名的党和国家的官员。戈尔巴乔夫并非毫无理由地认为，这些人敌视改革及其领导人。解除他们职务的行动戈尔巴乔夫搞得很漂亮。基于同一些颇有威望的领取养老金者谈话的结果，他能够预先获得他们的支持。安.葛罗米柯再一次帮助了他。1989年4月25日召开的苏共中央全会上，宣读了110名领取养老金者申请自愿辞职的一封信。戈尔巴乔夫还采用另外一种方法: 恢复自行加聘制，就是说不经代表大会选举而为中央委员会增设新委员(这是20世纪初曾用过的充实党的机关编制的方法)，用自己的拥护者充实中央。然而，这件事他没做成。利加乔夫强烈反对这种做法，指出这种程序明显不民主。
这次全会上戈尔巴乔夫的活动及方针遭到了猛烈的批评。他被指责经济改革失败，党的机关经常遭到新闻媒体的责难，滥用民主，搞垮了军队，纵容民族主义，脱离党的列宁主义活动的原则。戈尔巴乔夫的活动第一次成为公开谴责的目标。而且批评他的多数人正是他圈定留任的那些中央委员。
戈尔巴乔夫很快找到了反击批评的有效办法。他建议报刊登载会议的速记记录。戈尔巴乔夫的反对者们别无选择，只能同意这样做。大家发言的速记记录全文发表实乃前所未有之举，党内“家丑”于是“外扬”。戈尔巴乔夫一下子成了中央“党内保守分子”的牺牲品，并因此获得了舆论界一定程度的支持。
召开人民代表大会的准备工作全速进行。戈尔巴乔夫在准备，苏共的反对派也在准备。戈尔巴乔夫为自己当选最高苏维埃主席提前开始活动，这一地位能够赋予他国际舞台上不可或缺的声望。此外，在权力转移到人民代表大会的条件下，属于苏共中央总书记的最高苏维埃主席的职务成为全国权力系统中的关键职位。
由于同各州委第一书记进行了商榷，戈尔巴乔夫得到了他们支持推举他登上这一岗位的保证。在1989年5月22日的苏共中央全会上，按照老规矩，戈尔巴乔夫提出了应该经代表大会批准的最高国家职务的候选人: 即他本人为最高苏维埃主席，卢基扬诺夫为最高苏维埃第一副主席，雷日科夫为部长会议主席，洛马金为宪法监督委员会主席，苏哈列夫为总检察长，列别杰夫为最高法院院长。惟一反对全会预先决定国家职务任命的人就是鲍.叶利钦。
1989年堪称苏联的“民主年”，具体表现是第一次苏联人民代表大会的召开。5月25日苏联人民代表大会开幕的当天，戈尔巴乔夫就将选举苏联最高苏维埃主席的议题列入议程。于是，围绕这个议题大会展开了激烈的辩论。苏联人民代表萨哈罗夫反对在大会开幕的第一天就选举最高苏维埃主席。他建议先对候选人的报告进行讨论，经过充分的辩论后再选举。但是，大会以多数票否定了他的建议。
接下来是提名和确认最高苏维埃主席候选人。根据苏共第19次全国代表会议关于最高苏维埃主席由党的总书记兼任的决定，戈尔巴乔夫成为主席候选人是既定的。但在兼职问题上许多代表提出了不同的意见。有人要求戈氏当选为最高苏维埃主席后，应辞去党的总书记职务；也有代表提出最高苏维埃主席候选人不应该只是戈氏一人，而应该是几个人进行竞选。这时，大会在确认最高苏维埃主席候选人资格时出现了两个戏剧性的插曲：
一是46岁的党外人士奥博连斯基毛遂自荐竞选最高苏维埃主席，并发表竞选演说。他承认自己不是戈氏的对手，此次毛遂自荐纯粹是为了打破最高权力机构领导人只有一个候选人的惯例。奥氏的举动赢得了许多代表的称赞，但大会以1415票反对、689票赞成使他未能进入候选人的行列。
二是许多代表提名叶利钦为最高苏维埃主席候选人。但是，叶利钦要求撤销自己的候选人资格。他表示，自己虽然已经“失去工作”，但必须服从党的决议，退出竞选。
这样，戈尔巴乔夫就成了最高苏维埃主席的唯一候选人。他在竞选演说中表示，任何官僚主义脱离群众、固步自封对他来说都是不能接受的。谈到兼任问题，他认为，在现在的条件下这是一条正确的选择。他发誓，“你们可以放心，我不会利用当前的和明天的地位来做我曾经反对过的事情。我将尽一切努力完成党和人民委托给我的任务。”
结果，戈尔巴乔夫以2123票赞成、87票反对、11票弃权当选为第一届苏联最高苏维埃主席，成为新的国家元首。
尽管如此，萨哈罗夫在大会闭幕会上批评道：“代表大会在第一天，在缺乏广泛的政治讨论的情况下，缺乏哪怕是象征性选择的情况下选举了苏联最高苏维埃主席。我认为，大会犯了一个严重的错误，在相当程度上缩小了自己影响国家政策的可能性，因此没有给所选出的主席提供良好的服务。根据现行的宪法，苏联最高苏维埃主席享有绝对的、无限的个人权力。把这样的权力集中到一个人手中，哪怕这个人是改革的倡导者，也是极为有害的。”他表示他虽然很尊重戈尔巴乔夫个人，“然而这不是个人问题，这是政治问题。在某个时候，这将会是其他什么人。从房顶开始建设国家大厦，这明显不是一个好办法。”
叶利钦在发言中也表示：“有一个令人担忧的问题我不能不说。正在举行的代表大会、宪法和党使国家元首享有极其广泛的权力。同时出现一种相当令人不安的倾向: 在经济形势恶化和民族问题尖锐化的背景下，国家元首的个人影响力和手中的权力正在增加。这种‘剪刀差’可以诱使人用武力解决我国的复杂问题。我们可能不知不觉地重新成为新的专制制度和新独裁的俘虏。况且在70年代中，我们没能积累不论是党、议会，还是人民对国家领导人的行为进行监督的经验。我认为，在建立法制国家的范畴内，正在举行的代表大会有责任建立相应的集体工作机制。作为这种机制的一个组成部分，我建议通过一项就苏联最高苏维埃主席的信任问题每年进行一次全民公决的法律。”
针对萨哈罗夫和叶利钦的批评，戈尔巴乔夫在大会闭幕词中反击道：“我作为共产党人绝对不接受已经提出的哪怕是不太明显的暗示，好像我试图把全部权力集中在自己手中。从世界观以及性格上来说，这是与我格格不入的。”他说: “我作为总书记、最高苏维埃主席除了改革、民主化以外，没有其他政策。我再次向代表大会、劳动人民和全体人民保证我坚定不移地忠于这项政策，因为只有在这项政策的基础上我们才能团结社会并向前迈进。我认为这就是我生活和工作的意义。”
戈氏在大会闭幕词中继续批判对改革的不同意见。他说：“必须再一次强调指出，我们反对跨越阶段、脱离实际的做法。哪怕它出于可以理解的急躁情绪引起的良好动机也罢。但是，我们应当同′渐进主义’、同有意无意地阻止改革的行为进行斗争，而且是进行坚决的斗争。这两种极端——保守和左倾——最终将汇集在一起。如果把这两个极端中的任何一个作为政治活动基础的话，其结果只有一个，即给改革带来无法补救的打击。”
不偏不倚走中间，戈氏就这样左右逢源，走他的改革之路。
(未完待续)
荀路 2024年5月15日